我国环保法庭“低受案率”的反思

吴璨

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

我国环保法庭“低受案率”的反思

吴璨

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

摘 要：我国环保法庭面临着受案率低的困境，其原因是多方面的，包括，环境案件范围狭窄，受案范围缺乏统一的标准，环境行政执法对环境案件的消化，环保法庭形式主义大于实用主义，诉讼成本高等。解决我国环保法庭受案率低的困境需要从扩大环境案件范围，统一受案范围划分标准，因地制宜设立环保法庭，鼓励当事人积极提起环境诉讼，破除环保法庭“立案难”的困境入手，保障环保法庭充足案源。

关键词：环保法庭；受案率；环境案件

一、我国环保法庭运行现状

随着工业化与城镇化的推进，我国环境面临着严峻挑战，环境污染事件频发，生态遭受严重破坏。为了加大对环境的保护，学界与司法界都纷纷提出环境司法专门化，在此背景下，各地环保法庭纷纷成立。数年间，全国环保法庭已增至300多个，这些环保法庭为环境司法专门化提供了强大的组织基础。环保法庭的建立，有利于实现环境案件的专门化审理，提高诉讼效率。但是，从环境司法实践来看，环保法庭在解决环境纠纷、保护资源环境方面并未实现其司法预期，而是出现了环境事件的数量不断攀升，环保法庭“门可罗雀”这一奇怪情景。在第四届环境司法论坛上，来自全国各地的环境法学者和一线环境司法工作人员均纷纷表示，环境案件进入环保法庭道路受阻，“低受案率”成为了当前各地环保法庭运行的普遍困境。从各类统计数据可以看出，我国环保法庭存在很大的“受案”危机。尤其是新民诉法实施以来，之前还能够进入环保法庭的环境公益诉讼案件因原告资格问题而被拒绝在法院门外，这对环保法庭本来就不高的“受案率”来说更是雪上加霜，很多环保法庭一年内受理的环境案件屈指可数，甚至有些地方的环保法庭终年都没有受理一件环境案件，以致于环保法庭另辟案源，承办一些劳动、经济或其他类型案件，这已与环保法庭设立的宗旨背道而驰。以环保法庭制度建设相对成熟的云南、江苏为例，云南省昆明中院环保法庭从2008年到2013年，这五年期间共审理环境案件共106件，平均每年仅有21件环境案件，而其中大部分案件还是08年环保法庭设立之初审理的，近两年的审理的环境案件很少。江苏省无锡市中院环保法庭庭长赵卫民在接受媒体采访时就指出，无锡中院一年审理8万起案件，但环保法庭这边环境案件也就两三件，可以忽略不计。而与此同时，从云南省和江苏的环境状况公告可以了解到云南、江苏的环境污染事件并不少。环保法庭制度建设领先的江苏、云南两省“受案率”尚且如此，其他地方的环保法庭的“受案率”可想而知。环保法庭的受案率决定了环保法庭的生命力，没有充足、稳定案源的环保法庭，其也就丧失了现实存在的意义。而与环保法庭“受案率”低格格不入的客观情况是环境事件数量庞大，这种强烈的对比，使得更多学者深思我国的环保法庭在运行过程中“受案率低”问题的缘由。

二、环保法庭“受案率” 低的原因

(一)环境案件范围狭窄

从受理环境案件性质来看，环境案件范围狭窄主要体现在环境民事案件范围狭窄和环境行政案件范围狭窄两个方面。(1)环境民事案件范围狭小。环境民事案件的范围狭窄主要体现在生态破坏类案件很难进入司法程序。生态破坏的后果十分严重，“其一旦发生，事后补救的难度大、历时长、效果不理想甚至收效甚微。”[1]因而，对生态破坏类案件的司法专门化救济具有相当的必要性，但从各地的司法实践来看，环境民事案件依然以传统的环境污染型案件居多，生态破坏型案件很少能够进入司法程序。(2)环境行政案件范围狭小。抽象环境行政行为是“由环境行政主体作出的以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的环境规范性文件的行为。”[2]抽象环境行政行为与具体环境行政行为相比，其影响面更广，对环境造成的损害更大更持久。故而很多国外的环保法庭都会将抽象环境行政行为纳入受案范围。例如，澳大利亚土地与环境法院规定受理“环境规划与保护”[3]的案件。而在我国，由于抽象行政行为不具有可诉性，无法通过司法途径进行审查，所以环境行政案件受案范围缺少对于抽象环境行政行为的规定。[4]从环境要素角度来看，环境案件范围狭窄主要表现为环保法庭的受案范围“局限于‘四害’(指废水、废气、废渣和噪声)所造成的‘四污’(指大气污染、水污染、海洋污染和土壤污染)方面，致使不少环境污染、生态破坏和自然资源纠纷案件不能向环保法庭提起，或者环保法庭不能受理这些案件。”[5]实践中，大部分环境案件所侵害的环境要素都属于“四害”，这也导致了我们对其他环境案件的忽视，其中最主要的就是自然资源类案件。对于自然资源类案件能否纳入环保法庭受案范围，理论上还存在一定的争议。这因为自然资源与我们所认识的生态环境不一样，环保法庭设立初衷是保护环境公共权利和公民个人的环境权，而自然资源并不直接涉及到环境公益和环境私益，故将自然资源类案件纳入环保法庭还存在一定的理论障碍。实践中，把自然资源类案件纳入受案范围的环保法庭不多，大多数环保法庭都将自然资源类案件排除在环保法庭受案范围之外。

