国际投资政策的发展趋势

[摘要]外国投资是推动经济增长的重要动力，因此许多国家继续实行自由化和促进政策吸引外国投资。但同时，一些核心领域的外国投资面临更严格的限制措施和更多的监管措施。对此，各国政府纷纷调整相关政策，以便更好地平衡投资自由化和实施监管之间的关系，并设法在投资保护和可持续发展之间实现更好的平衡。对可持续发展和包容性增长问题的考量成为影响国际投资协议，以及政府制定国际投资政策时越来越重要的因素。新的投资政策框架为政府在政策规划和实施层面上提供了指导原则。

[关键词]国际投资；可持续发展；包容性增长；社会责任

[中图分类号]F83059[文献标识码]A[文章编号]2095-3283（2015）01-0051-04

[作者简介]黄人杰（1956-），男，北京人，副研究员，研究方向：国际投资。由联合国贸易和发展组织（UNCTAD）发布的《2012年世界投资报告》的主题是“制定新一代投资政策”。报告分析了全球外国直接投资的最新趋势，并重点讨论了为促进实现可持续发展的投资行动提供的指导原则——“可持续发展的投资政策框架”（IPFSD）。“新一代投资政策”寻求在国家和国际层面解决与可持续发展有关的具体问题。从国家层面来看，这一政策包括把投资政策融入更广泛的发展战略中，让可持续发展目标成为国家法律，以及提高投资政策的有效性问题。从国际层面来看，目前世界各国之间签署的国际投资协议数目日益增多，有必要强化国际投资协议中的可持续发展环节，从而更好地平衡东道国和投资者之间的权利义务，更好地管理现有的复杂的国际投资协定体系。

一、可持续发展原则

截至2011年底，全球共有国际投资协议3164项，其中双边投资协议2833项。显然，各国签署的双边投资协议仍然是国家投资规则的主要形式。但与此相应的是，国际投资争端解决中心（ICSID）的受案量也急剧上升，这是由于双边投资保护协议（BITs）片面关注投资者利益的弊端开始显现。双边投资保护协议是由发达的资本输出国创造并服务于其对外经济政策的，所以从其诞生时起就带有先天的“资本输出国烙印”。近年来由于大量因东道国环境政策和措施而引发的投资争议以及有关东道国的败诉和大量赔偿金的支付使各国政府提高了对双边投资保护协议可能危害东道国环境、资源等公共利益的警惕性，开始反思该协议对于东道国管制权力的过多限制以及对环保、劳工等社会公共利益维护不足的缺陷。这些都促使以美国为代表的主权国家重新权衡投资保护与东道国环境、健康、人权、可持续发展、正当管制权等公共利益的关系问题，并通过更新双边投资保护协议的范本，缔结新的协议和修订原有协议等方式，从不同角度，采取不同措施来实现对东道国管理权和公共利益的保护。同时，由于双边投资协议所固有的局限性使得各议的兴趣日益减少，谈判的重点开始向签定多边投资协议的方向转移。这些都给国家投资协议体系带来了系统性的变化，使得可持续发展等原则成为国际投资政策所追求的重要目标和基本原则。

可持续发展并不是一个新的概念，它的提出可追溯到20世纪80年代。1987年，世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中首次定义了“可持续发展”一词。该报告指出，所谓“可持续发展”，就是要在“不损害未来一代需求的前提下，满足当前一代人的需求”。换句话说，可持续发展就是指在保护环境和实现资源的永续利用的前提下实现经济和社会发展的目标，发展经济不得以损害子孙后代的发展能力为代价，旨在以平衡的方式实现经济和社会的发展、人民生活质量的提高和环境保护。目前，可持续发展已经成为各国制定经济发展政策的指导方针。

早在2005年，加拿大非政府间国际研究机构的可持续发展国际研究所（IISD）就公布了《可持续发展的国际投资协定范本》，旨在通过平衡投资者、东道国及母国之间的权利义务，搭建一个合法、有效、透明的国际投资规则体系，实现促进有利于可持续发展，尤其是促进发展中国家和最不发达国家的可持续发展的最终目标。该范本的历史地位是：它规定了在当时已有的国际投资法律规范中罕见的投资者义务、东道国权利以及投资者母国的权利义务。

