环境民事公益诉讼中的检察镜鉴

李睿

内容摘要：当前立法拓宽了环境民事公益诉讼原告的范围，为国家机关和社会组织代表公众谋求环境民事司法救济提供了条件，同时弥补了政府监管的空白。检察机关参与其中既得到现实案例的印证，又体现检察职责要义，对创新检察权内涵，协同生态文明建设，稳定基层民生意义深远。

关键词：环境民事公益诉讼 生态 角色 担当

党的十八大报告指出，“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”党的十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”这表明我国将大幅提高生态违法成本，硬化生态保护的法治力量。

当下，我国经济崛起的同时，生态环境质量日益下降，一系列的重大环境污染现象侵扰民众的健康生活，给火热的经济发展敲响警钟。环境司法理念在经济发展中日益强化，要实现“绿色崛起”，积聚“绿色GDP”，就需要加速侵害环境的司法制裁与创新，加大对环境污染的公益控诉力度，凝聚对环境恶化防治的全民共识，以司法的公信力保障民生，还公众环境权益，筑国家永续发展的绿色存量。

一、环境民事公益诉讼的现实分析

（一）环境民事公益诉讼的概念厘析

生态环境是公众的“公共物”，侵害环境损害公共利益。由于侵害的对象众多和不特定，受害公众诉讼利益的代表人一直以来颇有争议。环境公益诉讼，是指特定的国家机关、社会团体和个人，对有关民事主体或行政机关侵犯环境公共利益的行为向法院提起诉讼，由法院依法追究行为人法律责任的制度。具体而言，环境公益诉讼分为环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼，二者区分的主要标准是依据诉讼双方主体地位是否平等，被告方是否为国家行政机关等。环境民事公益诉讼是指公民或法人针对其他公民或组织侵害环境公益的行为请求法院给予民事裁判的民事诉讼，而环境行政公益诉讼则是指公民或法人对行政机关的损害环境公共利益的具体行政行为向法院提起的司法审查之诉。[1]这种分类学界尚无定论，亦有学者反对。[2]有鉴于此，不论这种分类是否科学，本文所指的环境公益诉讼仅指由代表公益的主体向侵权方提起民事救济的民事诉讼，是按民事诉讼原理开展的环境民事公益诉讼。

（二）环境民事公益诉讼的司法实践

环境问题涉及社会公共利益，关乎社会稳定。环境污染现象，不仅损害的是自然生态环境，更损害社会大众的环境公共权益。环境权既有公权属性，表现为国家的宪法性权益。例如我国《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有”;同时又有私权属性，生存环境是民众的公共利益，与每个民众的健康生存攸息相关，是生命延续的物质基础。环境受损，民众有权行使民事追偿权，这是一项公共的民事权益救济诉求。普通民事侵权，受害人特定化，一般由直接受害人提起诉讼。而环境侵权，侵害了不特定多数人的共同利益，受害人较泛化，如果没有适格的原告代为起诉，民众公共利益难以得到保证。20世纪60年代后，全球经济快速发展，发达国家经济发展经历了先污染后治理的窠臼，深刻认识到环境问题的严重性。在此背景下，德国、日本等国的环境公益诉讼始开先河。

近年来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，但环境污染事件频发。2005年震惊中外的松花江流域污染事件，一些民间个体对此提起诉讼，开启了国内第一起环境民事公益诉讼，但囿于当时立法的局限性，未能启动诉讼。[3]中央高度重视生态保护，从2007年起，贵州、江苏、云南等地的法院、检察院、环保机关相机联合出台地方性规范，成立环境法庭以推动环境公益诉讼试点。[4]其中，贵州的环境公益诉讼从立法到实践都走在全国各省先列。[5]笔者选择两例典型案例，一例是基层检察机关作为原告提起诉讼，一例是社会组织作为原告提起诉讼，两案原告方均胜诉。

[案例一]2008年7月13日，广州市环境监察支队番禺大队接到群众投诉反映，位于东涌镇的排水口处发现大量的红色废水。经排查，执法人员发现污染源为番禺区东涌东泰皮革厂。之后，广州市番禺区人民检察院以原告的身份向广州市海事法院起诉东泰皮革厂违法偷排污水，要求其立即停止违法排放污水的行为，承担环境污染损失费用6万余元。