(二)受案范围缺乏统一的标准

从宏观上看，环保法庭受案范围缺乏统一的标准表现在“三审合一”与“四审合一”的不统一。虽然现在我国大部分环保法庭都是采取刑事、民事、行政案件“三审合一”审判模式，其受理案件只能是涉环境的刑事、民事、行政案件。但有部分环保法庭已经突破这种普遍的做法，将刑事、民事、行政案件“三审合一”拓展为刑事、民事、行政与执行“四审合一”，甚至是立案、刑事、民事、行政与执行“五审合一”，采取“四审合一”审判模式的环保法庭将环境执行案件也纳入环保法庭的受案范围，采取“五审合一”审判模式在“四审合一”的基础上，将环境纠纷的立案程序工作也纳入环保法庭职能范围。从微观上看，环保法庭受案范围缺乏统一的标准表现在各地环保法庭“三审合一”与 “四审合一”内部的不统一，导致了各个环保法庭在受案范围上差异明显，不同形式的环保法庭受案范围也不同。此外，还有部分环保法庭并没有全面受理涉环境的刑事、民事、行政案件，而是仅受理其中某一或某两类性质的案件。例如，云南省富宁县人民法院环境保护合议庭只审查、执行涉环境行政处罚案件。可以说我国目前的地方法院的环保法庭的受案范围规定比较混乱，没有统一的标准，这制约一些环保法庭的受案率提升。

(三)环境行政执法对环境纠纷的消化

从社会发展的一般规律来看，我国正处于社会转型期，人口、环境、资源等社会问题理应爆炸性增长。事实也是如此，我国的环境问题十分严重，环境纠纷数量庞大，但环境行政执法对环境纠纷的大量消化影响了环境案件进入司法程序。据2013年江苏省环境状况公告统计，江苏省环保部门共受理群众环境诉讼84822件，排查出601件环境矛盾纠纷，已化解555件。而最高人民法院中国应用法学研究所所长孙佑海在其《对当前环境资源审判若干问题的分析和对策建议》一文指出：“江苏省2013年5个环境资源审判机构一年共结案5件。”[6]由此可见，环境行政执法化解环境纠纷的数量远远多于环境司法所化解的环境纠纷。其原因主要有以下两个方面。其一，环保部门介入环境纠纷的时间比环保法庭介入的时间要早，实践中，很多环境纠纷是依靠环保部门的行政权排查才能被发现，因而，环保部门在环境纠纷解决上具有提前性，只有通过行政手段无法化解的环境纠纷才有可能进入环境司法程序；其二，环境纠纷当事人在环境纠纷解决方式方面，更倾向于环保部门的行政调解。这是由于行政调解相比环境司法而言具有强大优势。第一，行政调解具有无偿性，而环境诉讼的诉讼费用和鉴定费用十分高昂，环境纠纷当事人很难负担高昂的诉讼成本。第二，行政调解所达成的协议的执行具有双重保障。不履行行政调解协议的当事人不仅面临着法院强制执行的压力，同时，其还面临着环保部门行政权的压力。

(四)环保法庭形式主义大于实用主义

随着社会环境问题的日益严重，各地法院纷纷建立起自己的环保法庭。大部分环保法庭的建立都是基于环境问题严重的实际，并经过科学考察和论证才建立的。但有部分环保法庭却脱离了实际，跟风建立的。很多地方法院院长为了自己政绩，没经过调查论证就盲目地设立环保法庭，这样的环保法庭的受案率可想而知。 “环境案件的不足与遍地开花的环保法庭形成了强烈对比，其所产生的形式意义远远超出了实用主义，环境纠纷高倍剧增，环保法庭却无米下锅，环保法庭的出现充满了更多的象征意义。”[7]设立环保法庭形式意义大于实用意义，这不仅仅无法实现环境保护的司法目的，还造成了司法资源的极大浪费和闲置。

