法律类社会组织的生存条件

○叶穗冰

法律类社会组织指的是“从事各种法律研究、咨询、援助、代理的组织”。据民政部披露：截至2013年底，全国共有社会组织54.7万个。在各类社会组织中法律类社会组织占比最小。全国共有法律类社会组织3264个，仅占社会组织总数的0.6%。

民政部统计的是正式登记的法律类社会组织的数量。但实际上，绝大多数法律类社会组织并没有在民政部门登记。国家民间组织管理局2010年公开的数据显示：民间组织的实际数量远远超出经过合法登记的数量，而且其超出数与合法登记数的比例大约达到12：1。相对于一般社会组织而言，法律类社会组织属于“特别规定的特别领域”，成立审批关卡重重，未经正式登记的数量更多。

党的十八届四中全会指出：“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。”法律类社会组织正是发挥这一积极作用的主力军，很值得研究。

一、社会价值

法律类社会组织的发展有助于社会治理格局的完善。2013年召开的党的十八届三中全会《决定》首次提出了“社会治理”的概念，超越了“社会管理”的概念。“社会管理”带有明显的官本位色彩，强调自上而下的计划和控制；“社会治理”则意味着主体的多元化、过程的互动化和方式的协调化，社会秩序是多元社会主体之间互相制约与互相协作的结果。这一字之差透露了行政体制改革的方向——政府公权力的让渡，即把政府不应行使的权力和社会组织能够承担的事项，转移给社会组织自理，其中主要包括公共服务。公共法律服务是公共服务的重要内容。在中山大学2013年撰写的《广东省构建公共法律服务体系研究报告》中，公共法律服务被分成了基本、中等和高等三类。基本公共法律服务是以人们经常认为的公益性法律服务为主，更多的是基本法律服务，由政府承担所有的费用，受益者是那些对法律有着最最基本需求的法律弱势者。这一类由政府买单的基本法律服务以往由政府自行提供，存在着覆盖面窄、内容单一的问题。《广东省公共法律服务均等化规划纲要（2014-2020年）》指出：广东经济社会发展亟需公共法律服务的促进和支撑，公民享有其他基本公共服务的权利亟需公共法律服务的维护和保障；公民对公共法律服务的需求从广度和深度上不断增长，与政府供给能力和资源相对不足的矛盾日益突出，并在地区之间、城乡之间、人群之间存在着较严重的供给不均衡；社会矛盾多发易发，维稳压力不断增大，迫切需要以法治思维和法治方式，提升社会治理、基层治理能力和法治化水平，切实保障公民法律权益，促进社会公平正义，从源头上预防和化解社会矛盾。上述对基本公共法律服务意义的概括具有全国性意义。司法部法律援助中心公布的统计数据显示：我国每年需要法律援助的案件超过70万件，而实际得到援助的不足四分之一。随着行政体制改革不断推向深入，法律类社会组织将成为承接基本公共法律服务的主体，从根本上解决“政府失灵”和“市场失灵”的问题。

法律类社会组织的发展有助于法治社会的形成。中国要真正建成法治社会，首先需要形成恪守法律的公民阶层。改革开放三十年，中国公民社会初具规模——人们的“社会义务观”逐渐演变成“社会权利观”，随之而来的是个人权利的凸显，维权事件成为当前中国社会群体性事件的主要类型。从现已掌握的资料来看，此类事件约占当前全国群体性突发事件的80%以上。于是，“维稳”成为各级政府部门的头等大事。其实，维权本身并不必然带来“维稳”问题，关键在于维权的公民能否在法律框架内解决诉求。在法律框架内解决诉求是需要成本的，而社会上有一部分人支付不起这个成本，这就需要法律类社会组织提供公益性法律服务。法律类社会组织具有熟悉法律的知识优势和作为“第三方”的身份优势，既容易获得当事人的信任，方便当事人依法维权，也有利于矛盾纠纷在法治的轨道上妥善解决。如果没有法律类社会组织，政府就要承担提供基本公共法律服务的巨大压力；如果不培育合法的法律类社会组织，地下法律类社会组织就会泛滥。当人们逐渐习惯了依法维权的时候，具有法律意识的公民阶层就形成了；当社会习惯了依法解决纠纷的时候，法治社会也就形成了。

法律类社会组织的发展有助于社会经济的增长。美国学者的研究表明：公共部门提供服务的成本费用，平均比服务商提供服务的成本费用要高出35-95%。法律类社会组织能够增加法律资源的配置效率，使得基本公共法律服务与人们的法律需求更好地匹配，并使得提供服务的成本不断降低，服务质量不断提高。法律类社会组织还通过公益性服务，建立起诚信友爱、安定有序的生活秩序，培育并推动了社会资本的增长。