法院受理后，认为在举证责任分配上，环境损害的因果关系由被告举证。审理中被告未能举证证明其行为与水质的污染之间没有因果关系，应承担举证不能的后果，遂认定水质污染与被告的违规排放污水行为之间存在因果关系，被告应对其违规排污行为造成的环境损害承担民事责任。法院判决支持检察机关提出的所有诉讼请求，赔偿款项由原告受偿后上交国库，专门用作河涌治理。番禺区人民检察院迎来了首宗环境公益诉讼案件的胜诉。

本案的亮点在于是基层检察机关作为原告方起诉排污企业侵权，提出的诉讼请求涉及“停止侵害”、“要求赔偿环境损失和费用”等，是检察机关提起环境民事公益诉讼的有益尝试。

[案例二]2011年12月12日，中华环保联合会起诉贵州省修文县环保局。该案在贵州省清镇市环保法庭立案。该案中原告的诉讼请求较多。原告请求法院判令被告立即停止排放超标废水的违法行为，停止对排污渠沿岸及下游桃源河、清水河及乌江的污染;判令被告消除对排污渠沿岸及下游河流所造成的危险，采取修复措施减轻污染;支付环境污染赔偿款，赔偿款额度以被告所应缴纳排污费的5倍标准确定，用于支付有关的环境修复费用;判令本案诉讼费、原告工作人员的交通住宿费用24725元、律师费5万元及检测鉴定费用1040元由被告承担。

本案的亮点是社会组织作为原告主体，提起环境民事公益诉讼。通常环境侵权案件的诉讼求包括“停止侵害”、“排除妨害”、“消除危险”、“由被告承担全部诉讼费用”、“要求赔偿环境损失和费用”、“要求恢复原状、修复环境或赔付污染治理成本”、“要求被告履行行政职责”等。本案原告的诉讼请求基本涵盖其中，且得到法院全部支持。

目前，环境公益诉讼在立法上也得到了肯定，突破了个别先行省份试点的范围。自2013年1月1日起施行的《民事诉讼法》第55条规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”2014年4月24日被全国人大常委会审议通过的新《环境保护法》已于2015年1月1日正式实施，其经历了三轮审议，立法理念和制度设计有较大革新，被誉为“史上最严格的环保法”。其第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”该条细化了社会组织提起环境公益诉讼的主体条件。

2014年12月8日最高人民法院通过《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，自2015年1月7日起施行。其第2条至第5条进一步细化了社会组织提起环境公益诉讼的资质条件;第11条规定检察机关可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼，肯定了检察机关的参与。虽然，目前尚无司法解释明确规定检察机关为环境公益诉讼的起诉主体，也没有法律规定哪些机关是适格主体，但“法律规定的机关”就为检察机关作为起诉主体提供了依据。

二、环境民事公益诉讼的检察角色

（一）公益控诉人职责的理性分析

回溯历史，检察官制度创设起源欧陆，初衷是抑制法官独揽大权，控制警察权力。检察官被誉为“法律的守护人”，扮演着国家权力之双重控制的角色，既要保护被告免于法官之擅断，亦要保护其免于警察之恣意。从域外经验看，检察官为维护民众公共利益提起民事诉讼是通例。其实，我国检察制度创设初期也有规定。1949年12月批准的《中央人民政府最高检察署试行组织条例》中规定检察机关以国家公益代表人身份“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件，均得代表国家公益参加之。”之后，1954年我国第一部《人民检察院组织法》中规定对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起或参加诉讼。

我国的检察机关在宪法上的定位是法律监督机关，代表国家追诉犯罪，监督各级执法机关实施法律，侦查公职人员职务犯罪。维护国家利益和社会公共利益是其监督者角色的使命。环境公害事件侵害的是不特定公众的利益，对其救济必须有公益维权者的角色来代理原告方，检察机关切中题意。民事诉讼贯穿着平等自治，不告不理的理念。原告的确定，是启动民事诉讼程序的前提。由检察机关担当原告角色而起诉，同时是法律监督的应有之义，丰富了检察权的内涵，顺应法理，并符合国际通例。

