农民工“市民化”视角下的社区公共决策研究

刘海军

(华南理工大学 马克思主义学院，广东 广州 510641)

农民工“市民化”视角下的社区公共决策研究

刘海军

(华南理工大学 马克思主义学院，广东 广州 510641)

摘 要：农民工作为城市发展与社区建设的可持续性推动者，在参与社区公共决策上具有坚实的合法性基础。当前，在国家与社会的互动下，农民工的社区公共决策参与有所突破，但是也面临着一系列的践行困境。因此，必须推动顶层设计，创设农民工社区参与制度；加强基层实践，发挥基层社区党组织在公共决策过程中的组织与协调作用，发挥政府构建公共决策落实机制与监督体系的基础性、引导性作用；积极培育社区成员的协商精神和公共理性。借助农民工参与社区公共决策的发展促进其“市民化”进程。

关键词：公共决策；农民工；市民化

农民工的“市民化”是当前城市发展的重要议题。作为城市发展与社区建设的可持续性推动者，农民工在参与社区公共决策上具有合法性，并具有强大的正效应。当前，在国家与社会的互动下，农民工的社区公共决策参与有所突破，但是也面临着一系列的践行困境。

一、“市民化”进程中的公共决策参与：基于合法性与正效应的思考

农民工的到来给城市发展提供了巨大的发展潜力与可持续性支撑，而农民工“市民化”过程中的公共决策参与则能够有效地促进基层决策的合理性与合法性，推动城市承载力和认可度的提升。

(一)合法性视角下农民工的城市社区公共决策参与

转型阶段，我国人口状况的最大特点就是庞大的人口流动，这源于区域经济水平的差异化。农民工就是这流动人口中的最主要构成部分。农民工的到来给城市发展提供了巨大的发展潜力与可持续性支撑。首先，农民工解决了城市原有劳动力断层与短缺的问题，推进了城市发展的可持续性。其次，农民工给城市发展带来了多样化、多领域的智力支撑。城市的发展需要的是多元的智力系统与多样的创造力。再次，农民工推动了城市的多元文化发展趋势，提升了城市发展的活力。一元文化统领下的城市发展往往会因文化的单一性走向瓶颈期，而这一瓶颈突破的关键因素在于多元文化的合理交融。在多元文化推动下，城市文化走向全新的发展领域，并展现出更为合理、多元的发展格局。最后，农民工提升了城市的总体购买力与总体消费。因此，农民工对城市的发展起着至关重要的作用，为城市发展的可持续性、合理性提供文化、智力等支撑。

(二)正效应视角下农民工的城市社区公共决策参与

农民工参与城市公共政治生活对城市政治、文化、基础设施发展意义重大。首先，有利于促进基层决策的合理性与合法性。通过将生活于城市相关社区的农民工纳入基层公共生活决策领域，可以有效地收集群众的偏好与利益诉求。原有的公共决策机制的参与者具有明显的局限性，其最大问题就是社会参与的严重不足而导致的决策的不合理性或合法性不足。其次, 有利于保护农民工的文化权益。“弱势群体文化权益保护是构建社会主义和谐社会的现实问题和重要任务之一。”[1]当前，我国农民工的文化权益受到巨大的损害。一方面，城市的文化活动极少将农民工纳入其中，农民工在工作之余根本就无法享受到城市多样文化带来的精神满足。因此，农民工的精神世界相对本地居民来说是极其匮乏的。另一方面，农民工在没有享受到城市文化权益的同时，自身原有的文化权益(包括文化传统、文化习俗、文化信仰)都得不到保障。最后，有利于提升城市承载力和认可度。学者郑中玉指出，“总体上，我国社区参与和社区认同感普遍不高”。[2]也就是公共参与和城市公共决策的主体的局限性降低了城市的外在认可度与内在凝聚力，不利于城市的长远发展。

二、比较语境下农民工社区公共决策参与的现状与践行困境

“城乡社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，也是我国的社会基层组织、管理、服务和自治单元。”[3]从纵向来看，我国农民工社区公共决策参与有所发展，但是从横向来看，仍属于较低水平的、成效有限的和发展缓慢的公共决策参与，并面临着一系列践行困境。

