我国人民陪审制度的问题及解决路径

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我国人民陪审制度的问题及解决路径*

林亮春1， 黄文华2， 韦明耀3

(1. 海南大学 法学院， 海口 570228； 2. 福建仙游法院 郊尾法庭， 福建 仙游 351200； 3. 广西荔浦法院 民二庭， 广西 荔浦 546600)

摘要：全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》对于扭转人民陪审员“陪而不审，审而不议”的窘境有所裨益。但由于制度矛盾及配套措施欠缺等多种原因，我国人民陪审制度的实际运行效果与预期仍存在一定差距。为更好地发挥人民陪审所承载的司法民主、权力制衡等制度价值，我国应着重从扩大制度的适用范围、规范陪审员遴选程序、增加陪审权力、强化陪审义务四个方面予以进一步完善。

关键词：审判制度； 陪审制度； 人民陪审员； 诉讼程序； 合议庭； 审判监督

收稿日期：2014-07-18

作者简介：林亮春(1990-)，男，福建泉州人，硕士生，主要从事民商法学等方面的研究。

doi：10.7688/j.issn.1674-0823.2015.03.13

中图分类号：D926文献标志码：A

人民陪审员制度是指国家审判机关吸收符合条件的普通民众参加案件审理的司法制度。学界一般认为，中国的人民陪审员制度是在工农民主政权时期(新民主主义初创时期)借鉴前苏联的人民陪审员制度建立起来的，其产生标志是1932年6月9日由中华苏维埃共和国中央执行委员会公布的《中华苏维埃共和国裁判部暂行组织及裁判条例》[1]27-28。新中国成立之后，人民陪审员制度经历了如下发展阶段：1949年《共同纲领》首次规定人民陪审员制度；1954年《宪法》和《法院组织法》正式确立人民陪审员制度；文革期间人民陪审员制度被搁置；1978年《宪法》和《法院组织法》再次确立该制度，但在实践中被弱化，制度存而不用成为该时期的普遍现象。

2004年《全国人大关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)以立法的形式对该制度进行了一定程度的完善[2]101-103。最高人民法院多次召开会议，强调并督促各级人民法院认真贯彻落实人民陪审员制度，地方各级人民政府积极配合最高院的工作，有些法院甚至在内部设立了专门的人民陪审员办公室。但在一系列措施的推动下，我国人民陪审员制度并未焕发出新的生命力，司法公开、司法公正、司法民主、权力制衡、群众教育、司法权威提升、法官知识缺陷弥补等功能依旧未能充分发挥[3]214-216。究其原因在于，无论是我国的三大《诉讼法》、《法院组织法》还是《决定》，本身都未能彻底解决人民陪审员制度在制度设计层面上存在的问题。

一、社会影响与审级除斥的矛盾

1. 对《决定》第二条的解读

《决定》第2条规定：人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行审理，适用简易程序审理的和法律另有规定的案件除外：(1)社会影响较大的刑事、民事、行政案件。(2)刑事案件被告、民事案件原告和被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。从适用人民陪审员制度的规定可以看出，人民陪审员参与合议庭审理案件是有严格条件限制的：第一，人民陪审员参与案件审理的前提是案件适用第一审普通程序，亦即排除了我国诉讼程序中的第二审程序、死刑复核程序、发生法律效力的判决或裁定非由第一审法院作出的审判监督程序。该规定实际上阻滞了人民陪审员制度由基层人民法院向最高人民法院延展的趋势，使我国人民陪审员制度的适用范围很大程度上局限于基层人民法院，不能真正发展成为一套贯穿于整个法院系统的普遍司法制度。第二，并非所有的第一审案件都能适用人民陪审员制度。在法院主动适用的情形下，还应该遵循社会影响较大的原则。在法院被动适用人民陪审员制度的情形下，还应以适格的申请人提出申请为前提。上述第一种情形的规定主要着眼于人民陪审员作为一种稀缺的司法资源应予谨慎应用，以效益的最大化作为追求。第二种情形主要是基于强化案件当事人对判决结果的认同感而作出的选择。