此后，越来越多的国际组织意识到可持续发展的重要性。2009年7月1日，欧盟委员会通过了《欧盟可持续发展战略回顾2009》，强调欧盟要坚持把可持续发展作为主流理念纳入一系列的政策制定之中。2012年联合国贸易与发展会议（UNCTAD）认为，“新一代投资政策”的一个重要特点是以包容性增长和可持续发展为中心，旨在吸引投资并在投资中获益。新一代投资政策的目的是在国家和国际层面的政策制定和实施过程中，将可持续发展落实到具体措施和机制的运作上。新一代投资政策的内容是：创造与经济发展目标或行业政策一致的协同效应，实现发展战略的无缝整合；鼓励负责任的投资者行为，符合企业社会责任规则；确保政策在设计、实施和运行环境中的效能。

联合国贸发会议在其发布的2012年世界投资报告中指出：外国直接投资的前景充满风险和不确定因素。一个以共享可持续发展为核心目标的宽泛的发展政策正在酝酿出台，这一新的发展范式对国际和国内层面的投资政策都提出了若干重大挑战。在国际投资协议层面上，除了应当致力于减少现有国际投资协定网络所固有的重叠和不一致缺陷之外，还面临着平衡东道国公共利益与投资者权益、确保为可持续发展政策留出充足的政策空间，以及使得投资促进条款更加具体并与可持续发展目标保持一致等重大挑战。为了应对这些挑战，联合国贸发会议提出了可持续发展投资政策框架。该框架以实现共享式增长和可持续发展为投资政策制定的首要目标，以一国整体的发展战略为基础制定投资政策并保持所有相关政策的连贯性和协同性，设立以下投资政策核心原则：

1投资政策应涵盖所有利益相关者，并嵌入以法律为基础的制度框架中，以确保投资程序的可预测性、有效性及透明性。

2建立投资政策动态评估机制、定期评估有效性和相关性。endprint

3投资政策应保持国家和投资者在权利义务上的平衡。

4各国有权在信守国际承诺的基础上建立外国投资准入制度，以维护本国的公共利益及尽量减少外资的潜在负面影响。

5设立公开、稳定和可预测的准入条件。

6为投资者提供无差别的适当的保护。

7投资促进与便利的政策应与可持续发展目标保持一致并使有害竞争的风险最小化。

8投资政策应符合并采纳有关公司社会责任及公司善治的最佳国际惯例，以及国际社会相互合作、应对新的政策挑战（特别是在最不发达国家）和避免投资保护主义等国际承诺。

除上述核心原则外，贸发会议还制定了国家投资政策指导方针、设计和使用国际投资协定的备选办法等投资政策。贸发会议的可持续发展投资政策框架是为了平衡在国家和投资者之间的权利与义务，在国际投资协议中强调“负责任的投资”，推广“企业社会责任”的概念，确保投资政策在设计、实施以及运行环境中的效能。尽管现阶段的投资条约中引入可持续发展原则多用的是鼓励性的语言，但不可否认的是，多边投资准入中引入可持续发展原则已经成为一个立法发展趋势。为了适应各种挑战，从立法的角度而言，中国在立法过程中要将可持续发展作为基本准则考虑进去，企业在进行对外投资时要充分考虑可持续发展问题，做负责任的投资者，承担企业社会责任。

二、负责任投资原则

负责任投资原则（PRI）是联合国前秘书长安南（Kofi Annan）在2005年发起的一项倡议行动，建议在环境、社会和公司治理问题上采取一体化行动，并将其纳入主流投资决策和投资实践。负责任投资是一种投资途径，它明确指出环境、社会、公司治理、市场的长期和稳定等因素是不可分割的整体，与投资者的利益息息相关。负责任投资强调产生长期的、可获得持续回报的投资收益依赖于稳定的、运作良好的社会环境和经济系统。负责任的投资需要投资者和企业用更广阔的视野，确认他们所面临的全部风险和机遇。

负责任投资和传统投资有两个区别：一是负责任投资的目标是创造长远的、可持续的投资回报，而不是短期的。二是负责任的投资需要投资者考虑更广泛的情境因素，包括稳定和健康的经济环境体系、不断变化的价值观和对社会的期待。这些因素将是未来工业和经济更新的动力，投资者只有积极应对这些挑战才能取得成功。由此可见，负责任投资原则鼓励投资者提高他们在环境、社会和公司治理问题上的信息披露，要求投资者在做出决策时充分考虑这些因素，必要时公布他们利用环境、社会和治理信息制定投资决策的过程。