(五)环境诉讼双方当事人地位不平等

通常情况下，环境纠纷案件的受害方当事人是普通公民，加害方当事人是企业或其他组织。虽然说两者的诉讼地位是相等的，但是两者的实际地位却不对等。这是因为普通公民较企业或组织来说，其所掌握的资源和经济实力与后者所掌握的资源和经济实力差距很大，作为加害方的企业可以凭借自己的经济实力轻松地取得对其有利的诉讼结果，作为受害方的普通公民想要实现其所期望的诉讼目的相对而言就变得困难了。正是因为当事人在诉讼中的实际地位不对等导致了受害者不愿意通过司法途径来维护自己合法权益。[8]因此，当事人在诉讼中的实际地位不对等影响环保法庭的受案率。

(六)诉讼成本过高

环境诉讼成本高主要表现在鉴定费用、取证费用和律师费用等方面。同时，原告还需承担败诉的风险，一旦败诉，不但其要求赔偿的诉讼请求无法实现，还需承担诉讼过程中所产生的律师费用和其他费用。由于环境侵权具有潜伏性，损害可能潜伏很长时间才能被发现，即使胜诉了，该潜伏很长时间才能被发现的损害是很难得到法院支持的。此外，损害结果的评估和鉴定专业性很强，费用昂贵，也不是一般当事人能够承担得起的。故而，在环境诉讼案件中，原告时常顾虑高昂的诉讼成本而放弃司法救济。[8]

(七)地方政府的干扰和法院自身的不作为

环境纠纷的背后往往都牵扯着重大经济利益，在环境保护与社会经济发展的博弈中，环境保护往往处于弱势地位。地方政府往往为了提升自身政绩，偏重发展经济，忽视环境保护，而粗放型经济发展往往面临着巨大的环境赔付问题，这就需要牺牲部分经济利益来弥补环境受到的损害。牺牲地方政府“经济总量”政绩来实现环境的赔付是很多地方政府不愿面对的，于是地方政府会想方设法干扰环境纠纷进入司法程序。法院很多时候也会迫于地方政府的压力，低调处理环境纠纷，甚至是不作为。

三、破解环保法庭“受案率低”困境之路径

(一)拓宽环境案件范围

上文从环境案件性质与环境要素两个方面分析了环境案件范围的狭小，因此，拓宽环境案件范围可以从这两个方面入手。从案件性质角度拓宽环境案件范围主要体现为拓宽环境民事案件和环境行政案件。在环境民事案件方面，法律可以明确规定生态破坏型案件属于环保法庭的受案范围。将生态破坏型案件纳入环保法庭受案范围，不仅实现对自然生态与环境的保护，还能够扩大环保法庭的案件来源；在环境行政案件方面，从拓宽环境案件范围角度来看，建立对抽象环境行政行为的司法审查制度。虽然目前学术界对司法审查能否介入抽象环境行政行为还存在很大争论，但抽象环境行政行为是具体环境行政行为作出的依据，对抽象行政行为的审查能够从源头上就遏制不法的具体行政行为的产生。尤其我国大多行政机关在处理经济利益与环境利益上具有偏颇性，所以更需要对抽象行政行为进行司法审查。从环境要素角度来拓宽环境案件的范围，主要将“四害”所造成的“四污”拓宽至所有污染物所造成各种污染危害，同时，将环境污染拓宽至自然资源保护和可持续利用。[8]自然资源一般都会涉及到环境要素，比如水资源，矿藏资源，森林资源与水、土壤、大气等环境要素息息相关，资源的破坏会对环境要素带来直接影响。从更大限度保护环境的角度考虑，理应将自然资源类案件纳入环保法庭受案范围。

(二)完善环保法庭受案范围划分的统一标准

受案范围缺乏统一标准会导致某些环境案件不能进入环保法庭，无法得到专业的司法解决。因此，必须建立起全国统一的受案范围标准。对此，笔者认为，建立统一的受案范围标准还是需要从拓宽环境案件范围方面入手，将全国范围的环保法庭的受案范围扩张到最大化，全面受理涉环境案件，按照统一的标准对涉环境案件进行合理的划分，以形成全面的、科学的、严谨的环保法庭受案范围体系。全面的、科学的、严谨的环保法庭受案范围体系是保障环保法庭环境充足案源的基础，实践中，还需结合其他配套措施，将法律规定现实化，从根本上解决环境法庭的环境案源不多、案件不足的问题。