2. 扩大陪审制度适用范围的探讨

《决定》规定，适用人民陪审员制度的一审案件要以“社会影响较大”作为必要条件，这是立法者对陪审制度运作的成本与适用陪审制度所带来的司法效益进行权衡的结果。但《决定》未将二审、再审程序纳入人民陪审员制度的适用范围确实存在诸多不妥，其合理性有待商榷。

第一，从诉讼程序的建构来看，二审是我国二审终审制度内的纠错程序，再审则是独立于二审终审制度之外的救济程序，它们对于救济当事人的合法权利、保证案件裁判的合法合理性具有重要作用[4]249-250。未将二审程序及再审程序纳入适用范围，无异于人为限制陪审制度作用的发挥。

第二，在二审终审制的我国，对案件起决定性作用的并非一审而是二审。因此，二审中更容易产生权力腐败、更需要也更能够发挥人民陪审员制度的权力制衡作用，同时因二审审级较高，更能够体现司法民主、司法公开、司法公正等内涵。在这方面，一审适用人民陪审员制度的效益不能与二审相媲美。

第三，虽然在我国的诉讼框架中，二审主要是法律审，但对于一审判决中未查明的以及一审认定的事实部分有错误的，二审可在查明基础上直接作出判决[5]116。不能完全排除二审认定事实的可能性，也就不应基于该理由而将适用人民陪审员制度一概排除于二审之外。

第四，我国法律明文规定了人民陪审员享有适用法律的权力，就算在二审或再审的个案中不存在认定事实的问题，人民陪审员也可就适用法律发挥作用，并且这也是确实尊重和保障人民陪审员适用法律权力的一个体现。

我国在立法层面上对陪审制度适用范围的规定存在过于狭窄的情况，这种不合理的制度设计在引起学界众多学者诟病人民陪审员制度的同时，必然也会贬损民众对陪审制度的期望。对此笔者认为，应拓宽我国陪审制度的适用范围，将二审程序、再审程序纳入适用范围，使人民陪审员制度贯穿于各个诉讼程序。

二、人民陪审员遴选程序存在的问题

1. 人民陪审员遴选的原则

《决定》第8条规定：“符合担任人民陪审员条件的公民，可以由所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。”由此可以看出，我国人民陪审员的产生必须经过4个步骤：单位或基层组织推荐或本人申请→法院和司法行政机关审查→法院院长提名→人大常委会任命。只有顺利地走完这一整套程序，普通公民才可能成为人民陪审员[6]。

从这一遴选程序的设置中，可以发现法院所发挥的作用极其重大。它在程序的中央设置了两道关卡：其一，法院对普通公民是否满足《决定》第4条人民陪审员积极要件和第5、6条消极要件的规定，会同同级人民政府司法行政机关进行审查。在此审查阶段虽然法院的工作会受到司法行政机关相应的制约，但不可否认的是人民法院的权力仍有很大的发挥空间。特别是由于第4条第1款第1、3、4项的模糊性规定，法院的主观意志有很大的可操作性。其二，在法院进行审查的第一次筛选后，院长还可以凭借手中绝对的提名权对候选人进行再度筛选。《决定》将提名的权力赋予法院院长时未导入其他力量与之抗衡，并且由于《决定》本身规范的粗糙性，也未对院长提名所应遵循的原则或依据给予必要的规定。该权力使得法院可以完全从自身的利益或立场出发，提名“受法院欢迎”的人民陪审员候选人，而将“不受法院欢迎”的普通民众截留于提名门外。