经过几年的努力，负责任投资已日益成为许多投资者的追求目标。如今中国已发展成为世界第二大经济体，因而中国的企业应成为负责任的投资者。中国在实施“走出去”战略的过程中，可能给某些资金紧张的东道国带来较大收益，让东道国由贫困转为富裕，但也可能破坏了当地环境，侵犯了东道国的某些国民权利。因此，中国在提高经济影响力的同时，还必须尊重东道国的风俗、文化传统和政治制度，充分考虑到环境、社会和治理方面的因素。

企业社会责任（CSR）要求企业从持续发展的角度进行商业决策和运作，并承担相应的社会责任。企业在进行商业决策和运作时，除了考虑自身的资产和经营状况外，也要考虑其对社会和自然环境可能造成的影响。在国际投资方面，可能出现的情况是，多边投资条约在准入时采用鼓励性的语言激励投资者满足某一方面的企业社会责任准则，或者强制企业在进入特定行业时满足特定行业的企业社会责任准则。

比较有代表性的企业社会责任准则是《联合国全球盟约》。其要求各国企业在各自的影响范围内遵守、支援和实施一套在人权、劳工标准及环境方面的十项基本原则。这些基本原则来自于《世界人权宣言》、国际劳工组织颁布的《关于工作中的基本原则和权利宣言》以及关于环境和发展的《里约宣言》，涉及到以下几个方面：

1在人权方面，企业应该尊重和维护国际公认的各项人权，保证不与践踏人权者同流合污；

2在劳工方面，企业应该维护结社自由，承认劳资集体谈判的权利，彻底消除各种形式的强制性劳动，消除童工，消除就业和职业方面的歧视；

3在环境方面，企业界应该支持采用预防性方法应对环境挑战，采取主动行动促进在环境方面更负责任的做法，鼓励开发和推广环境友好型技术；

4在反腐败方面，企业界应该努力反对一切形式的腐败，包括敲诈和贿赂。

企业社会责任标准的重要性以及对全球供应链的影响日益突出。中国企业在对外投资中应加强对企业社会责任意识的培养，尽快制定具有可操作性的规范，以此作为评价依据。中国政府相关部门应尽快完善国内相关立法，积极参与国际规则的制定，加强国际合作，提高对外投资企业社会责任的自觉性。

三、WTO框架下的多边投资协定新动向

世界经济贸易政策研究领域的著名智库彼德森国际经济研究所的研究显示，国际服务贸易对整个世界贸易的贡献正在以惊人的速度增长。在一些国家，服务业增长对GDP增长的影响几乎是制造业的两倍。促进服务贸易与投资在更大程度上实现自由化将创造就业机会、提高经济效率、丰富服务产品的品种、降低经营成本。然而，由于服务贸易总协定（GATS）的体制性缺陷，对服务贸易和投资进行系统性规范的多边国际规则已经远远不能应对服务业的发展。相对于WTO框架下多边谈判的停滞不前，调整和规范服务贸易和投资活动的区域贸易协定（RTA）却不断取得进展。同时，由于WTO机制允许部分成员国在一定条件下就部分议题达成多边协定，从2001年开始，美国、澳大利亚、加拿大、智利等16个在服务贸易和投资领域处于领先地位的WTO成员国开始酝酿国际服务协定的谈判。

