政府购买社会服务新模式探索

○洪萍、王菊辉、倪巧英、胡晓亚

政府购买服务是政府提供公共服务的一种机制，也是创新社会治理工作的重要载体。为进一步推进政府购买社会服务工作，转变政府职能，上海市奉贤区庄行镇以“万、千、百人”就业项目转制整合后成立的综合协管服务中心及综合公益服务社为典型，在有效整合公共服务资源、培育和规范社会组织发展、提高社会治理科学化水平等方面，积极探索政府购买社会服务新模式。

一、现状

庄行镇共有社会组织109家，其中：区民政局正式注册登记的有17家，本镇自主备案的有92家，共分为民办非企业、公益服务及社会活动团队三大类，涉及文化、民政、服务、协管等领域。为充分发挥社会组织的功能，提高社会服务效率和质量，庄行镇积极开拓政府购买服务实践。

（一）建立社会组织服务中心，搭建购买服务平台

为进一步培育发展社会组织，2013年3月成立了镇级社会组织服务中心。该中心属于公益性、服务性、非营利性的社会组织服务机构，主要通过场地提供、项目运作和政策支持等方式，为社会组织提供培育扶持、公益创投、信息服务、培训教育、交流合作，承接政府转移和委托的有关管理职能，协助登记管理机关开展社会组织评估工作。

（二）推进多个领域试点，拓宽购买服务范围

目前，在民生服务、社会管理以及文化服务等领域推进政府购买服务试点，拓宽购买服务范围。一是社区民生服务类。集中于助老助残服务领域。二是社会管理类，集中于镇区卫生保洁服务、公共设施管理、社区矛盾调解等。目前，社区文化活动中心由社区活动团队通过竞标方式承接活动中心的管理。三是公益服务类。如，菜花节组委会将“天天演”列为政府购买服务项目向群众活动团队招标，群众活动团队通过“项目化+公益化”形式承接菜花节庆期间的公益义演。

（三）探索购买服务方式，加强管理与监督

目前，采取定向购买与招投标两种方式探索购买服务，并在此过程中，加强社会组织承接服务的过程管理与监督，推进社会组织的社会化运作。一是以居家养老服务为切入点，通过定向委托的方式确定由居贤、孙贝两家家政服务社分别承接庄行、邬桥两片的居家养老服务，经过近一年多来的实践，实现“二增二减”的效果，即增加了服务受益面（护理人员由174人增至224人，接受服务的老人由790人增至930多人）、提高了群众满意度、减轻政府压力、减少群众供需矛盾。二是以镇区环卫服务外包为试点，通过采用公开招标方式，由上海净贤保洁服务有限公司承接镇区环卫服务。经过市场运作，实现“三提高一减少”的成效，即提高管理效率、提高卫生保洁质量、提高群众满意度、减少政府压力。在这种方式的探索过程中，采取了定期评估、购买服务主体与服务对象参与的监管与绩效评价方法，不断提高购买服务的质量。

（四）注重党建引领，服务社会组织发展

初步构建了镇社会党委——社会组织服务中心党总支——社会组织（群众团队）党支部（党建联络员）的“三级党建联动机制”。这一枢纽型社会组织党建模式为社会领域党建的创新，重点是扶持社会组织发展，为社会组织承接公共服务项目搭建平台，如，社会组织服务中心党总支联合庄行社工站举办以“心手相牵、快乐成长”为主题的关爱农民工子女系列公益活动，结合党员志愿服务积分制工作，发动全镇300余名机关事业单位党员为农民工子女募集450余本图书，推进了来奉人员的社会融合。

通过政府购买服务，社会组织在社会治理中的作用明显增强，推进了社会自治与精神文明建设的发展。例如弄堂口的老娘舅服务站及时成功调解邻里间及家庭内部矛盾30多起，调解服务量占辖区总调解量的80%，成功率达100%。现有的60余支群众活动团队实行自我管理、自我服务、自我教育的自治模式，通过“四季节庆”乡村旅游、“小三舨文艺下乡”文化活动中心，以培训“菜单化”、活动“经常化”、管理“社会化”为载体，吸引众多居民参加，促进了精神文明建设。

二、存在问题

尽管庄行镇政府购买社会组织服务有了一定发展，但目前还处于探索和起步阶段，民办非企业、公益服务、社会活动团队三大类社会组织在发展中都存在不少问题与难点。主要表现在：

