沪郊“镇管社区”面临的困难与对策——上海F区的实证调查

○孙秀强 张 锋

镇管社区是指在保持镇建制和镇行政区划基本不变的前提下，以党的领导为核心，以社区共治为方向，以基层自治为基础，在镇与居（村）之间搭建覆盖各居住区的综合性管理平台、网络化服务平台和协商式共治平台，从而形成公共管理服务有效下沉、社区自治共治逐步发育的一种社区管理模式。镇管社区模式突破了传统的镇村管理模式和街居管理模式，是应对快速城镇化进程中社区难题的新路径。为进一步掌握镇管社区治理的情况，课题组赴沪郊F区相关部门、重点镇、典型村居实地调查，发现一些突出问题亟需引起重视。

一、沪郊“镇管社区”治理面临的主要困难

1.管理力量相对薄弱。与以管理服务社区为基本职责的街道相比，镇管社区管理服务力量相对薄弱。从各镇社区管理机构设置来看，该区9个镇，成立专门的社区管理办公室，且列入政府机构序列的只有2个，其他的均为内设、非常设或兼职机构，人员配备不足，最少的只有2人；领导配备方面，也只有一名分管社会事业的副镇长主抓，导致工作思考研究不够深入、管理不能全覆盖。另一方面，大部分社区干部由村干部转岗过来，存在年龄较大，文化层次较低的现象，即使有做好社区工作的意愿和热情，也缺乏与之相匹配的思想观念和能力素质。专业化的社会工作者队伍较为薄弱，社区志愿者、居民骨干队伍等力量不足，社区服务资源（如NGO）尚未得到充分开发和利用。此外，镇级政府长期管理农村，其治理社区的能力、经验、手段有待加强和提高。

2.财政压力持续增加。街道管社区的工作经费是由区财政全额拨款的，而镇管社区的工作经费则由镇财政支出，经费来源渠道不同。调查发现，当前，镇管社区中小区类型众多，居民来源复杂，居住在A镇某小区的居民可能是本镇的，可能是本区B镇的，也可能是外区县的，当入住小区后，成立居委会以及后续的社区管理服务所涉及的经费均要由A镇财政来支出。经测算，每新成立一个居委会，需投入200万元，其中80万元为一次性投入，镇级财政压力大。目前的财政转移支付以户籍人口为基数，特别是近年来，随着沪郊城镇化的快速发展，镇管社区规模逐渐扩大，镇级财政压力与日俱增。此外，部分镇直管小区由于历史原因，多由镇属物业公司兜底，增加了镇级负担。

3.社区矛盾易发多发。建管脱节导致后续矛盾多。许多小区分期建设，从首批居民入住到成立居委会，时间跨度二至五年。如新城L小区，自2008年第一期建成交付，5年后才成立居委会筹建组，社区行政管理一度“真空”，导致相关镇接管后小区违章搭建蔓延、附属建筑权属不清、物业维护不到位等问题突出。由于前期小区接收机制和日常监管机制不健全，导致公共服务设施不配套、技防设施缺失或损坏严重。动迁安置和老式小区物业管理费收缴难，物业管理矛盾突出。诸多小区因停车位规划不足等导致“停车难”问题日益突出。如S镇阳光小区，共有车位400个，实有车辆1100辆。动迁居民利益诉求复杂，因动迁剩余面积安置等产生的矛盾和引发的群体性上访数量激增。农民自建房小区等管理体制未理顺，城乡接合部来沪人员集聚的“城中村”现象，使得社区管理留有盲点。这些直接导致了社区内部矛盾的易发多发。