近年来，正式登记的法律类社会组织增速缓慢，未正式登记的“草根”法律类社会组织则暗流汹涌。这种不正常局面的出现与法律类社会组织在“夹缝中求存”的生存条件有关。

二、政治条件

法律类社会组织普遍存在着非法身份现象。非法身份是指社会组织没有经过民政部门正式登记注册。造成非法身份的原因是准入门槛过高、限制过严，以至于法律类社会组织无法取得正式身份。从2012年7月1日起，民政部对一般社会组织放低了准入门槛，由原来的登记管理机关和业务主管单位双重管理过渡到直接申请成立，使正式登记的社会组织数量倍增。但政治法律类、宗教类等社会组织以及境外非政府组织在华代表机构由于“情况比较复杂”，成立这些社会组织，在申请登记前，仍需要经业务主管单位审查同意。于是，法律类社会组织比一般社会组织多了一个“婆婆”——业务主管单位。对政府部门而言，做法律类社会组织的业务主管单位，业务开展得好没有任何油水，业务开展得不好还要承担失职的责任，只有义务而没有权利，纷纷避之唯恐不及。大量的“草根”法律类社会组织因为找不到业务主管单位而无法正式登记，其中一些“草根”法律类社会组织已经实际开展业务多年甚至名声在外，却都没有办法通过“业务主管单位”这一关。另一些“草根”法律类社会组织为了规避民政部门的注册难，转而以公司的名义在工商部门登记，但这种登记方式混淆了营利与非营利之间的界限，使得法律类社会组织公益宗旨不明，也不能享受相应的免税政策，难以生存下去。“广州番禺打工族服务部”是中国第一家外来工法律类社会组织，全国闻名，其成员何晓波后来又在佛山市创办了另一家法律类社会组织“何晓波工作室”，但这两个法律类社会组织都因为找不到业务主管单位而无法在民政部门取得正式身份。北京高校大学生志愿者及工友成立的法律类社会组织“小黄帽”，针对建筑业农民工提供维权服务，在建筑工人中享有很高的知名度，也一直没有在民政部门登记。许志勇博士创办的法律类社会组织“阳光宪道组织”，主要从事公民维权工作，只能在工商局以企业的名义注册。曾被习近平总书记誉为社会管理创新“枫桥经验”的浙江省诸暨市枫桥镇，参与群防群治组织的成员几乎占总人口的10%以上，但注册登记的社会组织仅5家，大量的法律类社会组织合法身份缺失。受非法身份影响，一些法律援助组织中有律师资格的工作人员不能取得法律服务执业证书，在办案取证中的身份受到法院质疑，在协调处理纠纷时又受到政府部门的诸多限制。

从理论上说，我国政府与社会组织的关系经历了改革开放之初的“父子关系”、“主仆关系”后，如今已过渡到“伙伴关系”阶段。但旧的习惯性思维仍在一些政府官员头脑中作祟，使他们对社会组织特别是法律类社会组织的发展存在着矛盾心理：一方面希望法律类社会组织蓬勃发展，对政府的职能起到拾遗补缺的作用，另一方面又担心法律类社会组织的发展会削弱自身职权，甚至挑战政府的权威。这种心态体现在管理上，就是扶持有限、管控过严。当新增基本公共法律服务项目时，一些政府部门不是优先向法律类社会组织购买服务，而是要求增设部门、增加编制、增拨经费，以利于自我消化。法律类社会组织很难与政府部门形成良好的“伙伴关系”，也很难融入体制内与政府部门形成合力。法律类社会组织经常动用大量的时间和人力成本用于与政府部门的关系协调上，尤其是在深圳等地方，法律类社会组织甚至难以进入街道、社工站等体制内环境。即使好不容易进入了体制内环境，也要应对政府部门各种各样强制性的指导和安排。以某社区社工站为例，该社工站要同时接受区（县）级街道（镇）多个政府部门的领导，还要基于服务内容的差异接受来自不同职能部门的审查和监督，使社会组织很难有明确的工作目标和长期规划。

三、经济条件

美国霍布金斯大学对42个国家的社会组织比较，发现社会组织平均收入的49%来自服务收费，40%来自政府资助，11%来自慈善所得。而中国社会组织的收入，53%来自政府资助，6%来自服务收费，5.6%来自企业慈善捐助和项目收入。与其他国家相比，中国社会组织生存的经济条件不容乐观。