（一）政府购买服务意识不强。镇政府部门对政府购买服务重视程度不够，在实际工作中，除了民政、环卫、文化等条线各自为阵探索政府购买服务外，其他部门对政府购买服务的内涵、功能意义并不了解，仍习惯于政府直接提供服务的传统思维，对社会组织服务信心不足，也没有认识到政府与社会组织的合作是政府管理模式的一种完善，对政府购买社会服务的积极性普遍不高，形成了推动购买服务发展的阻力。

（二）购买服务机制不健全。一是购买制度不齐全。政府购买社会服务工作处于部门各自试点期间，尚未形成一整套工作制度机制，购买工作具有较大的随意性、不稳定性。对哪些服务可以进行购买服务，哪些不可以进行，尚没有出台相关的规定。另外，社会组织的公共财政支持尚未纳入财政专项预算制度中，影响了购买服务的可持续发展。二是购买过程不规范。在购买服务操作流程上，立项、预算、拨付、使用等环节上未建立统一标准。目前也没有建立政府购买服务的统一平台，影响社会组织对政府购买服务相关信息和渠道的了解。三是服务监管不完善。由于监管责任不清晰；事前、事中等全过程监管薄弱；因购买服务范围、操作程序、绩效目标不明确，管理缺乏标准依据等对社会组织完成的效果以及资金使用缺乏有效的绩效评估和监管。

（三）社会组织自身发展不足。一是发展定位不明。社会组织大多在体制内运作，行政化倾向严重。如，公益岗位类社会组织自2013年全市启动协管类岗位转制及公益服务类岗位整合试点工作以来，在实际工作中仍停留于转制整合本身，存在“转形式不转实质”、“转管理主体不转管理方法”、“转队伍名称不转队伍”问题。二是内部管理不全。社会组织普遍缺乏现代管理理念，内部治理结构不健全，规章制度不完善等问题，有的社会组织还存在管理体制不顺的问题。如，公益岗位类社会组织在发展中存在着多头管理、管理薄弱问题，该组织负责发工资、巡查，镇相关部门抓业务管理，“人财分离”造成业务部门缺抓手、社会组织缺抓管理的两难局面。三是专业能力不强。由于社会组织刚起步，难以吸引到高素质专业人才，社会活动团队敢做敢承接项目的人则更少，而且社会组织从业人员的普遍待遇维持在上海市最低月工资标准，缺乏调动员工工作积极性的手段，在公益性岗位中普遍存在“干多干少一个样”的思想认识，因此社会组织普遍缺乏专业社工人才，缺少项目带头人。

三、对策思考

（一）建立组织体制，提高政府购买服务意识

1.建立多元共治模式。社会治理是政府、经济组织与社会组织共同参与公共事物治理的过程，也就是多元共治过程。根据党的十八届三中全会提出治理现代化的要求，必须确立政府与社会组织平等合作、相互尊重、优势互补的多元共治模式，明确社会组织是政府的合作伙伴，进一步提高社会组织的社会化，切忌变相成为政府隶属机构。

2.健全购买组织框架。通过成立庄行镇政府购买社会组织服务领导小组建立政府购买服务的领导体制。一方面由领导小组指导推进政府购买社会组织服务工作的开展。另一方面借助领导小组的平台转变各部门的传统观念，鼓励各部门按照实际情况将部分职能转移给社会组织，积极推进政社分离，逐步树立起依靠社会组织拓展公共服务领域的管理理念。

3.切实转变政府行政职能。将加大政府购买服务列入年度基层政府年度工作报告和工作计划，进一步强调服务型政府建设与有限政府建设，政府要从公共服务直接提供者向间接提供者的角色转换，工作重心转移到了解公民公共服务需求、制定公共服务发展规划、确定公共服务标准、加强监督管理等方面，通过社会组织的广泛参与进而改善政府服务质量，提高政府行政效率。

（二）建立工作机制，促进政府购买服务规范化

1.明确政府购买服务项目方式。购买服务方式根据标的金额，分为定向委托（以定向投标邀请、达标择优选用的方式购买）、有限竞争（以有限投标邀请、竞争择优方式购买）、公开招标（以公开竞争、择优选用方式购买）、集中采购（由区政府采购中心依法依规执行）等四种方式。

2.规范政府购买服务项目流程。建立政府购买服务项目提出——汇编项目——项目审核——财政预算——信息平台发布——招标——签订购买合同——设定评估标准——绩效评估的操作流程。其中，社会组织可根据本地实际情况提出相应的服务项目，政府给予相应的经费保障。在稳步探索的基础上，出台《镇政府购买社会组织公共服务项目目录》。