(一)“市民化”进程中农民工社区公共决策参与的有限性发展

当前，在各类积极性因素的推动下，我国农民工的社区公共决策参与有所发展。这种发展具体表现在：首先，随着农民工学历、道德素质等内在因素的提升，农民工主体参与性与参政意识有所提升。农民工群体既具有稳定性，同时也具有一定的动态性，即该群体不是凝固不变的。这种动态性的突出表现为年龄结构的年轻化趋势，80后、90后逐步成为农民工群体的主导力量。由于80后、90后大都接受了良好的教育，甚至有相当一部分享受了高等教育，因此，农民工群体的整体素质、学历水平在提升，权益表达意识与参政意识也随之不断增强。其次，社会大环境变革的正效应，即社会公共参与的发展在一定层面上推动农民工的社会参与。传统的社会参与环境的突出特征表现在，“传统压抑私欲、重义轻利的政治文化主流没有给私人利益表达留出足够的正当性空间”。[4]改革开放则有效打破了这一传统，即“单位制”在改革开放的浪潮中被迫解体，取而代之的是社区的建设与发展。社区的构建为群众之间的平等协商、交流和互动提供了可能性空间。最后，国家对基层民主的重视，推动了农民工的积极参与。中共十三大报告首次提出建立社会协商对话制度，并强调正确处理与协调各类多元化、异质化的社会矛盾与社会冲突，是当前我国面临的一个重大课题。而中共十七大报告则进一步强调加快建设基层群众自治制度，推动我国民主管理的有效发展。在国家与社会力量的双重推动下，围绕公共生活的社会参与不断增长。但是，从整体视角与横向视角来看，以上的发展是有限的、局部的。

(二)“市民化”进程中农民工社区公共决策参与的践行困境

从纵向来看，我国农民工社区公共决策参与有所发展，但是从横向来看，这种决策参与仍属于较低水平的、成效有限的和发展缓慢的。导致这种发展局面的因素是多元的、复杂的，它的产生是历史传统与现实社会的结构性变迁共同作用的结果。

从不同层面考量，其缘起和表征包括以下几个层面：首先，“社会的双重转型使得我国社会结构的复杂性、多元性以及不确定性特征越来越明显”。[5]当前，我国社会面临着极其显著的“双重转型”，这种“双重转型”表现在传统社会的现代化转向与计划经济体制的市场化趋势。在传统社会中，人们的价值取向与政治诉求往往具有极大的“一致性”，而在现代化过程中，原有的“一致性”被打破，随之而来的是价值观念的多元化与政治诉求的多样化。计划经济体制下，人们之间的经济地位比较均衡化、匀质化，而随着社会主义市场经济体制的创设，一元、匀质的利益格局被淘汰，利益诉求的异质化、多元化和分化明显。在这种“双重转型”的社会背景下，原有的政治诉求与经济诉求表达渠道、交流渠道无法满足现有异质化诉求，进而导致我国社区公共生活利益诉求媒介的“超载”性危机。其次，历史传统的政治参与保守性取向与农民工群体内在参与意识的薄弱。传统的中国社会由于历经几千年封建专制的极端渗透，导致其民众的政治参与具有明显的“保守性”倾向。这种“保守主义”政治取向虽然在改革开放的洗礼下有所改观，但是在农村地区仍具有一定的根深蒂固性，短时间内难以根除。农民工带着“保守性”与“消极性”的政治取向进入城市社区时，必然产生“消极性”、“动员性”和“片面性”的政治参与行为。同时，除了传统因素的诱导，农民工的主体性参政意识的薄弱也是农民工参与社区公共决策的践行困境。农民工与其他社会阶层相比，处于一定的弱势地位。这种弱势不仅仅表现在经济地位上，同时也反映在其他层面，包括学历水平相对较低、社会综合交际能力薄弱、缺乏民主参政所需的各类能力。这种主体能动能力的缺失导致其无法真正融入到复杂、多样的社会公共事务当中。

三、“市民化”进程中农民工社区公共决策参与的路径依赖

鉴于农民工社区公共决策的践行困境，必须推动顶层设计，创设农民工社区参与制度；加强基层实践，发挥基层社区党组织在公共决策过程中的组织与协调作用，发挥政府构建公共决策落实机制与监督体系的基础性、引导性作用；积极培育社区成员的协商精神和公共理性。

