高职校教育经费监管控制点的研究

摘 要：高职校教育经费监管是推动高职校科学治理，加强学校廉政建设，化解学校财务风险，提高经费使用效益的重要手段。高职校经费监管重在设计好关键控制点，特别是在顶层设计、预算杠杆、会计基础监督、会计信息公开、绩效评价及借助外部监督力量等方面形成合力，才能产生经费监管成效。

关键词：经费监管 控制点 顶层设计 预算杠杆

中图分类号：F234 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）03-122-03

党的十八大以来，新一届中央领导集体在廉政建设方面作出了重大部署，及时出台了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》和《党政机关厉行节约反对浪费条例》等一系列重大制度，在全社会引起了强烈反响。教育部为了响应中央号召，也开展了加强教育经费管理的一系列活动，在2013年4月印发了《关于开展“教育经费管理年”活动，进一步用好管好教育经费的通知》（教财[2013]3号），并把2013年确立为“教育经费管理年”。在各项通知精神的引领下，教育系统也相继开展了教育经费管理活动，并取得了一定成效。作为一所公办高等学校，无论是普通高校还是职业院校，都掌握着数以亿计的教育经费，承担着经费监管的重大责任。如何减少浪费、化解风险，提高教育经费使用效益，办人民满意的教育，成为每一所高校财务工作者从微观上必须思考的重大课题。

一、教育经费监管的制度综述

长期以来，对教育经费的监管，无论从会计层面还是从教育层面，国家及各级部门都已建立了较为完整的制度框架，这是我们开展教育经费监管的重要理由和基本依据。

（一）《中华人民共和国会计法》

《中华人民共和国会计法》（1999）“会计监督”一章从法的高度，从宏观上专门对单位内控制度的建设、单位领导人对会计监管的职责和会计人员履行对单位经济活动实施监督的职责和权限作出了明确要求，尽管这些要求对每一个单位和每一个会计人员都适用，但这仍然是高职校财会人员进行教育经费监管的最高依据。

（二）《会计基础工作规范》

财政部1996年发布的《会计基础工作规范》至今仍对会计工作影响深远，是对《会计法》的重大补充，是对会计工作的具体指导，是对单位会计工作规范化的指南和标准。《规范》第四章“会计监督”对原始凭证的规范、会计审核的内容和要求作出了比《会计法》更为详尽的指导，是高职校财会人员履行对学校经济活动审核职能的直接依据。

（三）《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》

《纲要》第十八章“保障经费投入”中第五十八条指出：“加强学校财务会计制度建设，完善经费使用内部稽核和内部控制制度”，“加强经费使用监督，强化重大项目建设和经费使用全过程审计，确保经费使用规范、安全、有效。”《纲要》一方面对教育经费投入保障提出了明确要求，同时对教育经费的使用也作出了较为严格的规定，这也是各个学校落实教育经费监管的重要依据。

（四）《事业单位财务规则》

從2012年4月1日起正式实施的新《事业单位财务规则》专门增加了“财务监督”一章，是对原《事业单位财务规则》（1996）的重大变革。第十一章“财务监督”对事业单位财务监督内容、形式和要求作了较为详尽的要求，是高职校做好经费监管的又一重要依据。

（五）《高等学校财务制度》与《中小学校财务制度》

2012年12月由财政部、教育部联合颁布的新《高等学校财务制度》与《中小学校财务制度》分别在十三章和十二章增设“财务监督”内容，对学校财务监督的内容、形式、制度设计等作出了具体要求，是高职校财务人员开展财务监督和经费监管的最直接依据。

（六）其他各项文件通知对经费监管的要求

以上罗列了学校经费监管的主要的法规政策依据，除了这些，国家及各级教育主管部门出台的一些文件、通知，都会不同程度地提出教育经费监管的内容和要求，这些同样也是高职校财务部门履行教育经费监管的政策依据。

二、高职校经费监管的现状和难点

随着我国高等教育进入大众化发展化阶段，高等职业教育规模和总量也已进入历史上前所未有的高点，特别是随着财政性教育经费投入占GDP比例4%目标的实现，高职校的经费总量也进入了新的里程碑。而由于教育环境的日趋复杂，利益多元化格局的形成，高职校财务环境也日趋复杂，经费监管的难度不断增加，而监管的任务日益艰巨，对高职校财务部门形成了前所未有的压力和挑战。

（一）财务会计活动复杂化的增加

高职校的财务活动早已过了用简单“收支”所能涵盖的阶段。从收入角度看，由于多渠道筹措教育经费格局的形成，高职校除了与地方财政发生固定的经费划拨关系外，在提供教育服务中，学校与学生及家长形成了收费关系，在校企合作及科研活动中学校与行业和社会发生经费划拨关系，同时很多高职校还存在一些非独立核算的经营活动及其他创收活动。由于收入来源的多元化，资金的性质也各不相同，就需要不同管理要求。从支出角度看，由于受新财政体制的影响，资金支付受部门预算、国库统一支付、政府采购等管理模式的影响，学校稍有不慎就会陷入“有钱不能付、想付没有钱”的窘态。