国外社会组织的经济来源主要是服务收费，这一项收入约占总收入的一半。作为一种社会存在，国外社会组织首先具有强大的生存能力，一边自我“造血”一边向社会源源不断地“输血”，形成一种助人自助的良性循环。相比之下，中国社会组织服务收费仅占总收入的6%，几乎没有“造血”能力，本身就是一个需要“输血”的病人。这种局面的形成源于中国一直以来对社会组织盈利问题存在着错误认识。1998年颁布的《民办非企业单位登记管理条例》规定：民办非企业单位不得从事盈利性经营活动。该条文成为中国社会组织服务收费的“紧箍咒”。法律类社会组织由于具有高度的政治敏感性，服务收费更是难上加难。从法理上讲，社会组织的公益性体现为“非分配性原则”，即盈利不得在组织成员之间进行分配，以有别于企业。但“非分配性原则”不等于“非盈利性原则”，《民办非企业单位登记管理条例》中的“不得从事盈利性经营活动”应该改为“从事盈利性经营活动合法所得不得在组织内部进行分配”，才不至于引起误解。就法律类社会组织而言，中国完全可以像国外那样，提供基本公共法律服务时不收费，提供中等或者高等法律服务时适当收取一定的费用。这些盈利不用于法律类社会组织成员的内部分配，而用于增加基本公共法律服务的人力、物力，扩大基本公共法律服务的受惠面和影响力。实际上，政府把基本公共法律服务委托给法律类社会组织，正是因为它们富有活力，能够有效地减少基本公共法律服务成本，提高服务效率。如果法律类社会组织成了“饭来张口，衣来伸手”的组织，与政府自己提供基本公共法律服务又有什么区别？

国外社会组织的第二大经济来源是政府资助。与之相比，政府资助是中国社会组织的主要经济来源。这一统计数据显然是针对正式登记的社会组织而言，对于大量存在的“草根”社会组织，政府资助几乎是可遇而不可求的。以法律类社会组织为例，一些正式登记的法律类社会组织如法学会、司法鉴定协会等本身就是从政府部门脱胎而来的，每年有固定的政府拨款；另一些正式登记的法律类社会组织如上海“自强社会服务总社”、广州“尚善社会服务中心”等则是从政府购买中获得经济收入。但政府购买的前提是法律类社会组织要有合法的身份，“草根”法律类社会组织被排斥在政府购买之外。迄今为止，政府对法律类社会组织的财政支持尚未制度化，多数地方没有针对政府购买基本公共法律服务的财政预算，政府购买行为具有很大的随意性，不利于法律类社会组织获得持续稳定的资金供给。

国外社会组织的第三大经济来源是慈善所得。与之相比，中国社会组织的慈善所得占比很小。法律类社会组织的慈善所得主要来自于福利彩票、基金会资助和企业赞助。其中，税收优惠政策对慈善所得的获得和积累有着重要影响。美国公共慈善机构投资收益免税。中国对公益性捐赠的税前扣除和对社会组织的税收优惠政策散见于各行政法规、条例和部门规章中。这些行政法规、条例和部门规章政出多门，实际执行中依据什么标准、按照什么程序来落实税收优惠，以及财政部门和税务部门对税收优惠是否认可，缺乏配套规定，使得一些慈善所得享受不到任何税收优惠。一些法律类社会组织完成项目后，尽管实际利润微薄，因项目规模较大仍须缴纳数额较大的营业税，以至于生存发展受到限制。

四、法制条件

中国立法管理社会组织始于1950年。这一年，政务院颁布了第一部社团管理法规——《社会团体登记暂行办法》。改革开放后，中国加快了对社会组织的立法速度。国务院1988年发布了《基金会管理办法》，1989年发布了《社会团体登记管理条例》，1998年发布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，同时修订了《社会团体登记管理条例》。这三个行政法规成为社会组织法制化建设的三大支柱。

这三大行政法规都是二十多年前制定的，时移世易，面对今天社会组织发展的新形势、新问题，三大行政法规留有很多制度空白，使社会组织无法可依。比如，三大法规缺乏对法律类社会组织参与国家突发公共事件管理的规定，一些法律类社会组织事实上具备了协助政府部门处置如监狱危机等国家突发事件的专业技能，也有强烈的参与意愿，但因为法无明文规定，无法从事这类业务。同时，三大法规对社会组织的基本制度建设如理事会制度、财务公开制度和收费管理制度等没有明确规定，使社会组织运作多年来处于不成熟、不完善状态。如深圳市“社区维权类民间组织培育专项资金”，就因为缺乏上位法的支持，无法纳入政府的财政预算。