(一)顶层设计层面：推动农民工社区参与制度的创设，实现社区公共决策的制度化、程序化与法制化发展

完善农民工社区参与制度的顶层设计是实现农民工参与社区公共决策的根本性、决定性路径，只有通过良好的制度创设才能为具体的实践开辟基本的践行与发展渠道。推动社区公共决策的民主建设在新的历史条件下很有必要，而这缘于“社区成了各种社会组织的落脚点、各种群体的聚集点和各种利益的交汇点，各种矛盾反映比较敏感，社区公共事务急剧增多”。[6]

创设一套包容广大农民工的社区公共决策参与制度体系，已成为社区政治建设的基础，同时也关系到社区文化事业与生态事业的有效推进。为此，国家层面应该加强以下工作：首先，完善社区参与制度的基本法律法规建设，将社区中农民工的公共决策参与纳入我国法制轨道。当前，围绕农民工的社区事务参与缺乏基本的法律法规保障,由此，农民工参与社区公共决策也就丧失了基本的合法性依据。人大应该加强社区参与方面的立法建设，通过完备的法制体系推进与保证农民工社区公共决策参与的有效进行。其次，创设一套国家与社会联动发展的社会协商发展机制。中共十三大最早提出社会协商对话的概念，并主张建立社会协商对话制度。而在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，更是将社会协商纳入协商民主的制度框架下。因此，大力推动社会层面上社会协商的有效发展，促进社区包括农民工群体在内各方面群众的平等协商与理性讨论，以保证公共决策的合法性、民主性和合理性。最后，规范农民工参与社区公共决策的运行程序，创建包含“公共决策议题设置——公共决策宣传动员——公共决策运作规划——公共决策的落实”等四个方面的完整的运行体系。公共决策的议题必须跟农民工的权益密切相关，以避免公共参与的形式主义；在宣传动员环节必须考虑到农民工群体的特殊性，运用农民工喜闻乐见的形式加以宣传；在运行阶段，必须制定出完整合理的规范，以保证公共决策的有序进行；而公共决策真正的贯彻与落实，则有赖于监督体系的宏观构建。

(二)基层实践层面：发挥基层社区党组织在公共决策过程中的组织与协调作用，发挥政府构建公共决策落实机制与监督体系的基础性、引导性作用

当前，社区中的个体与个体虽然存在较大的交集，但在实际的日常活动中却发现个体与个体之间并非经常性的进行信息、情感等交流、互动，个体与个体之间的关系犹如抽象的、孤立的存在。而社区也仅仅发挥单一的居住功能，很少开展提升社区文化生活、精神享受与促进社区和谐的邻里互动活动。而农民工在社区中更是一种孤立的、弱势的存在。这就要求一个富有凝聚力、号召力，同时又积极主动的组织者和协调者的存在及其组织和协调效能的发挥。在社区发生各类突发事件或要开展关系着社区成员基本利益的公共决策时，基层社区党组织应该在公共决策前期将社区相关成员有效地组织动员起来，而对社区中的农民工群体也要加以有效地宣传与动员，帮助其加入到社区决策当中。在决策中，当农民工的基本利益受到地方主义、精英主义与强势力量侵害时，基层社区党组织应该发挥利益冲突的协调性作用，尽可能维护弱势群体(包括农民工群体)的切身利益。

“政府对于国家建设与社会所具有的价值和意义是毋庸置疑的。但对于国家与社会发展来说，政府不是目的，而是工具。”[7]因此，在社区公共决策中，政府应该积极发挥两大职能：1.组织构建公共决策的落实机制；2.引导建立公共决策的监督体系。落实机制的构建依赖于政府的有效组织与财政投入，也就是说政府应该积极组织相关职能部门对公共决策过程中形成的社会共识与决策建议进行有效的贯彻实施，同时为推动社区公共决策的长远开展与有效运行，政府还必须加以必要的财政支持。公共决策的监督体系是复杂的、多元的：一方面，政府本身是社区公共决策监督体系的重要组成部分，甚至是关键性环节，因此，政府在发挥监督效能时，应加强对社区中弱势群体利益维护的监督，这当中也包括对农民工切实利益的维护；另一方面，社会组织、大众媒体等都是该监督体系的有机组成部分。监督体系的多元性就需要政府导向性功能的有效发挥。