（二）利益多元化的客观存在

在市场经济环境中，高职校内部也客观存在着不同的利益主体，他们对学校的经济活动存在不同的利益诉求。在分级财务管理体制下，二级部门会对学校提出更多的经费需求，以满足部门发展需求；对学校管理层来讲，希望有更多的公用经费和职务消费来满足公务活动需求；对于普通教职工来讲，同样需要一个更为满意的薪资福利水平和一定的业务消费（包括出差、培训、科研等），以满足自身价值的最大化。以上种种均对学校经费预算造成压力，并对财务部门实施经费监管形成阻力。

（三）舞弊及违法形式的多样化

客观地讲，高职校近年来经济案件也呈现高发易发态势，财务风险不断加大，而随着各种现代技术手段不断翻新，高职校经济活动中出现的舞弊和各种违规违法形式也呈现多样化、复杂化，增加了经费监管的技术难度。如经费使用中不顾效益的挥霍和浪费、政府采购中的暗箱操作，以及日常报销中出现的“真票假开”、科研报销中“以票套现”等现象，都对经费监管形成了挑战。

（四）新财政体制存在的局限

始于2000年实施的新财政体制，无疑是我国财政体制的一次重大改革，对于加强政府宏观调控，强化财政的约束和监管起到非常重要的作用。但是新财政体制在发挥作用的同时也显现了一些弊端。主要体现在财权的过度上移和集中，造成预算执行部门对经费监管自觉性的下降，主体责任的弱化。单位容易把监管的责任推向财政，并会出现单位与财政利益的反向博弈，削弱了单位经费监管的力度。

（五）财务人员角色的尴尬

财务人员自身固有职责决定了他们是学校经费监管的一支最重要的专业力量。财务人员的素质和能力无疑决定一个学校经费内部监管的质量和水平。但同时，财务人员的角色和身份在一定程度上也影响了经费监管的深度和力度。如今高职校的财务人员一般都是学校内部行政工作人员，是学校的“内部人”，财务工作形式上是在校长的直接领导下，有权对全校的经济活动实施监管，但由于身份天然缺少独立性，加上行政地位的有限，在处理个人利益、学校利益、国家利益的问题上很难做到完全超脱，而仅凭个人职业道德和判断能力，很难完成学校经费监管重任，极有可能出现社会上“顶得住站不住，站得住顶不住”的不正常现象。

三、高职校经费监管控制点的设计

高职校经费监管的宗旨，简单地说，就是要做到每一笔经费使用的合法性、合规性和合理性，同时要正确处理个人、学校和国家的三者利益关系，维护国家财经纪律和学校正常的经济秩序，最大限度地提高经费使用效益，化解学校财务风险，为学校各项事业的良性发展提供财务支持。经费监管千头万绪，错综复杂，本文认为主要应在经费监管控制点上下功夫，首要任务是设计好经费监管控制点，然后才能精准发力，产生监管成效。

（一）做好高职校经费监管的顶层设计

好的经费监管必须要有科学的顶层设计，这是做好高职校经费监管工作的首要前提。

1.组织架构。高职校必须形成由校长、分管财务工作的副校长（总会计师）、财务审计部门及工会（职工代表）组成的经费监管的主要组织框架，对学校经费监管工作起到领导、督查和协调功能。千万避免在经费监管中出现财务部门的“单打独斗，寡不敌众”的状况。在此，笔者认为校长的财务意识和对经费监管的支持程度，是决定学校经费监管工作成败的关键。

2.制度体系。制度体系的建立是经费监管顶层设计的另一重要内容。没有健全的经费监管制度体系会使学校经费监管缺少直接的制度依据，经费监管将会无章可循，而且对监管对象缺少说服力。毕竟国家的相关经费监管政策和规章是宏观的，可操作性不强，最关键是对普通教职工“距离较远”，约束性不强，需要有一系列适合学校具体情况的，“近距离”的、可操作性的、使全体教职工都知晓并且有约束的校内经费监管规章。校内经费监管制度体系从本质上属学校内部控制制度范畴，是学校内部财经法规的核心内容。笔者认为，经费监管的制度体系应以校内经济责任制为引领，建立包括预算、收费、资产、专项经费、日常报销等一系列管理制度组成的制度体系。

（二）抓住预算“杠杆”，实现经费监管的事半功倍

高职校预算是学校资源配置的主要手段，也是决定学校内部利益分配的总杠杆，而预算杠杆是学校经费监管的重要抓手。一方面通过科学并精细化的预算安排可以从总体上明确学校任务、目标和经费安排的关系，可以体现学校未来事项中的轻重缓急，避免因经费计划的盲目所带来的资源浪费、降低经费使用效益；另一方面，从预算执行方面看，必须强化各级部门预算主体责任，防止经费使用吃“大锅饭”现象的产生。目前大部分普通高校实施经费分级管控的办法对高职校也是一种很好的启示，当然在划分事权与财权的标准方面，学校之间不尽相同，关键是解决好经费的“统”与“分”的关系，终极目标是取得财权与事权的有机结合，以缩小二级部门与学校的利益博弈空間。