(三)遵循因地制宜规则设立环保法庭

环保法庭的设立一定要尊重当地的实际情况，不能盲目设立。因为环保法庭的唯一目的就是解决环境问题，不同地区之间的环境问题会有很大差异。从节约司法成本的角度考虑，“环境问题比较少的地区可以少设立或者不设立环保法庭，或者通过其他途径来处理和审判环境案件”。[9]还有，针对地理区域环境问题，可以专门设立一个环保法庭来审理涉该地理区域的所有环境案件，整合司法资源集中处理涉该地理区域的环境案件，避免设多个环保法庭造成司法资源浪费和案件数量分摊引起“案源不足”。例如，江西省武宁县、修水县、永修县、共青城的四个环保法庭的受案范围都是审判、执行与修河流域生态环境保护和建设相关的各类一审民商事、刑事和行政诉讼案件，但是它们按照行政区划划分管辖范围，这不仅造成环境司法资源的浪费，同时还平均了环境案件的数量，造成各个环保法庭都存在“案件不足”的困境。鉴于此，江西省可以针对修河流域生态环境保护和建设，在某一关联的法院设立专门环保法庭，由该环保法庭审理所有的修河流域生态环境保护和建设案件，确保该环保法庭充足、稳定的案源。同时，还需要的该环保法庭的受案范围进行拓展，该环保法庭除了审判、执行与修河流域生态环境保护和建设相关的各类一审民商事、刑事和行政诉讼案件，还审判、执行涉修河流域环境污染、自然资源所有的案件和该环保法庭辖区内各类环境环境。

(四)出台鼓励措施以提高当事人诉讼的积极性

要想突破环保法庭受案率低的困境，除了对环保法庭受案范围进行扩展之外，我们还需要从当事人的诉讼意愿入手。如果当事人提起环境诉讼积极性不高，将环保法庭受案范围进行扩展再宽也没用。因此，必须采取措施鼓励当事人积极提起环境诉讼。在环境诉讼中，原告常常会因顾虑高昂的诉讼成本和不对等的实际地位而放弃司法救济。因此，我们必须帮助当事人消除高昂的诉讼成本的顾虑，努力为其提供一套可行、有效的环境诉讼帮助制度，以弥补环境诉讼受害方当事人的弱势地位，实现环境诉讼的公平、公正。具体而言，我们可以通过建立环境诉讼基金，分担原告过重的诉讼费用，以此调动当事人的诉讼积极性，增加环保法庭的案源。除此之外，还可以建立诉讼费用的减交、缓交制度，确保环境案件司法程序的正常进行。另外，对于提起环境公益诉讼的原告，可以考虑给予其一定的奖励，以激励更多人参与环境公共利益的维护。这也是增加环保法庭受案量的方式之一。

(五)完善相关制度化解“立案难”的窘境

现实中，环境案件立案难的原因有很多。除了环保法庭受案范围狭小之外，还存在其他的一些制度上的原因。尤其是行政权对环境司法的影响。因此，破除环保法庭“立案难”的困境还需要加快司法改革进程，确保法院的人事、财政独立，避免地方法院在立案和案件的审理上受当地政府的非法干预。同时，建立与行政区划适当分离的环保法庭管辖制度，进一步减弱行政权对环境司法的影响。在环境公益诉讼原告资格方面，环保部门、司法行政部门、民政部门等相关部门应当积极扶持从事环境公益的社会组织，尽快成立并培养起一批符合法律既定的环境公益诉讼原告资格要求的环保公益组织，确保环境公益案件进入环保法庭畅通无阻。

参考文献

[1]徐样民.环境与资源保护法学[M].北京：科学出版社，2008:105.

[2]刘程程.抽象环境行政行为概念之界定[J].学理论，2010(10):69.

[3]丁晓华.澳大利亚的土地和环境法院[J].上海政法学院学报，2005(2):134.

[4]孙文呈.我国环保法庭建设及其完善建议[D].青岛：中国海洋大学,2013.

[5]蔡守秋.论加强环境法庭的建设[J].中国环境法治，2012 (上):24-29.

[6]孙佑海.对当前环境资源审判若干问题的分析和对策建议[N].人民法院报,2014-09-17(008).

[7]丁岩林.超前抑或滞后——环保法庭的现实困境及应对[J].南京大学法律评论，2012(秋):239.

[8]沈忱.论我国环保司法审判机关的构建[D].南京：南京大学,2012.

[9]赵苹苹,蒋培.我国环保法庭案件受理的现状分析与研究[J],能源与环境，2012(1):18.

(编辑：佘小宁)

Reflection of the Low Cases Rate of China's the Environmental Protection Courts

WU Can

(LawSchool,AnhuiUniversity,HefeiAnhui230601,China)

Abstract:China's environmental protection courts is facing the dilemma of less cases, and the reasons are various, including the narrow environmental case scope, the lack of the uniform standards of scope, environmental administrative enforcement of the environmental cases, the environmental court's formalism instead of pragmatism, higher litigation costs etc. to resolve the dilemma of less cases, we can do something below: expanding the scope of environmental cases, unify the criteria of the environmental protection courts' scope of the cases, establish environmental protection courts according to the local conditions, encouraging the parties to bring environmental lawsuits actively, and getting rid of the "register difficulty" of environmental protection courts, to ensure environmental protection courts have adequate case source.

Key words:Environmental protection courts; The rate of accepting cases; Environmental cases

中图分类号：D912.6

文献标识码：A

文章编号：1671-816X(2015)04-0392-05