（二）环境民事公益诉讼中的制度设计

其一，检察机关提起的环境公益诉讼，是一种民事诉讼，体现平等主体间意思自治是基本原则。但是，检察机关作为国家公权机关，必须转变角色扮演民事原告，这点有别惯常的刑事控诉职能，与环境致害方当人事在法律地位上是平等的，贯彻当事人诉讼权利平等原则。民事诉讼，调解是当事人处分权的体现。对此，原告方的检察机关也要泰然接受。当然，在法院调解时，检察机关要最大限度的削减环境致损的影响，征集公众民意，切实维护国家和公众的环境权益。其二，民事诉讼是有偿诉讼。司法经济原则对环境公益诉讼也不例外。但是，考虑到是诉讼的公益性，又是检察机关充当原告，在诉讼费上应有例外规定。对原告方检察机关，建议免收诉讼费，原告支出的检测、化验、鉴定、评估费用列入检察机关业务经费由财政供给。同时，在被告方败诉的情况下，适用民事诉讼通行规则，由被告方支付这些费用。前述两案例，均是败诉方承担诉讼费用。其三，举证责任分配上应向原告倾斜。根据《侵权责任法》第66条规定，环境侵权实行举证责任倒置，即由被告方就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。而原告方则要对损害事实、侵害行为、行为人有过错负举证责任，若举证不能则要承担败诉风险。这样，对检察机关要承担对方有过错的举证责任，不利于其较好履职公益诉讼。建议可以将过错证明责任由原告方转到被告方，因为被告是加害方，对其是否有过错更易证明，且其证明的积极性也较高，由被告对自己承担无过错的证明责任，能较好平衡诉讼进程。前述案例二中，法院就采用了由被告方承担环境侵害因果关系的举证责任。

三、环境民事公益诉讼的检察担当

（一）环境民事公益诉讼协同生态立县

广德县位于安徽省东南部，地处苏浙皖三省八县交界处，长三角腹地，素有“三省通衢”之称。黄山余脉与天目山余脉在这里交汇，是安徽省重点山区县，是“中国竹子之乡”、“中国板栗之乡”、“全国经济林建设示范县”、“全国山区综合开发示范县”。全县土地面积2165平方公里，其中林业用地190万亩，森林覆盖率达55.56%。林业在全县经济和社会发展中占有重要地位，竹林面积达78万亩，居全省第一;板栗面积30万亩，位于全省前列。广德县因地理位置毗邻经济发达的苏、浙两省，是安徽省两个省直管县试点之一，是安徽省承接长三角产业转移的前沿地带、排头兵。广德发展经济有区位优势，外向型经济显著，但生态环境的保护意义更深远，是千秋万代的惠民工程。

“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”。[6]近年来，随着全县县域经济迅速发展，招商引资力度加大。实施生态立县战略，建设山清水秀的生态县是立足现实、着眼未来的全新发展战略，是解决县域经济发展主要矛盾的新思路、新理念、新方法，是造福子孙的德政工程。笔者认为需考虑如下要素：一是对产业的引入与布局需要着眼广德县情，科学调控。与广德毗邻的浙江省安吉县就是有力例证。安吉县自从2008年开展“中国美丽乡村”建设以来，取得了生态文明建设和经济社会的全面进步，是中国美丽乡村建设的典范。安吉是太湖和黄浦江之源，在1998年“太湖治理行动”中放弃了工业立县之路，转变为生态立县的战略。拓展山区的多种功能，依托山区资源发展第二产业、第三产业，大力发展竹茶产业，据统计仅竹产业每年为农民创造收入6500元，促进山区农村走上低碳经济的生态富民之路，从单纯的观光旅游经济转变为生态休闲的复合式，多功能经济体。所以，引入优质低耗能产业，就是引入朝阳产业，可以助力广德生态立县战略的实施，同时辐射生态经济，低碳经济发展。

二是基层检察机关积极作为，以提起环境民事公益诉讼为触碰点协同跟进，主动配合生态立县战略。前述案例一，广东省番禺区人民检察院就是敏锐地观察到了环境公益的重要性，提起诉讼，既制止了加害方的侵害行为，又赢得补偿款用以修复生态，同时赢得了群众的信赖。这是以小成本磨合经济发展与环境退化的矛盾，对县域经济发展具有启示性。立足生态立县的谋略，牢固树立生态理念，加大基层检察机关对小范围内环境侵权公益诉讼的参与和监督，是延伸检察职能的需要，既秉持正义又服务大局，能促进山区农村走上低碳经济的生态富民之路，实现广德经济社会又好又快发展。