人民陪审员制度一项很重要的功能就是对职业法官依法办案的监督，防止法官将手中的司法权异化为可以无数次使用的交换资本[7]223-224。通过以上对人民陪审员制度的解读，可看出在整个筛选程序中法院起着积极的主导性作用，实际上控制着人民陪审员的产生。诚然，如果仅就现有的国家机关而言，从最能准确理解人民陪审员的工作职责、筛选具备怎样条件的人民陪审员才能最大程度地促进我国司法公正的角度上权衡，法院自然拥有无与伦比的优势和资格。然而，将法院假定为一个积极主动、万分热情的角色置于陪审制度中，便是《决定》思虑的不足，因为遴选出来的人民陪审员并非与法院毫无任何利益瓜葛：一方面，他们与法院分享着审判权，打破了长期以来为法官所捍卫的司法权由职业法官执掌的传统；另一方面，人民陪审员在审理案件的过程中对法官进行密切监督，使得原本就处在众多监督者目光聚焦下的法院又被增加了一个监督机制。基于权力自身扩张性的本质特性和掌权者对权力占有的排他性欲望，这种分享权力、压制权力的局面自然会激起掌权者内心的敌意和排斥。所以，《决定》假定法院会以积极的态度去筛选能够在最大程度上发挥作用的人民陪审员，并由他们在审理案件的过程中监督自己、束缚自己，在某种意义上不具有现实性，更像是想当然的理想主义。

2. 人民陪审员遴选规则的完善

人民陪审员代表全体人民对法院行使司法权进行监督，在监督性质的划分上应属于外部监督机制，这就决定了人民陪审员的产生、管理和罢免均应与法院相独立。而单从《决定》第8条就可发现，我国现行陪审制度中法院非但介入人民陪审员的遴选程序，而且对遴选的结果有着决定性的影响，亦即人民陪审员的产生依附于法院，监督者依附于被监督者。当监督者的独立性名存实亡时，监督机制本身便也成为一种制度上的摆设。要摆脱人民陪审员制度屡遭诟病的窘境，扭转陪审员“陪而不审”被虚置、架空的局面，处理好作为监督者的人民陪审员与作为被监督者的法院之间的关系就显得尤为重要。在此笔者认为，从法律层面上，一方面应完善《决定》关于基层人民法院提名人民陪审员候选人的筛选原则，另一方面应限制基层人民法院对提名权的垄断，导入制衡力量。

三、人民陪审员享有的权力问题

1. 当前人民陪审员的权限

人民陪审员应否享有法律适用的权力这一问题曾引发学界激烈的交锋。随着2005年5月1日《决定》的正式颁行，该论题的结果最终尘埃落定。从《决定》第11条第1款的规定中可知，其对人民陪审员适用法律的权力是持肯定态度的。同时需要指明的是，这种意义上的“法律适用独立的表决权”仅能够在法律规定的范围内选取。换言之，当人民陪审员把争议点转移到法律规定本身是否合理的问题上时，其适用法律的权力便不再受保护了。

2. 扩大人民陪审员权力的必要性

《决定》之所以最终赋予人民陪审员独立适用法律的权力，是基于通过陪审员与专业法官之间的思维互补将民间智慧引入司法的考虑，以在司法审判中增加更多的“合理性”因素，让司法职业主义与丰富的社会事实相结合[8]。但单纯地赋予人民陪审员适用法律的权力并不能真正达到此目标。从《决定》中对人民陪审员资格审查的规定来看，人民陪审员具有浓厚的平民性色彩，他们大多只知道一些基本的法律常识而不可能对法律有非常精深的理解，也无法按照法律所特有的逻辑思维去思考。赋予他们死板地按照法律规定来适用法律的权力可以说根本无益，因为他们中的绝大多数人并不具备行使该权力的能力要求。另外，由于我国传统司法的影响，法官解决法律问题被视为理所当然，他们基于司法传统和知识优势，掌握着合议程序中的话语主导权。人民陪审员基于案件特殊性、判决结果合理性等提出的意见，容易被法官机械地适用法律所得出的结论打压，这样一来专职法官和人民陪审员的合议实质上就演变成专职法官的独裁。从人民陪审员参加审判、提高判决结果社会认同度的现实出发，应赋予人民陪审员更多的权力。