4.条块联动机制不畅。在镇管社区模式下，镇政府下设的各科室对居委会的管理主要依靠各自的“条”来实现，比如：计生、劳动、综治等部门都在社区挂牌或派员开展工作，但“条”与“条”之间缺乏协同，很难形成工作合力。同时，由于房管、工商、公安、税务等双管单位与镇相关职能部门之间职责界定不清或有关部门职能不到位，各自为政，导致联动不畅或存有重复管理现象。这主要体现在物业管理、取缔无证经营和破墙开店等问题上，在居民小区违章搭建整治方面尤为突出。由于居民小区围墙内外违章搭建执法主体不一，特别是有的执法单位力量配备不到位，如小区围墙内违章搭建整治属区房管局拆违科负责，但该科室只配备了2名工作人员，导致工作推进难或推进缓慢。同时，多头执法和处罚也大大降低了行政效率和政府的公信力，往往事倍功半。

5.基层自治功能弱化。目前，镇政府在推进社区建设管理过程中，还习惯于从管控的角度出发，把居委会当作下属单位，大量的行政事务和社会事务集中在居委会头上。许多职能部门一味强调“工作进社区”，热衷于在社区建“室”挂“牌”搞达标。几乎每个居委会门口两边的墙上均挂了不下10块牌匾。某居委会主任非常形象地形容一块牌子的“重量”：一块牌子=多项工作任务+做好资料台账（或记录）+经常检查+加班加点。此外，居委会干部尽管是居民选举出来的，但同时又是镇管干部，居委会的各项经费靠镇政府财政支持，居委会工作由镇政府相关职能部门考评，导致居委会唯镇政府马首是瞻，偏离了其作为基层群众自治组织的存在价值。同时，大部分居委会实行与机关相同的作息时间制度，造成居委会服务的不充分。

二、加强沪郊“镇管社区”治理的对策建议

1.创新思路，健全“镇管社区”治理的体制机制。其一，完善领导管理机制。建立健全各镇社区管理网络，建议在城市化进程较快的镇，落实一名专职副镇长分管社区工作，成立居民区党委，由专职副镇长或镇党委副书记兼任居民区党委书记，加强领导力量，落实相应的人员编制，增加管理权重。进一步明确各镇社区管理机构功能定位，强化责任落实，在镇级层面成立由镇党委书记任组长的镇管社区指导委员会，统筹镇管社区工作，增强工作的领导力和统筹力；建立镇社区工作协调小组，落实社区综合治理及综合服务等联席会议制度，协同解决社区环境整治、物业管理、业主权益保障等重点难点问题，强化镇管社区的协调力和执行力。其二，建立综合协调机制。实行“条块结合，以块为主”的管理方式，对辖区内的市容、房管、工商、环保、城管等方面的问题实行一口受理，归口处理，形成运作高效、配合密切的社区管理联动机制。强化区社区办的牵头抓总作用，跳出多头管理、分散管理导致相互推诿扯皮的行政窠臼。按照“大联动”的工作要求，建议区政府委托镇政府牵头，区规土局、拆违办、房管局等部门协同，整合区级执法资源，加强联合执法，推进社区违章搭建等顽疾的整治。其三，落实提前介入机制。建议社区管理部门参与城镇体系建设规划编制，提前介入社区规划建设。建立新建小区接收机制。由区相关部门牵头，制定由建设方、管理方共同参与的住宅小区移交接收实施办法，明确新建小区移交接收的基本条件和操作程序，解决住宅小区建管脱节问题。完善住宅小区公共服务设施验收程序。在小区建设阶段，所属镇提前介入，并参与竣工验收，未经镇相关部门盖章认可，住宅不得对外销售，避免小区设施“先天不足”问题。在正式移交接管前，组建临时接管机构负责新建小区居（业）委“空窗期”管理，确保社区建设管理无缝衔接、平稳过渡。

