聚焦2014年中央一号文件

钱宗荷

中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（简称一号文件）1月19日正式公布。一号文件涉及粮食安全、农业长效机制、土地改革等8个方面，记者从中梳理发现，近年来民众关注较高、和老百姓利益关系较为密切的一些涉农热点问题，一号文件中都明确进行了回应。

一号文件四大新看点

一、从农田到餐桌，农产品数量和质量都要保安全

文件确定，以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系，以解决好地少水缺的资源环境约束为导向深入推进农业发展方式转变，以满足吃得好吃得安全为导向大力发展优质安全农产品。

中国农科院农业经济与发展研究所所长秦富说，去年末中央经济工作会议提出“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的20字方针，这次中央一号文件则提出抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略，体现了把粮食安全作为重中之重的地位，上升到了基本国策。

国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆认为，粮食安全新战略是重大创新。新战略鼓励集中力量保重点、保口粮，适度进口则是新战略的重要组成部分。在开放的环境下，更好统筹两个市场两种资源是我们做出的重大调整。同时，立足国内解决吃饭问题，饭碗端在自己手里的立场没有变，要提高国内产能，通过科技支撑，使口粮得到更好保证。

文件提出建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度。中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田对此表示，此次文件和以往最大不同在于，从注重数量转为数量质量并重，以可持续的方式确保数量、质量双安全。这是解决当前人们对农产品信任危机的根本手段。

在农业部食物与营养发展研究所副所长王东阳看来，文件一大亮点是突出强调了食品安全的责任，把食品安全纳入考核评价。以前农产品质量安全出现问题，更多的是追究个人和经营主体的责任，这次明确地方政府属地责任，并列入考核评价，有利于把农产品质量安全监管责任落到实处，把监管的网撒下去，确保“舌尖上的安全”。

二、抓紧划定生态保护红线，建立农业可持续发展长效机制

文件提出，促进生态友好型农业发展，开展农业资源休养生息试点，加大生态保护建设力度。抓紧划定生态保护红线。为此，国家将完善森林、草原、湿地、水土保持等生态补偿制度，继续执行公益林补偿、草原生态保护补助奖励政策，建立江河源头区、重要水源地、重要水生态修复治理区和蓄滞洪区生态补偿机制。

国务院发展研究中心研究员程国强说，我国农业资源环境已到了承载极限。土地重金属污染、地下水的过度开采、过度使用化肥农药等问题，急需得到切实有效改善。耕地、林地、水等农业资源到了该休养生息的阶段，必须实现制度创新才能从根本上转变发展方式。农业资源要得到休养生息，政府必须要有配套措施，保证农民收入水平不降低。我们这一代人要承担农业资源与粮食生产能力代际传承的历史责任，留一点良田给子孙后代。

中国农科院农业经济与发展研究所资源与环境经济研究室主任朱立志说，推进农业可持续发展，在路径方面要着重以科技创新提高水、农药、化肥等农业资源利用效率。在发展目标上既要考虑可持续发展，还要考虑稳定农业发展增加农民收入，强调可持续发展不能侵害农民利益。在发展步骤上要坚持稳中求进，科学规划。如先保护污染严重的地区和生态环境脆弱地区，然后推广开来，有序推进。

“既要谋划地上的生产量，还要关注地下的生产力，要藏力于地、心有底气，培肥地力，把农业的生产力藏在地下。”朱立志说，“应适当分区休养生息。如粮食主产区粮食减缓增产幅度，非主产区增加一点。另外，水生植物淀粉和山林植物淀粉的生产潜力还没有充分发挥，山水林都能够产生粮食油料，要有‘立体粮食的思路。”

三、健全城乡发展一体化体制机制，不让乡村成故园

文件提出，城乡统筹联动，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。对此，文件确定了开展村庄人居环境整治、推进城乡基本公共服务均等化、加快推动农业转移人口市民化等重点工作。

中国社科院农村发展研究所研究员李国祥认为，一些农村“垃圾靠风吹，污水靠蒸发”，生态环境、水电路气等基础设施非常糟糕。如何建设美丽乡村值得研究。未来我国即使实现70%的城镇化率，还有四五亿人在农村。农村环境改善，政府要积极承担，不能成为记忆中的故园。