三大行政法规是在国内西化思潮严重、邪教猖獗的背景下制定颁布的，打下了政府对社会组织严加防范的烙印。法规中义务性规定多于权利性规定，限制性条款多于鼓励性条款，使社会组织有法难依。粗略统计，三大行政法规中处于核心地位的《社会团体登记管理条例》含有“不得”、“禁止”字样的条款占到80%以上。该条例规定了“分级登记、双重管理”的双重管理体制，如今只对政治法律类、宗教类等社会组织有效，对绝大多数社会组织已失效。该条例还流露出抑制社会组织发展的态度。如第十三条规定：在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，新申请不予批准。第十九条规定：社会团体不得设立地域性分支机构。《民办非企业单位登记管理条例》也有类似条款。2013年，国务院发布《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》，要求逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，引入竞争机制，探索一业多会，以改变行业协会商会行政化倾向，增强其自主性和活力。三大行政法规抑制社会组织发展的规定与现行政策导向已南辕北辙。

五、自身条件

法律类社会组织处于初创期，自身发育仍不完善。相当多的法律类社会组织是政府职能部门蜕变而来的，或者是由政府部门直接建立的，在组织、职能、管理体制、活动方式等方面严重依赖政府，“二政府”色彩浓厚。规模小的法律类社会组织没有自己的理事会，往往是创办者一人说了算，家长制作风严重；规模大的法律类社会组织虽然有自己的理事会，但理事多为发起者或出资人，没有其他社会人士参与。美国学者哈罗夫等人认为：中国非政府组织理事会存在虚设的现象，是因为在组织治理方面存在着强烈的人治风格与行政主导。

除了理事会制度，法律类社会组织的财务信息公开制度也不健全。公众普遍关注的法律类社会组织的年度工作报告、筹款用途、项目效果和年度财务报告等信息公开，是法律类社会组织建立公众信任的必然要求。2011年，民政部颁布了《公益慈善捐助信息公开指引》，要求社会组织接收公益捐款的信息公开。但这一要求是以部门规章的形式提出的，而且是软性指导，绝大多数社会组织并没有买账。据统计，在财务制度上，一半以上的社会组织通过内部审计或不通过审计作定期的财务报告，只有14.17%的组织通过注册会计师等外部审计进行规范的年度财务报告，而10.15%的社会组织没有年度财务报告制度。

此外，法律类社会组织还有一块短板——从业人员数量少、整体文化程度偏低。收入低、任务重使得法律类社会组织难以吸引和留住专业法律人才。

六、改善条件

党的十八大提出构建“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，这是社会组织建设的总目标。为实现这一目标，需要不断改善社会组织的生存条件，促进其茁壮成长。改善法律类社会组织生存的政治条件，就是要打破民政部门和主管单位的双重管理坚冰，建立以社会组织章程为核心的法人治理结构和治理机制，探索“备案登记、法人登记、公益法人登记”的三级登记注册制度，把法律类社会组织列为公益法人进行管理。政府将监管的重心从事前审批变为事后监督，制定社会组织评估办法和标准，委托专业机构进行第三方评估，建立起行政监管、财务审计和社会监督相互协调的监督体系，从单纯防范式的管理走向在培育中实现监管。

改善法律类社会组织生存的经济条件，就是要开发法律类社会组织的“造血”功能，建立服务收费、会员缴费、财政补贴、政府购买、慈善捐赠等相结合的融资模式，以“有能力者付费”去供养“无能力者免费”，实现公益价值的最大化。政府应着力培育法律类社会组织，把向法律类社会组织购买基本公共法律服务纳入财政预算。此外，政府还应提高公益性捐赠税前扣除的比例，并扩大对社会组织税收优惠的种类和范围，形成人人热心公益的社会氛围。

改善法律类社会组织生存的法制条件，就是要由全国人大常委会通过一部《中国社会组织法》，明确社会组织的基本原则、组织形态、权利义务和法律责任等，使社会组织发展有法可依。同时，要修改《基金会管理办法》、《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，制订实施细则，解决有法难依的问题。

改善法律类社会组织生存的自身条件，就是要让法律类社会组织与行政部门脱钩，加强自身的绩效管理能力、财务管理能力、专业服务能力和文化建设能力，进一步提高法律类社会组织从业人员的录用标准，规范从业人员的管理办法，完善人才激励机制，加强专业技能培训，不断提升从业人员的社会形象。

当前应重点培育和优先发展这几种法律类社会组织：一是以加强行业规范和促进行业自律为目的、在维护市场秩序和提升行业整体水平等方面有积极作用的法律类社会组织，如律师协会、公证协会等；二是以践行公益理念和帮扶困难群体为目的、对社会文明进步起推动作用的法律类社会组织，如公益法律服务站、公益律师室等；三是以协调利益和化解矛盾为目的、对社会稳定和谐起促进用的法律类社会组织，如社区矫正组织、人民调解组织等。以这三种法律类社会组织为龙头，带动所有法律类社会组织的发展壮大，使法律类社会组织成为法治国家的坚实基础。