3.加强政府购买服务的制度建设。一是建立专项财政预算购买制度。政府对购买服务的“随机性”转变为“制度性”的支出，由财政部门编制预算，也可由预算单位在年度预算中申报购买服务的项目预算，财政部门审核安排。二是建立完善服务评估制度体系。明确组建由第三方评估组织参与的评估主体，按照社会组织资质、服务需求、服务过程、服务质量、服务效果的指标对社会组织提供服务的情况进行评估，其中特别要求社会组织在财务管理方面，必须具备符合规定的财务内部监督机制，必须由具有合法资质的会计师或者审计师机构做出独立的财务报告。三是建立全方位的信息公开制度。制定政府购买服务信息公开制度。要扩大信息公开范围，不仅要公开购买服务的项目、标准、预算等信息，还要公开服务质量、服务内容、资金使用、人员配置等信息，使公众更充分地行使知情权、选择权。扩大信息公开主体，明确将受政府资助提供公共服务的社会组织列为信息公开主体，社会组织应当公开其提供公共服务情况、资金使用情况等信息。拓宽信息公开方式。建立信息公开形式多样化体系，采取灵活多样的公开形式，搭建网络平台，举办听证会、论证会、交流会、信息发布会等多种形式。

（三）培育社会组织，提升社会组织专业服务能力

1.发挥枢纽型社会组织作用。积极发挥工会、共青团、妇联等人民团体的枢纽型作用，加强对职工类、青年类、妇女类社会组织的服务、引领。进一步增强社会组织服务中心枢纽型功能作用发挥，增强其资源整合、服务管理作用，推动社会组织的发展。例如鼓励镇工会发挥自身优势，通过与企业及职工的有效对接，团结、维系、凝聚起职工类服务组织（如职工培训学校、职工活动策划组织、劳动争议调解工作室等）共同服务好职工。

2.加强社会组织的管理和服务。一是设置购买组织资格条件。接受政府委托提供公共服务的社会组织应当具备以下条件:具有独立承担法律责任的能力；具备提供政府购买所必需设备和专业技术人员，行业管理部门有具体专业资质要求的，应具备相应的资质要求；具有相应的社会组织评估等级；具有健全的财务会计制度；参与政府购买公共服务项目前三年内无重大违法违纪行为，社会信誉良好；市区政府确定的其他条件。二是推行社会组织等级评估。指导社会组织健全人事、资产、活动等一系列内部管理制度。以社会组织的社会信誉、承接项目完成情况以及内部组织管理情况为标准确定等级评估标准，对获得3A级以上评估等级的社会组织，优先作为政府转移职能和购买服务的对象。三是创新分类推进机制。对于协管类公益岗位，采取相关条线整合方式。以劳动监察协管、社保协管、就业援助协管三支队伍整合为劳动保障部为样本，采取“政府+社会组织+市场”的方式孵化培育劳动保障部成为社会组织走向市场。打造“全程帮就业”品牌服务项目，通过项目形式整合资源管理团队，取得群众得实惠、政府得减负、社会组织得激励的效果。对于服务类公益岗位，采取属地整合方式。选取河道保洁、农村环卫保洁整合为农村保洁社，实行“管理下沉，属地负责”的思路，具体由村(园区)负责日常工作任务安排及制定初步年度考核奖励方案，奖励方案报公益服务社，经公益服务社审核通过后直接支付到人，打破两支队伍各自为政的尴尬局面，通过职能整合杜绝扯皮现象。对群团类组织，实行品牌化、规范化发展策略，重点以公共管理类项目为抓手引导群团类组织在社会管理方面发挥作用，培育群团类组织的民主参与参与精神。

3.加强社会组织人才培养。一是制定社工人才培养发展计划。加强社会组织从业人员培训，对不同类型的社会组织从业人员定期开展针对性培训，将社工人才纳入党管人才范畴内。二是制定社会组织人才专业化发展体系。出台加强社会组织人才队伍建设的意见，完善社会组织用工管理、社会保障等政策。培育和引进社会组织领军人才，引进具有社会组织孵化功能的专业性支持性社会组织，让其带动一批专业社工人才与社会组织带头人的成长与发展。三是制定社会组织人才政策措施。对于服务满一定期限，符合专业要求的专职工作者给予一定的经费补贴；鼓励大学生进入社会组织实行，给予大学生实习经费补贴。