3. 扩大人民陪审员权力的合理性

第一，民众信仰法律的同时也是对公理给予了肯定[9]218-219。从法的渊源探析，不难发现法最初来源于古代原始习惯法，是一种存在于远古部落的习俗。进一步探究习惯法的源泉，则是基于人们公认的或至少可以说被绝大多数人认可的用于维系部落各成员之间甚至是部落之间关系的一种公理。历代人们通过对公理加以整理、丰富和完善，提炼出其最为本质的精神和原则，并将此等精神和原则嫁接到法的身上，当法被赋予效力后，就因此凌驾于公理之上而具有最高的权威性。法高于公理但又源于公理，尽管法在国家权威性上超越了公理，但也应该认识到它的最为实质性的东西仍根植并依赖于公理，或者说法在具有最高权威性的同时以体现和贯彻公理的理念为前提和目的。基于法与公理这种微妙的内在联系，可以如此认为：人们信仰法律，也就无可辩驳地对公理给予了充分的肯定。

第二，进一步说，人们信仰法律其实是对公理的推崇。人民信仰法律并不是对法本身的推崇，而是对法所体现的理中的公平、平等、正义、人权、自由等的崇拜，或者说法律是因其承载公理的内涵而作为一种载体受到推崇。

第三，从法发挥作用的前提和基础探究，只有法充分而又准确地体现了自身的合理性，以良法的身份展现在人民面前时，或者说只有满足了人民对法的合理性的高要求之后，法才能成为真正意义上的具有权威的法。

由于法具有相当程度的滞后性且在制定后具有相当程度的稳定性，因社会变化发展而更新的理的新内涵在法律身上并不能得到及时和充分的体现。这既包括法律制定之前就已出现但未被纳入法律规范中的情形，也包括被纳入法律规范中的理因时代变迁而有所变化乃至遭致遗弃而法律仍未给予变更的情形。无论是何种情形，都将导致法与理的偏离而削弱法在民众心中的地位和权威。通过引入人民陪审员法外适用的权力可以弥补法的缺陷，使法与理在更大程度上呈现出“和谐镶嵌”的状态，是一种值得考虑的方法。

人们或许会对此种处理方法表示担忧，毕竟该做法破坏了法的稳定性要求，会使法的最终效果大打折扣。该担忧貌似真切，其实并无道理。其一，我们不能也绝不被允许以原本能被避免的因法律缺陷而对人民造成的巨大伤害为代价来换取法的稳定性的略微提升。其二，企图单纯地以法的稳定性求得法的权威性和人民对法的无限推崇是徒劳无益的。我们不否定法的稳定性对法的权威性客观上的影响，但更应该看到该法是否是适应时代发展潮流的一部良法，这才是法的权威性的决定性因素。同样的道理，合乎于理的法律即使变动频率较高，仍能够弥补因其相对的不稳定性而造成的影响。不仅如此，它的合理性会因人民更大程度上的认可，而在民众心中植下对法的权威性的认可和对法律的信仰[10]67-68。

扩大人民陪审员的权力必然会使人民陪审员的权力增多加大，如果没有相应机制来制约的话，也必然地导致权力的腐败。正所谓“阳光底下最不容易滋生腐败”，设想可否由司法部设立全国统一的专门网站，在保护当事人隐私的前提下对法外适用的审判的基本案情、规避的法律及法外适用的理由给予公示，以求该权力的正当行使。

四、陪审义务妥善履行存在的问题

1. 我国关于陪审义务的规定

从《决定》第17条的规定可看出，我国对于陪审义务免除适用的具体情形没有进行进一步的细化规定。笔者认为，采用列举的方式予以规定，诸如居住地变更、达到退休年龄、被宣告失踪、被宣告死亡等是可行之办法。此外，《决定》并未对不履行陪审义务的两种情形进一步作出其他不利的处罚规定，换言之，人民陪审员不履行依法参加审判活动义务的附加代价为零。甚至在第二种情形中，人民陪审员不愿履行陪审义务的结果竟是人民法院院长向人大常委会提请免除陪审义务。由此可见，《决定》对如何确保人民陪审员义务的妥善履行规定不足。

集合预报可以有效地降低预报的不确定性,使其结果更趋稳定,减少误差。本文通过检验评估选取5种较优的方案,采用简单集合平均EMN来开展集成试验。在具体实施过程中,对某格点有无降水的判断采用如下方法:当有3个及以上方案预报该格点有降水时,将有降水的几个方案的结果简单集成,反之,则认为该格点无降水。