叶兴庆说，通过美丽乡村建设，建设农民美好生活的家园，让留在农村的农民能够享受更好的教育、医疗等公共服务和社会保障，逐步提高农村公共服务质量，从而实现城乡居民在社会保障制度并轨，缩小城乡公共服务差异。对此，一要让人出得来，保障各种权利，土地、住房等财产要保护；二要进得来留得下，使农民能稳定就业，融入城市社会保障体系，享受均等公共服务。

四、承包地“三权分离”，相关法律待修订

农村土地制度改革成为全面深化农村改革的大平台、新亮点。文件提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。

中国社会科学院农村发展研究所教授党国英说，一号文件提出一系列改革措施，其中的重大问题归根到底都涉及农村土地。如探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩，逐步建立农产品目标价格制度，涉及农业支持政策核心的提高补贴精准性问题，必须从农村承包地确地确权确股着手。

“农业补贴要提高精准性，使补贴真正流向种粮大户、专业合作社。种粮大户要容易认定、方便操作，就必须加快农村承包地产权明晰。”党国英说，“这样才能真正从农民中培育专业大户，使承包土地经营权和农业支持政策惠及种地农民。”

国土资源部法律中心主任孙英辉表示，文件提出落实所有权、稳定承包权、放活经营权，承包地所有权、承包权、经营权“三权分离”正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，再一次推动农村生产力的大释放。依法推动承包权主体同经营权主体分离，是生产力、生产关系调整之必需，也是保障农民权益当务之急。endprint

孙英辉说，文件多次提出推动修订相关法律法规。当务之急，包括修改农村土地承包法、物权法等。承包经营权分离、集体建设用地入市、宅基地管理制度改革等涉及产权制度改革，是全面深化改革的重要内容。应坚持顶层设计、长远立法与试点结合，可以确保改革红利最大释放并用之于农。

一号文件回应百姓关注的三大热点问题

一号文件涉及粮食安全、农业长效机制、土地改革等8个方面，记者从中梳理发现，近年来民众关注较高、和老百姓利益关系较为密切的一些涉农热点问题，一号文件中都明确进行了回应。

关注一：农村集体土地与国有土地同等入市

记者在安徽、山东等多个地方的征地补偿标准通告中查询获悉，政府从农民手中征收一亩地给予的补偿价，价格从三四万元到十多万元不等。同样是这些地块，政府通过招投标卖给房地产开发商的价格，则是动辄是千万元、百万元为计。天价差别的背后，是农民权益没有得到足够的保障。

中部地区某省会城市的一名房地产开发公司负责人告诉记者，他们从当地政府手中购买土地的价格，如果是靠近市区的好地段，每亩地在1000多万，二环之外的普遍在500万左右，如果地段较为偏僻的，也都要每亩地三四百万元。

一号文件提出深化农村土地制度改革，引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。

专家解读：安徽大学农村改革与经济社会发展研究院研究员常伟认为，一号文件对于土地改革的表述，是对三中全会决定中“建立城乡统一的建设用地市场”的落实和体现。未来城乡地价二元化带来的多种问题，有望得到彻底解决。这一改革，不仅上溯涉及农民切身利益，下追涉及到地方可用财力严重依赖的土地财政地产市场等，对经济运行、社会发展，都将会产生持续而深远的影响。

关注二：舌尖上的安全我们的土地需要 “喘口气”

随着我国农业生产能力的提高，我们的口粮安全却令人担忧。一些地区的耕地和水源遭到生活废弃物和工业废水、废渣的侵害，土壤中有毒有害物质不断累积。再加上化肥滥用等问题，“地力”明显不足，农作物投入产出比呈下降趋势。

据海南省农科院对海南部分地区蔬菜品种施肥情况的调查，由于施肥方法不科学，导致肥料过度施用。

“我们的土地确实疲劳了，需要‘喘口气！”海南省农科院土壤肥料研发中心负责人谢良商告诉记者，以前海南的土地曾经“插根扁担也能发芽”，现在过度和密集的种植也导致土壤养分含量下降，进而会影响农产品质量。

