美国社区学院治理结构中校长权力的制衡及启示*

2015-03-31程晋宽朱子君

当代教育科学 2015年1期

●程晋宽朱子君

●程晋宽朱子君

美国社区学院校长作为学院的行政首脑，扮演着多重职责和角色，拥有学院治理的领导权力，但在美国社区学院中并没有出现校长权力扩张以及滥用权力的现象，主要原因是社区学院中存在着各个管理机构相互制衡的制度。美国社区学院校长权力行使的科学性和有效性，引导和促进了社区学院的发展，对我国高等院校治理结构中校长权力的有效运用具有借鉴意义。

美国社区学院；治理结构；校长权力

校长是整个大学的灵魂。E·阿什比勋爵指出，大学的兴旺与否取决于其内部的领导权是否得到科学有效的配置。[1]美国社区学院校长（chancellor）作为学院的行政首脑，由董事会选举产生并对董事会负责，在其授权的范围内行使权力。在社区学院的治理结构中，校长扮演着多重角色，拥有多项权力，除了负责全院的行政事务外，还负责招聘和考核教师、与当地公众、机构团体保持联系、与临近其他社区学院协调系科设置等问题以及为学院的发展筹集经费等。虽然社区学院校长拥有学院治理的领导权力，但在美国社区学院中并没有校长权力扩张以及滥用职权的现象发生，这得益于社区学院中存在的各个管理机构及其相互制衡的制度，试分析之。

一、美国社区学院校长的权力类型

美国社区学院校长是学校董事会的代理人。在学校的内外治理结构上，承担着多重角色。正如美国马里兰大学罗伯特·伯恩鲍姆教授所说：“人们期待大学校长既是一位复杂的科层体制的行政首长，同时又是一个专业社团的同僚召集人；既像是大学校园文化中共有价值与符号的象征性长老，又是对董事会负责、对其他政府机构的要求予以回应的公务员。”[2]美国社区学院校长也具有这些不同的权力，如密西根大学迈克尔·科恩教授和斯坦福大学詹姆斯·马奇教授指出，美国大学校长主要扮演行政者、政治家和企业家三种角色，[3]而美国社区校长则更是这三种不同角色的混合体。

（一）校长作为学院行政首脑所具有的行政权力

作为董事会在学院的代表，校长主要执行董事会所作出的关于社区学院内部日常事务的决定，负责全院的主要行政事务，其执行目标是，通过提供给社区群众长期的学习机会，培养技术精湛、能力卓越的劳动力以推动本州的经济发展。在社区学院治理结构中，校长是学院行政权力的首脑，不仅具有引领学院发展的职能，还必须是优秀的行政管理人员。校长作为社区学院的最高行政首脑，在行使行政权力方面，主要体现为三方面：

首先，为使董事会对学院的发展目标和学院日常管理工作的有序进行，校长首先会任命一个高层管理团队（top management team），以帮助自己顺利完成任务。比如，校长可以任命副校长来负责行政、教务学术、学生服务等方面的具体事务。尽管副校长的任命需董事会最终确定，但校长在遴选副校长的过程中始终起着举足轻重的作用。

其次，由于美国社区学院董事会成员都是校外人士，对学院的使命和经营管理缺乏全面的认识，他们更像是企业或公司经理，注重以经济利润为核心开展学校治理工作，这将置学院的发展于危险境地，因此校长的职责之一就是帮助董事会成员定位学院的功能和性质，并从专业的角度管理学院，以更有效的方式治理社区学院。

最后，作为学术性机构，建立一支结构合理、素质精良的高水平教师队伍是社区学院发展的必然要求，也是大学校长的重要职责。[4]广大教师的支持是校长成功领导学院健康发展的重要因素，且影响着一个校长的任期长短，所以校长对教师的管理，既不会事无巨细，也不能完全放权。为了取得教师的信任，校长还需认同和支持学术研究并尊重共享的治理结构模式，同时引导和鼓励教师对学院的奉献和参与。

（二）校长为学院筹款者所具有的企业家权力

自奥巴马执政以来，美国政府着力推动社区学院的发展，极力加大对社区学院的资金投入。当前美国社区学院的经费有70%是来自联邦政府、州政府和当地政府的拨款，有16%是来自学生的学费。但学院大约要从中拿出30%用于资助社区学院的贫困生。为保证学院财政的平衡和正常运行，学院还需从当地企业或私人基金会等多重渠道筹措一定资金。筹措经费虽是董事会的法定义务，但在执行中却是校长的主要工作职责之一。密西根大学校长詹姆斯·杜德斯达说：“多数高校隐含着这样的期待：大学校长的工作就是帮助院长和系主任筹集资金，而财政主管和行政人员则是对此进行监督，以保证这一工作的明智与谨慎。”[5]