2.整合资源，推进“镇管社区”治理的结构转型。其一，建立健全社区共治平台。探索建立社区委员会等，形成社区成员共同治理的协调机制。建立社区服务管理指挥联动中心，统一指挥协调城管、市政、绿化市容、工商、公安等有关单位收集信息、对接诉求、快速处置、便民服务。发挥现有“12345”市民服务热线平台作用，与社区服务管理指挥联动中心互联互通，实现一号对外、集中受理、分类处置、统一协调、各方联动、限时办理。积极培育社区公益性组织。建议从税收、就业、薪酬、社会保障等方面鼓励和扶持公益性社会组织参与社区服务。可探索政府以购买服务的形式，将老年人日间照料站等托管给社区组织，实施专业的服务技能培训，提高为老服务整体水平。其二，依法有序推进居民自治。探索居民代表常任制，解决居民会议召集难而重大事项必须由居民会议讨论决策的问题。经居民代表选举，建立民主管理委员会，讨论决定实事项目等居民区公共事务。推行居民民主评议社区干部工作；整合综治（群众）工作服务站等资源，探索建立负责社区层面公共服务的社区服务站，人员由条线干部、协管员等构成，承担原居委会担负的行政职能，实现居站职能分离，形成社区党组织、居委会、社区服务站“三位一体”的管理模式，强化居民自治，推进社区管理优化升级。探索建立居民自治理事会（委员会），整合现有志愿队、社团资源，规范志愿者队伍建设，提升活动品质。其三，区域化党建引领协同发展。充分发挥社区各基层党组织的组织优势、资源优势、智力优势，积极探索党建工作的项目化管理、组团式推进、模块化整合、制度化保障。采用党建联席会议等形式，对区域内党组织的党建工作进行统筹，推动区域党建带动区域群团组织建设，实现党群工作的“区域一体化”。加强党组织活动阵地建设，拓展党员服务中心的功能，积极探寻单位党建、社区党建、行业党建组织互联、资源互通、功能互补的共建联建模式。

3.规范管理，实现“镇管社区”治理的全覆盖。其一，调整居辖范围。打破简单传统的区域模式，适应城市发展和人居板块建设需要，以独立小区或邻近小区为主、2000-2500人左右设置一个居委会，合理调整管理幅度，优化资源配置，进一步强化居委会便民、利民的服务功能，避免因管理幅度过大而造成管理上的不到位。其二，强化小区技防管理。建议新建小区技防设施的交付使用由技防专业管理部门——区公安分局实施管理，督促开发商按设计方案组织实施，并会同物业等部门共同验收。公安部门要加强对技防设施的日常监管，会同房管、人保部门对全区小区物业保安、技防设施管理操作员分批组织业务培训，保障技防设施的正常运转，并指导物业公司建立完善技防设施维护保养制度。其三，推进信息化建设。运用信息化技术手段，建立社区综合信息服务平台。可在各镇探索建立“社区综合服务联动平台”，健全物业信息库、服务资源库、应用资源库等，条块结合，数据共享，提高公共服务水平。探索网络社区管理。建立网络舆情排摸、报告、答复等制度，明确落实居委会网络参与的责任人，在各居委会建立参与小区论坛的志愿者队伍，及时跟踪小区网上舆论走向，加强舆论引导。

4.加大投入，建立“镇管社区”治理的长效机制。其一，夯实社区工作者队伍。灵活采用任、选、派、招等方式，鼓励大学毕业生、后备干部、退休党员干部等加入到社区干部队伍中来，把具有丰富工作经验、热心社区工作、善于做群众工作的人员吸纳到社区干部队伍中来，选优配强社区干部。其二，加大对社区干部的培训、培养和选拔。加强对社区干部队伍的经常性教育培训，提高其能力素质。安排机关年轻干部到社区挂职锻炼，在社区积累经验、锻炼意志、成长成才。加大从优秀社区干部中招录公务员等力度，拓宽社区干部成长发展通道。其三，落实经费保障。建议以实有人口为核算基准，由区财政按照一定比例补贴相应的社区管理费用，减少镇级财政压力。按照权利和义务对等、事权和财权匹配的原则，由区政府统一协调，采取转移支付的形式解决居委会开办经费和日常社区管理经费，并每年额定补贴，形成“费随事转”的经费核定制度和合理的经费增长机制。此外，可通过结对共建等方式，吸引民间资本等手段，拓展筹资渠道，确保各项工作有序推进。