今年中央一号文件提出，建立农业可持续发展长效机制，促进生态友好型农业发展，特别是加大农业面源污染防治力度，支持高效肥和低残留农药使用、规模养殖场畜禽粪便资源化利用、新型农业主体使用有机肥、推广高标准农膜和残膜回收等试点。

专家解读：海南省农科院土壤肥料研发中心负责人谢良商说，一号文件对土地“生产力”给予了高度关注，特别是对于以往仅停留在地方操作层面的土壤有机质提升将给予补贴，这给地方是很大的促进作用。有政府主导，农民将更积极主动地施用有机肥，提高畜禽粪便利用率。

关注三：“确权确股确地”灵活应用农地权益保障有“新盼头”

“把地征走后虽然能得到一定补偿，但几年、十几年后一家人怎么生活？”记者在山东、安徽等地采访时发现，随着各地城镇化进程加快，不少面临失地的农民失地后“安全感”有所降低，不仅为眼下能够获得多少补偿而发愁，更担忧今后的生活如何保障。

今年中央一号文件提出，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地。一号文件同时明确，加快推进征地制度改革，抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。

专家解读：山东省社科院研究员、农村发展研究所原所长秦庆武认为，今年一号文件提出的补偿方式既保障农民当前的土地权益，又要求必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。今年一号文件关于农地改革中的亮点颇多，比如其中的“可以确权确地，也可以确权确股不确地”以及“健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权”，这实际上在鼓励集体资产以股份化的形式量化到个人，通过“确权确股”来保障农民的土地权益，同时赋予农民参与征地过程的权利。

一号文件进一步“夯实”农民土地财产权

1月19日，2014年中央一号文件刊发，这是一号文件连续第11年聚焦三农问题。该文件发布立即引起关注。人们普遍关注的是两大焦点：

焦点一：土地如何转变为农民手上的 “真金白银”？

回应：稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。

专家解答：中国农业科学院农业经济与发展研究所所长秦富认为，中央一号文件要求赋予农民更多财产权利，是为了保障农民的财产权益，拓宽农民财产性收入的途径。土地确权是实现农民增收的保证。不过，赋予农民财产权利后，还需要增强农民要素流动的活力和自身发展能力，优化发展所需的外部条件和环境。

农村土地制度改革是全面深化农村改革的基础，土地承包经营权确权登记是推进一系列农村改革的前提条件，根据一号文件相关精神，2014年作为农业大省的吉林将进一步扩大确权登记试点范围，重点抓梅河口市、公主岭市两个整县推进试点，吉林省其他县（市、区）自行选择有代表性的一个乡或2个村开展试点。

土地的确权登记是增加农民财产性收入的制度保障，也是维护农民土地承包权益的迫切需要。

吉林省公主岭市供销合作社联合社农民专业合作社指导站站长赵刚仔细地阅读了一号文件，他说，一号文件强调稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。“这给农民合作社的发展也带来契机，今后土地流转将渐趋活跃，农民的土地收益将更有保障。”

焦点二：土地确权为何不能 “单兵突进”？

回应：有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地。

专家解答：土地产权改革不能“单兵突进”，而更需要相关的立法、社保制度改革齐头并进才能实现。中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏告诉记者，今年新出台的一号文件首次提出农村土地产权制度改革，这无疑是个进步。一号文件表明了一个大方向，其象征意义更明显，具体落实则需要配套的相关立法、社会保障制度的跟进完善作为保证。”任大鹏说。

任大鹏认为，现有的《土地承包法》对农民土地承包经营权抵押、流转进行限制的背景是由于当时农村的实际情况是农民外出打工者少，农民基本以土地耕种作为谋生的基本手段。基于保护农民的生存权考虑，《土地承包法》要求在抵押之前首先要确定农民的土地抵押资金用于生活还是生产，如果用于一般消费，一旦不能偿还则会直接影响到整个家庭的经济来源。现在，农村外出务工者较多，很多农民并不以种地为生。因此，农民的部分承包土地流转有利于集约利用土地资源，同时还能保证财产收益。

但在目前，农村社会保障体系和相关立法尚未完善的情况下，如果单方面的把土地承包经营权抵押、流转的“口子”放开，农民并不一定能够获得实惠。“确保农村土地流转依法依规进行，才能保证农民财产权不受侵害。”任大鹏说。endprint