（三）夯实会计监督的基础，为高职校经费监管提供专业保障

会计监督作为会计机构的职能之一，属学校专设监督力量，是学校经费监管最直接的形式，同时经费监管也是学校会计机构义不容辞的职责。尽管会计监督本质上基本属于事后监督，但因为其直接性、具体性和可鉴别性等特点，对学校经济活动纠偏最为直接和明显，也最具有监管效率。

会计监督通常通过对经济活动的“合法性”、“合规性”和“合理性”的鉴别来实施对经济活动的监管。由于会计机构在学校经济活动中参与程度有限，即“事权”缺乏，俗称“管钱不花钱”，会计只能通过对各类凭证的审核和鉴定，来确认经济活动的合法性、合规性和合理性。但由于信息的不对称和基于“成本效益原则”，会计监管只能“重形式轻实质”，也就是会计只能通过票据形式上的合法性、合规性来推断经济事项的合法性和合规性，至于“合理性”较难于把握，会计监管有时显得力不从心。尽管如此，基于“形式”的会计监管，只要发挥它最大的效能，就能有效拦截大部分的错弊事项。

但由于会计监管毕竟属于事后监管，加上由于不可避免的利益调整，监管本身具有一定的“杀伤力”，容易对监管对象造成“利益伤害”，因此也最易在会计监管层面引起冲突和阻力，因此更需要学校行政力量的支持，才能固化学校经费监管的最后一道防线。当然，最终还须靠制度发挥规范引领和事前控制功能，才能最大限度减少“闯红灯”现象，从而减轻会计监管的压力。

（四）建立会计信息公开制度

随着近年来国家信息公开制度的建立和推进，会计信息的公开也成为不可逆转的趋势。特别是在预决算和“三公经费”方面，公开力度不断加大，对单位的舆论压力不断显现。由于高职校是政府预算部门，高职校收入本质上属于财政性资金，会计信息的公开也成为了必然。高职校会计信息的公开对学校经济活动具有非常大的约束力，特别是对“三公经费”最具明显的压制，大量的“三公经费”被压缩，学校的经费支出结构更趋理性，这是原本靠常规会计监管难于达到的效果。会计信息的公开尽管来自于外在的行政力量，但有效弥补了会计监管的不足，对于提升学校经费使用的合理性起到了不可替代的作用。

（五）实施重大项目绩效评价，提高项目资金使用效益

随着新财政体制改革的不断深化，近年来政府越来越重视财政资金的绩效评价工作，而且开始形成绩效评价的常态化。“用钱必问效”是政府绩效评价的基本理念，这对于推进绩效预算、提高财政性项目资金的使用效益提供了保障。高职校每年都有大量实训基地建设专项资金，按规定均须纳入绩效评价范围，这对学校加强专项资金的管理提出了更高的要求。如果资金不能产生预期的效益，将降低学校从政府筹措经费的能力，这对学校的发展将会产生负面影响。因此有了绩效评价手段，高职校对项目的论证将更为重视和充分，资金使用将更为规范理性，这对学校资金使用的合理性是一种有力的促进。

（六）借助外部审计监督力量，为内部监管提供强大支持

内部监管是高职校经费监管的主要形式，但由于内部监管存在部门利益的牵制和监管人员素质、专业胜任能力的限制，内部监管客观上存在一定的局限性，因此需要借助外部监督力量，才能补内部监管之缺。随着政府监管和廉政建设的深入，财政、审计监督检查力量不断加强，各类专项审计和检查已覆盖到各类学校，对高职校的经费监管形成强大支持。同时，外在力量的补充也使高职校经费监管体系更为健全，监管成效更为突出。

[基金项目：本文系江苏省2014年高校哲学社会科学研究专题项目《高职校部门预算管理模式的实践研究》（2014SJA012）的阶段性成果。]

参考文献：

[1] 乔春华.“教育经费管理年”的回顾与展望[J].教育财会研究，2014（1）.

[2] 施建军.关于财务监督的思考[J].教育财会研究，2013（8）

[3] 王守军，刘景，杜育红.美国高校经费监管的主要做法与启示[J].教育财会研究，2014（2）

[4] 赵建新.五年制高职校财务监控体系构建的研究[J].中国乡镇企业会计，2013（9）

（作者单位：江苏联合职业技术学院苏州旅游与财经分院 江苏苏州 215104；作者简介：赵建新，硕士，江苏联合职业技术学院苏州旅游与财经分院财务处处长，正高级会计师，副教授；主要研究方向：教育财务实务与理论，高职会计教育。）

（责编：若佳）