浅析未成年人监护制度的域外实践

2015-04-02杨静

中国检察官·经典案例 2015年2期

杨静

2015年1月1日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部联合出台的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》正式实施。该意见从明确临时监护职责、撤销监护人资格案件审理和判后安置等方面就处理监护人侵害未成年人权益行为进行了细化，以保障未成年人得到妥善照料。

一、未成年人监护制度的属性

未成年人监护是指依照法律规定对未成年人的人身、财产及其他合法权益进行监督和保护。法律上的监护制度源于罗马法中为由于年龄原因不能自我保护的人设置的监护和保佐制度，包括监护设定、监护人资格条件、监护职责、监护责任终止等。[1]

未成年人监护属于传统民事亲权，还是属于国家公权，一直存有争议。在罗马法早期，未成年人监护制度旨在保护家族财产、法定继承人的利益，更多强调亲属间的私人责任、家庭的内部责任，与身份关系密切相关，体现出浓重的私法色彩。随着社会发展，未成年人监护社会化和公法化日趋明显，国家主义、公权力逐步渗透到监护制度之中，发挥着越来越大的作用。

目前，以国家名义干预监护的实践也日趋增多。例如通过司法手段对监护人进行指控。1992年圣诞节期间，美国伊利诺伊州凯恩县夫妇戴维和沙龙·斯库前往墨西哥度假，回国时，刚下飞机，就被警察带走了。由于在度假期间，他们将两个9岁和4岁的女儿单独留在祖父母家中，被控遗弃子女、残忍对待子女等多项罪名。法官要求这对夫妇每人交纳5万美元的保释金。[2]有学者指出民法之所以规定未成年人监护制度，在过去传统社会中，家族和亲属关系密切，将监护监督机关均委于与受监护人有密切关系之亲属或者亲属会议来执行和监督，可以保护传统社会中未受亲属保护之未成年人;但在现代社会中，人际关系淡薄，亲属间不再如传统社会般同财共居或密切来往，如果仍将监护制度赋予家族及亲属制度，不以公权力介入监督会有问题。[3]有学者提到：“就传统思考方式而言，未成年人之监护既为亲权之延长，则监护人原则上就为受监护人之近亲。但是，随着时代潮流的变化，法律对于未成年人之保护，不再放任由私人任意为之，而积极加以监督与干涉。未成年人之监护制度，已由私的亲属监护走向公的法律监护，而有监护公法化倾向。”[4]

笔者认为现代未成年人监护权同时具有私法和公法的两重属性，公法化的趋势显著。具体而言，未成年人监护制度公法化主要体现在以下三个方面：一是赋予政府、法院等公权力机构行使确认、变更、监督、剥夺监护权的职责;二是从维护社会公共利益、促进国家长远发展的角度，对未成年人监护制度从实体和程序上予以明确规定;三是未成年人教育法、保护法、儿童福利法等公法性专门法律逐渐增多，并且大多属于强制性、禁止性、义务性的法律规范。

二、未成年人监护的域外实践

作为典型的普通法国家，美国未成年人监护的最高指导原则是保护未成年子女利益，实现未成年子女的最佳利益。它没有在全国范围内统一适用的未成年人监护制度，相关规定散落在各州习惯法、宪法性文件中。尽管美国的家庭隐私享有崇高地位，但国家对监护权依旧是强势介入。监护制度公法化的趋势主要体现在如下三个方面：（1）实施困难家庭救助计划，通过帮助让父母履行其扶养义务同时为未成年人创建安全稳定的家庭环境;（2）政府和社会为父母提供抚育教育子女方面的指导;（3）为了帮助受到忽略或虐待的儿童，政府实施了寄养、收养等措施。[5]