其一，陪审员的义务并非法律强行赋予的。从人民陪审员的遴选程序中可看出，程序的启动基于符合条件的公民所在单位或者户籍所在地的基层组织向人民法院推荐或者本人提出申请。在此过程中无论是推荐还是申请，其实质都是本人的自愿选择，所以在决定是否进入人民陪审员行列时已给予当事人充分的选择权。当公民选择进入人民陪审员行列后，可以享受相应的权利，同时也应履行相应的义务。其二，《决定》第10条第1款明确规定：“依法参加审判活动是人民陪审员的权利和义务。”此处的人民陪审员依法参加审判活动并不是单纯的权利或义务，而是二者的结合——在依法享受权利的同时也是在履行义务，在履行法定义务的同时也是在行使权利。通常来说，公民的权利可以依自己的意愿放弃，但法定义务并不容许如此。基于人民陪审员依法参加审判工作时权利义务一体性的特点，其不能假借放弃权利来逃避义务。其三，《决定》第9条关于5年任期的规定属于法定事项，也不容许当事人随意缩减变更。

《决定》关于免除人民陪审员的前两款规定使人民陪审员既可以以积极作为的方式申请辞去职务，又可以以消极不作为的方式拒绝参加审判活动被免去职务，使得人民陪审员完全掌握着退出的主动权。从法律角度看，该情形造成了人民陪审员义务整体偏弱的状态，破坏了法律对于权利义务“适中宽和”的要求。从现实角度看，这一方面造成前期遴选、培训人民陪审员所投入的司法资源被浪费，另一方面直接导致人民陪审员人数的不当减少，进而影响到法院审判组织的稳定性。人民法院为了应对这种窘境，或者选择以降低陪审制度的适用率为代价，将本应由人民陪审员参与审理的案件由三名职业法官审理；或者以选择“陪审专业户”的方式，让小部分固定的人民陪审员参与审理全部案件。无论何种选择，都将进一步弱化人民陪审员制度的功能。

2. 完善人民陪审员陪审义务的建议

完善《决定》对人民陪审员义务的规定存在客观必要性。其一，人民陪审员在法定任职期间内应依法履行义务，不得无故申请免除陪审职务。基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关不能单纯以查证当事人提出的申请是否属实作为免除职务的法定事由，而应同时审核理由是否合理。其二，应删除《决定》第17条第2款的规定，对人民陪审员无正当理由拒绝参加审判活动、影响审判活动正常进行的情形，不再作为法院院长提请人大常委会免除其职务的法定事由。其三，对无正当理由拒绝参加审判活动的人民陪审员应给予处罚，并以其影响审判活动正常进行作为处罚的加重情节。

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[10]张文显.法理学 [M].北京：高等教育出版社，2008.

Problems and solving paths of people’s jury system in China

LIN Liang-chun1, HUANG Wen-hua2, WEI Ming-yao3

(1. Law School, Hainan University, Haikou 570228, China; 2. Jiaowei Division, Fujian Xianyou Court, Xianyou 351200, China; 3. Second Civil Division, Guangxi Lipu Court, Lipu 546600, China)

Abstract：The Decisions on Perfecting People’s Jury Institution by the Standing Committee of National People’s Congress is conducive to reversing the predicament of “listening but not deciding, deciding but not judging” of people’s jury. But due to multiple reasons such as the institutional contradiction and the lack of supporting measures, there is still a gap between the actual operation effect and the expectation of people’s jury system in China. In order to better exert the institutional values of judicial democracy, check and balance of power, etc. which are borne by people’s jury system, it should be perfected mainly from four aspects in China, namely, to enlarge the application scope of institution, to standardoze the selection procedure of jury, to expand the power of jury, and to enhance the obligation of jury.

Key words：trial system; jury system; people’s jury; litigation procedure; collegial panel; trial supervision

(责任编辑：郭晓亮)