1国际服务协定的缔约方式选择

在国际服务协定（ISA）缔约方式的选择上，就ISA的性质而言，首选自然是成为WTO框架内的多边协定，这种方式有利于将WTO争端解决机制适用于ISA缔约方之间的争议解决，而无需另外设定争端解决机制。同时，WTO框架内的多边协定是向所有WTO成员国开放的，任何WTO成员国在协定有效期内可随时加入，这有利于扩大ISA的影响。而且，成为WTO框架内的多边协定还有利于重振因多哈回合长期无果而受挫的WTO。但是，在WTO框架内多边协定的缔结必须得到3/4以上WTO成员国的豁免同意，如果未能获得豁免同意，则可根据GATS第5条的规定经磋商达成独立的ISA，以此作为第二种选择。据此达成的ISA必须符合GATS第5条关于ISA所覆盖服务部门的数量、服务贸易的数量和服务提供方式的严格要求。而且，在ISA达成之前须通报WTO。就目前情况而言，根据GATS第5条达成并提交WTO区域贸易安排和审查委员会审议的几个服务协议还尚未获得任何结论。鉴于目前WTO的目标是加强区域性贸易协定方面的纪律约束，因而ISA将成为对GATS第5条所设标准进行测试的最佳范例。当然，还有一个选择，就是在既未获得法定数量的豁免同意，也未能通过GATS第5条标准的测试，ISA则成为完全独立于WTO的多边服务协定。endprint

2ISA的关注要点

GATS的体制性缺陷是指GATS对于国民待遇采取“肯定式清单”的方式，且GATS的修改需要全体WTO成员国的同意方可生效，这使得通过修改GATS的方式推动贸易和投资自由化变得非常困难。ISA的根本目的是推动国际服务贸易和投资的自由化，并为其提供更高的待遇和保护。为了实现这一目的，ISA首先改变了GATS对于国民待遇承诺采取的“肯定式清单”方式，而是采取了“否定式清单”方式，即采用清单的方式列明各缔约方不给予国民待遇的行业、部门以及具体的限制条件，而对未列入清单的所有行业、部门的服务提供者均须给予国民待遇。“否定式清单”为缔约国设定了极为严格的义务，除了保留了有限的不符措施，缔约国承担了普遍的国民待遇义务，极大地减少了在“肯定式清单”模式下为推动自由化必须进行的后续谈判，对于国际服务贸易与投资自由化的推动可谓一劳永逸。由于最惠国待遇原则是WTO的基本原则，为了避免未参加ISA的WTO成员方在成为WTO框架下多边协定一方而“搭便车”，在不承担ISA义务的前提下根据最惠国待遇原则享受“否定式清单”带来的普遍国民待遇，ISA拟采取类似于政府采购协定的方式，将其市场准入福利限定于协议的缔约方，但协议向所有愿意接受其纪律和承诺的WTO成员方开放。ISA关注的第三个问题是竞争中立规则的设计，以便使服务供应商能够对服务提供模式进行自由选择，不受歧视和不平等待遇。

3ISA对中国的影响

ISA是美国等服务贸易强国在多边层面上为服务贸易和投资设定规则的又一次尝试。为了避免在农产品准入和取消农产品补贴问题上做出让步的同时实现服务贸易与投资的进一步自由化，促进本国服务贸易的出口和对外服务投资的扩大，ISA缔约方放弃了WTO“一揽子承诺”的缔约方式，转而采取多边协定的缔约方式，在减少缔约障碍、节约时间成本的同时大幅度提高了缔约国承担的义务水平、大面积扫清了服务准入障碍，极大地压缩了主权国家产业政策的实施空间。

中国虽未加入ISA谈判，但并不意味着ISA的签订对中国毫无影响。历史一再证明，缺席国际规则的制定不仅使得自身诉求无法在国际规则中得到应有的表达和体现，还会为日后的加入设置额外障碍。中国曾经为了加入WTO而做出的额外承诺和接受的额外限制即是前车之鉴。新的服务贸易与投资国际规则的制定正在通过TPP等区域贸易协定乃至ISA等方式进行，中国必须认清自身利益所在，选择恰当的立场和平台，积极参与，表达自身诉求，而非坐视不理。然而，ISA对缔约国设定的准入前国民待遇义务以及“否定式清单”的缔约模式不仅极大地加重了中国对外国服务提供者承担的义务，压缩了产业政策的实施空间，而且对中国现有的外资企业法与内资企业法并立的立法模式以及对内外资企业实施不同的行政审批程序的规定都提出了挑战。而竞争中立规则更是关系到中国经济体制改革的核心问题。参与ISA的谈判不仅仅事关中国在国际社会的地位和发言权，更涉及到中国经济和政治体制的深化改革。参与区域立法合作是区域影响力的表现，更深层次的参与是在多边国际投资立法制定中表述价值观和谋取话语权。

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（责任编辑：张彤彤）endprint