2011年10月27日，美国坎贝尔夫妇给他们的子女取名“阿道夫·希特勒”和“雅利安国”（Aryan Nation）。夫妇俩想在蛋糕店订做一款写有“阿道夫”名字的蛋糕，但被蛋糕店老板拒绝，并被举报到了美国新泽西州弗莱明顿市政府。最后法院判决剥夺坎贝尔夫妇对孩子的监护权。[6]2002年9月，住在印第安纳州的一位年轻妈妈图古特和女儿到超市购物。但图古特突然发现带在身边的女儿不见了踪影。短暂的惊慌后，图古特赶紧寻求超市的帮助。后来，超市通过广播找到了小女孩。但十几分钟后，图古特再次发现女儿又不见了。为尽快找到女儿，图古特再次请求超市广播找人。贪玩的女孩儿悄悄离开妈妈后，独自到玩具专柜去玩了。女儿不听话让图古特非常生气。在准备上车回家的路上，图古特情绪失控，对女儿大声呵斥，甚至还动手打了孩子。原本以为事情就这样过去了，但几天后图古特在电视上看到自己殴打女儿的现场录像报道。至此，很多美国民众把图古特称为“没有人性的魔鬼”。印第安纳州地方法院以虐待儿童罪起诉了图古特，并暂时剥夺其抚养女儿的权利。[7]从以上两个案例，不难看出，美国的父母如果没有依法行使监护权，会受到民事或刑事控告，会被处以剥夺监护权、罚金或监禁。

在英国，通过国家司法干预未成年人监护的发展趋势也非常明显。1660年的《保有权废除法案》授予父亲为未成年子女指定监护人的权力，这是英国监护权司法干预的起源。1939年的《子女监护法》（the Custody of Infants Act）规定大法官法庭的法官可以基于对子女利益及一般公共利益的考虑，享有凌驾于父权之上的权力，可以在特定情形下授予母亲以监护权。这标志着英国子女监护司法干预制度正式建立，现代意义上的监护权正式形成。此外，英国设有地区儿童保护委员会与英国收养和寄养联合会，他们承担着评价地方组织儿童保护工作的职能，并开展儿童被虐待情况的调研，帮助发展儿童保护工作，代表国家履行监护职责。

作为典型的大陆法系国家，法国也把未成年人监护问题纳入了国家管理的领域。早在1804年，《法国民法典》就在第一卷第九编、第十编中就未成年人的侵权和监护制度作了相关规定，明确了国家介入未成年监护的具体情形，包括治安审判员对监护过程的监督，法院或检察机关在某些情况下可以司法介入等。现行《法国民法典》第427条规定：监护是对儿童的保护，属于公共性质的责任。同时明确规定，在某些法定情形下，法官为了未成年人的利益，有权决定将未成年人的亲权转移给儿童援助部门。[8]国家有权采取教育性救助措施以弥补监护的不足，即在未解除亲权的未成年人的健康、安全或道德品行面临危险或者教育情况受到严重影响时，应父与母共同提出的要求，或者应其中一人提出的请求，或者应受托付照管儿童的个人或部门的请求，或者应监护人、儿童本人或检察机关提出的请求，法官得命令采取教育性救助措施;特别情形时，法官得例外依职权受理案件。[9]可见，法国一方面对未成年人监护制度区分亲权和监护权，另一方面为弥补私力监护的不足，在国家主义理念的影响下对监护监督也详细做了规定。国家公权力对未成年人监护权的干预和监督，既有实体上规定，也有程序上的规定。

在德国，自1900年《德国民法典》实施以来，为适应社会发展，也在完善国家对未成年人监护方面积极行动。《德国民法典》规定家庭法院可以在未成年人利益受到危害的情况下采取必要措施，且根据该措施，依据未成年子女的最佳利益命令监护或保佐的开始。家庭法院依法可以剥夺父母对子女的监护权或剥夺父和母等监护人的代理权;监护法院则是监护的全权监督机关，可以监督被监护人的个人情况、监督财产管理和处分，在监督人不能履行义务时决定采取措施等;青少年局可以担任监护监督人，但如果是青少年局担任监护人时，则不得任命为监护监督人。[10]德国关于国家介入未成年人监护方面的特点主要体现在家庭法院、监护法院、青少年局对监护权的监督上，在公法领域运用公权力主动对监护进行管理和监督。

总之，在未成年人监护制度公法化趋势发展中，各国都将未成年人监护制度纳入社会发展背景之中，积极探索国家干预与家庭监护的有效衔接，不断丰富完善未成年人监护法律制度的实践运行体系。