（二）环境民事公益诉讼契合基层民生

当前，我国正处于社会经济高速发展时期，即“黄金发展期”和“矛盾凸显期”并存的局面。面对新矛盾、新问题，尤其是不断出现的突发性群体性事件，不仅表明公众参与社会治理的角色增强，更突出了传统的管治型社会管理模式难以适应新要求，社会管理的理念亟需更新。创新社会管理呼之欲出，成为一个公共话题。社会管理创新是当前中国政府应对经济社会大变革中出现的挑战和危机的一种公共管理战略。避免环境污染事件演变为群体性事件，检察机关顺势而为，融入创新社会管理的新格局，提起环境民事公益诉讼，既可以有效疏导受害公众情绪，避免事态恶化，又能稳定基层民生。

强化驻乡镇检察室的联动作用，为县级检察机关深入民生领域汇集源头信息，为启动环境民事公益诉讼做好第一参谋。民生检察是检察权在民生视域下的缩影，以检察权的功能和品格促进民生福祉，是检察权的民本性契合我国社会治理需求的衍生品。检察机关提起的环境公益诉讼，是在新时期延伸检察职能践行民生检察理念。基层检察机关提起环境民事公益诉讼，以民众公共利益为导向，争取民事司法救济，维护好百姓的栖息地，是最大限度的拉近检察机关与百姓的距离，能让百姓感受到检察机关的亲民和作为。正如环保部官员所言：“政府无法监管到每一个角落，公益诉讼就是解决这个问题，走群众路线，增大环境执法力度，对企业形成威慑力。”[7]在全县快速经济发展的同时，环境整治和生态修复也是不容忽视的问题。尤其是在全县煤矿、萤石矿产区的个别乡镇，在全县矿山整治活动中检察机关同步介入，为导入公益诉讼先行论证，是生态经济发展保障。

目前，全县工业经济区尚未出现大规模的环境污染事件，但生态环境是不可再生资源，为避免过度开采资源，未雨绸缪而防患于未然是必要的。例如，近期全县针对个别乡镇矿山环境有所恶化的现状，积极进行“整治矿山环境”专项行动;关于拆除桃州镇山关村非法占用林地搭建商品房专项行动等等。这些都为全县快速发展的经济快车敲响了“环境警钟”。利用行政手段打击后，公益性的民事补偿必须加紧启动。鉴于此，县级检察院必须做好积极应对，与政府环保部门紧密联动，发挥检察机关的延伸职能，一旦条件成熟能快速反应，勇于担当，代表公众作为原告积极提起环境民事公益诉讼，还利于民。

注释：

[1]别涛：《环境公益的立法构想》，载《环境保护》2005年第12期。

[2]如吕忠梅教授就不赞同将环境公益诉讼分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。参见吕忠梅：《环境公益诉讼辨析》，载《法商研究》2008年第6期。

[3]2005年北京大学法学院的几位教授及研究生向黑龙江省高级人民法院提起国内第一起环境民事公益诉讼，因为根据当时的《民事诉讼法》第108条的规定，原告资质是“必须与案件具有直接利害关系”，该案被不予受理。参见《环境司法的困惑与反思》，载卞建林主编：《诉讼法学研究》第14卷，中国检察出版社2008年版，第254―255页。

[4]目前有代表性的地方性规定是2008年江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同出台的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，其中规定法院、检察院分工配合，检察院支持起诉、督促起诉、提起民事公益诉讼。

[5]2007年贵阳市中级人民法院成立环境保护审判庭，其下辖的清镇市人民法院成立环境保护法庭，成为全国第一个专司贵州“两湖一库”环保事务的专门派出法庭，级别较普通基层法院派出法庭高，高配为正科级建制。

[6]摘自2013年5月24日习近平总书记在中共中央政治局第六次集体会议学习时的讲话。

[7]参见《环境公益诉讼走“群众路线”》，载《民主与法制时报》2015年1月8日。