(三)文化依赖层面：培育社区成员的协商精神和公共理性，推动农民工群体与其他社区成员围绕公共决策的良性互动与平等协商

协商精神是社区公共决策能够有序开展的前提性条件，同时也是公共决策取得实效的精神支撑。因此，必须培育社区成员的协商意识与协商精神，推动协商基础上的诉求表达与价值转化。公共理性是指，“人(或公民)的一种公共推理的能力。这种能力主要是一种道德能力，也在不同程度上包含着理性认知的能力”。[8]它是推动社区公共决策实现平等协商、共赢协商并达成社会共识的基础性文化条件。

为此，必须提升社区成员的协商精神与公共理性。首先，必须从传统文化中挖掘与汲取协商因子与理性成分，并将其渗透到社区成员的日常行为当中。传统文化历来就强调“中庸之道”、“和合”和“和而不同”的理念，这些传统因子的摄入，能够有效地协调社区矛盾，促进社区协商的达成。其次，加强对社区成员的公民道德教育，提升社区的集体主义意识与服务宗旨。改革开放的浪潮打破了集体主义思想对我国文化领域的主导地位，甚至在西方思潮与西方意识形态的渗透下，个人主义、极端自由主义蔓延，此背景下的公民道德教育很有必要。最后，积极开展社区成员的理性对话，发展社区协商对话制度，通过友好、平等的对话提升社区成员的协商精神与公共理性。

四、协同视角下农民工社区公共决策参与对其“市民化”进程的推动

农民工参与社区公共决策能够有效地推进其“市民化”进程，这缘于社区公共决策参与与“市民化”是两个“联动发展、协同进步”的过程，前者的发展与进步必然对后者的发展产生巨大的牵引作用。首先，农民工参与社区公共决策能够有效地提升其“市民化”能力。农民工在参与社区公共决策过程中，能够有效地锻炼自身的交流、协商与协调能力，快速提升政治参与基本素质。其次，农民工参与社区公共决策能够直接有效地表达利益诉求，进而维护其切身利益。农民工参与社区公共决策能够直接表达自身的利益偏好与价值倾向，同时也能影响决策结果的形成与决策共识的实施。

最后，农民工参与社区公共决策可提升社区传统居民对农民工的认可度，进而加快其“市民化”进程。目前，在社区内部农民工往往被贴上“外来人”的标签，甚至被排挤在社区公共活动之外。为改变这一消极、被动形象，农民工必须积极表达自身的诉求，通过对社区公共事务的积极参与来树立群体的积极性形象，提升群体认可度。

参考文献

[1]路树程，崔昆，孙庆民.和谐社会视域中弱势群体文化权益保护研究[M].上海：上海三联书店，2004:1.

[2]张瑞凯.社区能力建设——从理论概念走向行动实践[M].北京：北京理工大学出版社，2011:31.

[3]袁方成，李爱燕，吴理财.从村民自治到社区自治：基层民主的新发展——温州村级组织转制与新型社区建设调查研究[M].北京：中国社会科学出版社，2014:1.

[4]莫吉武，杨长明，蒋余浩.协商民主与有序参与[M].北京：中国社会科学出版社，2009:77.

[5]陈华.吸纳与合作：非政府组织与中国社会管理[M].北京：社会科学文献出版社，2011:2.

[6]杨爱民.中国社会主义基层民主政治建设研究[M].保定：河北大学出版社，2007:8-9.

[7]林尚立.建构民主——中国的理论、战略与议程[M].上海：复旦大学出版社，2012:268.

[8]谭安奎.公共理性[M].杭州：浙江大学出版社,2011：8.

(编辑：程俐萍)

The Community's Decision-Making Research under the Background of Urbanization of Migrant Workers

LIU Hai-jun

(TheInstituteofMarxism,SouthChinaUniversityofTechnology,GuangzhouGuangdong510641,China)

Abstract:Migrant workers as the sustainability of urban development and community construction, has a solid foundation of legitimacy in the public decision-making of community. At present, under the national and social interaction, Migrant workers have breakthrough to participate in public decision-making in communities, but also faced with a series of practice dilemma. Therefore, we must promote the top-level design; create system of community participation for the rural migrant workers, strengthen the grass-roots practice, enhance the grass-roots level community party organizations' role in organizing and coordinating public decision-making, improve the government's role in building and implementing public decision-making mechanism and the fundamental and leading role of the supervision system, with the aim to promote the development of urbanization through the help of the migrant workers participate in community's public decision-making.

Key words:Public decision-making; Migrant workers; Urbanization

中图分类号：D669.9

文献标识码：A

文章编号：1671-816X(2015)04-0331-04