三、对我国未成年人监护制度的借鉴

我国关于未成年人监护的最早规定可见于1911年完成的《大清民律草案》中的监护条款，但此草案并未真正实行。我国历史上第一个具有法律效力的监护法律制度规定于1930年国民政府民法典中的亲属编。新中国成立以来，我国的未成年人监护制度在1986年的《民法通则》做了相关规定。截至目前，我国尚未建立系统的未成年人监护制度，很多相关规定都散见于《民法通则》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《婚姻法》以及司法解释、行政法规、规章和地方性法规中。

我国《民法通则》规定未成年人的第一监护人是其父母。其祖父母、外祖父母、兄、姐以及其他关系密切的亲属、朋友想要实施监护必须在父母去世，或者父母没有监护能力的情况下，才能在有监护能力的人当中选任其他人担任监护人。对担任监护人有争议的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第11条规定：认定监护人的监护能力，应当根据监护人的身体健康状况、经济条件以及与被监护人的生活上的联系状况等因素确定。《未成年人保护法》第2章第8条规定：父母或者其他监护人应当依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务，不得虐待、遗弃未成年人;不得歧视女性未成年人或者有残疾的未成年人;禁止溺婴、弃婴。《精神损害赔偿解释》第2条规定：非法使监护人脱离监护，导致亲自关系或者近亲属间的亲属关系遭受严重损失，监护人向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，人民法院应当依法予以受理。2014年12月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部公布的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》规定：监护侵害行为，是指父母或者其他监护人性侵害、出卖、遗弃、虐待、暴力伤害未成年人，教唆、利用未成年人实施违法犯罪行为，胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨，以及不履行监护职责严重危害未成年人身心健康等行为。人民法院、人民检察院、公安机关、民政部门应当加强与妇儿工委、教育部门、卫生部门、共青团、妇联、关工委、未成年人住所地村（居）民委员会等的联系和协作，积极引导、鼓励、支持法律服务机构、社会工作服务机构、公益慈善组织和志愿者等社会力量，共同做好受监护侵害的未成年人的保护工作。

未成年人保护工作是关系国家、民族未来发展的大事。近年来，媒体曝光了多起父母严重侵害未成年人权益的个案，暴露出我国在未成年人的监护监督方面存在的突出问题。2013年6月21日，南京市江宁区麒麟派出所社区民警王平元上门走访辖区居民乐燕（女，22岁）时，发现家中无人应答，乐燕手机处于关机状态。王平元觉得事有蹊跷，便叫来锁匠将门打开，发现两名幼女一个在门边，一个在床边，均已没有呼吸，她们正是乐某3岁和1岁的女儿。原来早在2013年2月，孩子的父亲李文斌因为吸毒被抓，此时正在狱中，其母乐燕不知去向。后来，乐燕因涉嫌故意杀人，被江宁警方刑事拘留。2013年9月，法院认定乐燕构成故意杀人罪，判处无期徒刑，剥夺政治权利终身。[11]1999年李兰与占云组建一家庭，并育有一子占某。在占云因病去世后，李兰与公婆纠纷不断，难以正常相处。2011年，李兰与他人组成新的家庭，将儿子占某甩给公婆。起初，李兰虽不给儿子日常的生活费，但每年还抽出时间看望儿子几次。但自从2012年李兰又生育一子后，就对占某连起码的探望职责都不履行。占某自己找到李兰要求与其共同生活，也被拒绝。村委会、司法所干部多次找李兰做工作，希望其改嫁后继续履行对占某的监护职责，承担相应生活教育费用等，李兰也总以种种理由拒绝。占某的爷爷起诉到湖南省石门县人民法院后，法院判决撤销李兰监护资格，由占某的爷爷代为履行监护人的教育和抚养职责。[12]2015年1月15日凌晨，上海市宝山区虎林路一小区内不幸发生火灾。一名10岁女童可能为了逃生，从五楼的家中窗口跳下，坠入底楼天井身亡。据小区居委会同志介绍，事发时，小曹的监护人不在家。[13]

对照我国未成年人监护制度的内容及发生的真实案例，不难看出，当前我国的未成年人监护制度仍然存在规定过于原则概括、可操作性不强等问题。集中表现在：（1）离异家庭、非婚生子女、留守儿童、流浪儿童、在押犯未成年子女监护职责难以落实问题突出;（2）在父母监护职责缺乏或严重侵害被监护人利益的情况下，公力救济的渠道未完全有效整合，特别在程序立法方面仍存在不足之处，致使一些对未成年人的保护措施在实践操作中无法落地。

