告知承诺村规民约的成效和探讨*

李　霞　毛春皓

（江苏省无锡市惠山区农林局　214101）

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告知承诺村规民约的成效和探讨*

李霞毛春皓

（江苏省无锡市惠山区农林局214101）

惠山区是无锡市的城郊区，下辖2个镇5个街道，现有耕地面积9666.7hm2，2014年实现农业总产值30.1亿元。2001年建区以来，围绕发展特色农业产业，形成了阳山水蜜桃、精细蔬菜、优质稻米3大特色主导产业，以水蜜桃为主的果品面积2533.3hm2、精细蔬菜面积2266.7hm2、优质稻米面积2000hm2。为发展壮大特色产业，提升产业品位和产品质量，从2003年起，惠山区农林局把农产品质量安全摆上重要议事日程，全面推进农产品质量安全建设，农产品质量安全工作取得明显成效。

1　惠山区农产品质量安全监管工作现状

1.1加强机构建设，奠定工作基础

2003年初，惠山区农林局率先在全市组建了农产品质量管理科，全面负责统筹协调农产品质量安全建设，明确全局2个行政科、5个业务条线的事业站按职责分工共同监管；2012年初，按照农业部关于加强乡镇农产品质量安全监管公共服务机构建设工作的通知精神，惠山区积极与编办沟通，全区各镇街道全部成立了由农技站长担任站长的农产品质量安全监督管理站。

1.2抓队伍建设，健全监管网络

建立区镇村三级监管网络，组建了1支209人的监管员队伍，其中聘请了109名村级监管员，组建了1支148人的检验检测员队伍，并通过培训持证上岗。

1.3抓检测建设，提高监管能力

购置了相关检验、检测设备组建实验室，建立了区级农产品质检机构，利用“五有乡镇”建设等项目，在各镇农产品质量安全监管站建设农残快速检测室。

1.4抓品牌建设，提升农产品质量安全管理水平

以创建品牌农产品为目标，激发广大生产企业开发自主品牌，提高产品质量的积极性。截止到2014年底，惠山区共有中国名牌产品1个、省级名牌产品5个、市名牌10个。自2002年农业部在全国范围内全面推进无公害食品行动计划以来，惠山区坚持提质增量两手抓发展“三品一标”，累计登记无公害绿色有机食品98个、农产品地理标志产品1个，认证“三品”面积9368hm2（占耕地面积的95.59%）。

2　农产品质量监管存在的问题

2.1农产品规模化、标准化生产水平有待进一步提高

全区农产品生产经营绝大多数还是以家庭为单位，一家一户分散经营与标准化生产之间的矛盾十分突出。据统计，全区有规模种养殖专业户10180户，而种养殖农户有10万余户，只占10.1%左右；全区种植水蜜桃达2333.3hm2，有种植农户1.3万多户；蔬菜种植面积2000hm2，而商品蔬菜种植面积只有1066.7hm2，其余多为自留田。农产品质量安全建设最重要的环节是对整个生产过程按照标准化的生产技术规程进行全程控制，协调统一所有生产者的管理，而在现行的家庭承包生产经营体制下，农业生产组织化程度低，难以形成规模化生产、产业化经营和社会化服务，农林部门难以对每家每户的生产经营进行技术指导和有效监管。

2.2法律法规难以贯彻到位，质量安全知识难以普及

自开展农产品质量安全管理以来，惠山区面临着各种各样新情况、新问题、新矛盾的考验和挑战。多年来，为提高全区种养殖户的质量安全意识，曾通过报纸、网络、电视、庙会、节场等多种途径宣传，以及进行组织宣讲团、开展“放心农资下乡进村”、张贴标语、拉宣传横幅等活动，组织种养殖户开展各种形式的培训，发放明白纸、农资购买提醒卡、高毒农药替代产品和使用技术、农产品安全生产知识、食用农产品安全消费80问、告全区农业生产者安全农产品生产书等，但还是难以宣传到位。特别是随着城郊型农业的发展，外来种养殖户快速增长，由于年龄结构偏大、文化程度偏低、思想观念落后、流动性大等一系列因素，给管理工作带来重重困难，一旦发现问题，往往以“不知情”为由推托了事。

2.3法律法规难以执行到位，难以有效遏制不法行径

自2006年《农产品质量安全法》颁布实施以来，对于部分种养殖户够不上法律法规处罚的不法行径，难以形成有效打击。

3　农产品质量监管对策

从2006年开始，惠山区不断探索监管经验和监管模式，试行告知书、承诺书，研究和试点将农产品质量安全融入村规民约。通过实行告知承诺、农户签字，使宣传100%到位，不再出现“不知情”的情况。村规民约作为村民自治的1种规章制度，是依据法律法规基于《村民委员会组织法》授权而制定的村民自己的“小宪法”，具有填补法律空白的作用，既能规定和约束村民（包括区域范围内的外来单位和人员）行为，又具有一定的处罚效力。将农产品质量安全纳入“村规民约”，彻底解决了农产品质量安全法律法规难执行的难题。

3.1全面开展调查摸底，建立种养殖户数据库

明确全区所有种养殖户、农资生产经营户为农产品质量安全监管的对象。在此基础上，全区组织开展调查摸底工作，由村级监管员负责本村（社区）的调查登记，由镇街道监管站负责分类汇总、核查、登记造册，建立数据库，有新增农户及时更新，并上报区局备案。

3.2分类编制告知承诺书，逐个上门签订到位

告知承诺内容由局组织相关科站，按照粮油、蔬菜、林果、水产、畜禽5大类统一编制。告知承诺书由各镇街道统一负责签订，由分工负责相关村（社区）的兼职监管员协同村监管员，逐家逐户发放签订，1份由农户留存，1份由镇街道监管站装订成册备存，由局会同镇街道监管站，对签字进行甄别，杜绝代签字行为。对新增农户，及时上门签订告知承诺。

3.3实施分级监督管理，督促生产主体加强自律

实行农产品质量安全监管的常态化管理，明确由局农质科负责农业投入品使用环节以及“三品”单位的日常监督管理，农政科（执法大队）负责生产、经营环节的日常监督管理，局事业站负责产业条线的日常监督管理和农业企业、合作组织的监管；镇（街道）村负责分散农户的监管，镇街道监管站专、兼职监管员每周巡查分工村（社区）的10户农户，专职监管员每月全面抽查农资生产、经营单位1次；村监管员负责本村（社区）的日常巡查。

3.4严肃责任追究制度，严格落实生产主体责任

完善村规民约，将农产品质量安全纳入村规民约，重点对不履行告知承诺的农户实行相关的处罚措施。一对经举报、巡查发现或各级部门检测检出违反相关法律法规使用违禁农业投入品、农药使用不规范等农户，不构成犯罪或够不上农业执法的，经查实，无条件接受销毁处理，并承担所发生的费用；二对经批评、教育后无悔改的承包户，将视情节严重程度提前终止土地租赁承包合同。

江苏省哲学社会科学基金项目（2013SJD790006）。