笔者认为借鉴上述国家的经验，我们应从以下几个方面入手，进一步完善我国的未成年人监护制度。首先，从立法层面细化未成年人监护制度的具体规定。根据《儿童权利公约》，遵循儿童最佳利益、儿童幸福原则，把完善未成年人监护制度放在更加突出的位置，就监护人资格、监护内容、医嘱指定监护、排除监护权行使障碍等做出详细规定，完善监护激励制度，促进离异子女、留守儿童监护责任难以落实等问题逐步解决。把完善监护程序性制度放在更加突出的位置，围绕实践中的突出问题开展深入调研，在遵循司法规律的基础上，构建完善的未成年人监护诉讼程序体系，通过程序规范促进对未成年各项保障措施的落实。其次，落实家庭监护责任。我国现行法律对监护人的责任仅作概括的要求，规定除为了被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产，不履行或侵害被监护人利益时，应承担责任。但这些规定在实践中操作性不强。因此，应在充分肯定家庭监护职责、成效的基础上，进一步明确以家庭监护为中心的责任落实理念，明确监护资格撤销、监护终止等措施，使监护人的责任具体化、明确化。最后，完善国家对家庭监护的监督和救济。受传统宗族思想影响，我国未成年人监护制度主要采取了亲属监护为主、组织监护为辅的制度设计。但是这种过分倚重亲属监护的思想，让我国习惯把监护孩子看作家庭内部的事务，除非极端恶劣的状况出现，外人和政府一般不会介入，即在一般情况下，只要父母存在，就认为子女的利益会得到保障，除非存在家庭暴力或虐待、遗弃儿童等极端因素，而对于其他因为客观因素致使父母无法暂时实施监护职能的情况，法律根本没有涉及。这种思想让我国的家长觉得抚养监护孩子是自己家庭的内部事务，缺乏对被监护对象的足够尊重和保护，因而一旦外出打工，便将孩子交给祖父母、外祖父母照顾，这种隔代监护因为祖辈的文化水平和健康条件不允许，使得被监护人的受教育权和身心健康权未能得到充分保障。因此，应明确国家和社会在未成年人监护中不可推卸的重要责任，以社会管理法治化为契机，以村民委员会、居民委员会等基层社会组织为载体，及时全面了解监护人依法履行监护职责的情况。对于滥用、疏于、怠于行使监护权的监护人要进行必要的处罚，甚至剥夺其监护权。同时，对于家庭监护缺失或者不适宜等情形，通过未成年人救助中心、福利院等组织，国家和社会救济适时及时跟进，实现对未成年人监护的无缝衔接和切实有效的保护。

总之，未成年人监护不仅是个人、家庭的私事，更是国家和社会的公事和大事。应结合我国未成年人保护的实际情况，借鉴发达国家的有益经验，从私法的角度进一步落实家庭监护责任，从公法的角度加强国家对未成年人监护的管理和监督，以避免监护权的实际缺位，切实保障未成年人合法权益。

注释：

[1]龙卫球：《民法总论》，中国法制出版社2001年版，第286页。

[2]参见失职父母要担刑责的报道，http：//edu.qq.com/a/20120613/000180.htm，访问日期：2015-01-22。

[3]陈惠鑫：《亲属诸问题研究》，月旦出版社1993年版，第344页。

[4]林秀雄：《论未成年人之监护人及“民法”第1094条之修正》，载《无权、亲属编》，中国政法大学出版社 2002年版，第273页。

[5]李霞：《监护制度比较研究》，山东大学出版社2004年版，第168-177页。

[6]参见美国夫妇因为子女取名被剥夺监护权报道，http：//baby.163.com/13/0517/23/8V45BSGH00264MNT.html，访问日期：2015-01-21。

[7]参见美国关于剥夺监护权的报道，http：//edu.people.com.cn/GB/8216/5473617.html，访问日期：2015-01-21。

[8]罗结珍译：《法国民法典》，法律出版社2005年版，第377-1条。

[9]罗结珍译：《法国民法典》，法律出版社2005年版，第375条。

[10]陈苇：《中国婚姻家庭法立法研究》，群众出版社2010年版，第514页。