加州社区学院校长莱斯·哈里斯是一个很好的例子，他的商界身份为他成为新校长应有的“企业家”形象成功加分。在2012年6月就职加州社区学院校长之前，哈里斯曾是加州社区学院董事会的主席执行官、社区和初级学院的前认证委员会委员，对加州社区学院有着较全面深入的了解，同时他还是萨克拉门托商界的一员，并且主持过萨克拉门托地区的商业和贸易组织（SACTO），是首个成为萨克拉门托大都会董事长的教育家，同时还担任着北加州世界贸易中心的董事会主席。莱斯·哈里斯非常清楚经济基础和投资对于社区学院发展的重要性，这些商界身份为他成为一个出类拔萃的“企业家”奠定了基础。筹集资金的多寡还是评价一个校长是否成功的关键。如哈里斯亲自参加学院的筹款活动，利用自身的“社会资本”为学院筹集充盈的经费。由于其在经费筹措中的积极作为，目前哈里斯已成为美国公认的杰出的社区学院校长。

（三）校长处理学院利益相关者关系所具有的政治家权力

为了寻求特定的政策目标，大学校长要像政治家一样同一些利益相关者结成联盟。因为在政治模式中，权力和影响力既不是源于习惯、也不是源于制度，而是通过协商和谈判获得的。[6]美国大学校长是战略规划的总协调人和最终发布者，他必须在战略规划的过程中协调董事会、高级行政者和教师之间的关系，在各部门之间、各系科之间以及与系科之间沟通和斡旋，努力使大学的战略规划成为大学师生的共同愿景。[7]同时，他也要负责与当地公众、机构以及相关团体的联系，把自己的职权最大、最优化。由于社区学院的独特办学理念和管理模式，因此也产生了与其有密切联系的利益相关者。这些利益相关者直接影响着学院校长能否自如有效地治校，因为他们的评价关系着校长的任期。作为学院的最高行政执行官，校长必须具备处理学院各种利益相关者关系的能力和智慧。

从社区学院治理的外部看，这些利益相关者主要有联邦政府、州政府、社区学院所在的社区以及对社区学院有经济捐助的企业、基金会等。他们都想对社区学院有所控制，尤其是州政府和当地政府，则更希望能加强对学院的控制，使其更好地为所在社区及州服务，但是这样做的结果势必会冲击社区学院的自治传统。作为社区学院的资金资助者，尤其是企业，他们在捐助的过程中可能会附加一些为自己服务的条件，而这些条件或许会与学院的基本治学理念有所冲突。因此，为了寻求最优最合理的治校政策，校长就要与这些利益相关者结盟，以获得他们最大的支持，使整个社区学院更好地运行和发展。

从学院的内部治理结构看，校长更要做到统筹兼顾。譬如，社区学院除了全职教师外，为节约成本还会雇佣大量兼职教师，兼职教师占美国社区学院总师资的68%。[8]雇佣兼职教师是社区学院节约成本的措施，但也相应产生一些弊端：兼职教师一般只完成当天的教学任务后就离校，不仅不能了解学生对所授知识的接受效果，也不利于其专心研究学术。因此，校长就要积极发挥作用，与系主任加强沟通，制定切实可行的招聘方案。除此之外，对教师的考核也是社区学院校长的主要职责之一，校长一年中有9个月的时间都在搞教师考核。[9]另外，校长保证学院内各个治理群体间相互作用是至关重要的，董事会、副校长、教务长、教师、学生及学院各个部门的管理人员通过相互支持、配合，达成统一的有助于社区学院发展的愿景，将对社区学院的发展起到事半功倍的作用。所以，如何有效地处理学院与利益相关者之间的关系，是对校长能力的一种严峻的挑战和考验。

二、美国社区学院校长的权力制衡机制

社区学院校长是整个学院的灵魂，是学院中最具有权力和影响力的角色，并且社区学院校长没有一定的任期限制。但在社区学院中并没有校长专权或权力无限扩张的现象，究其原因是美国社区学院治理结构中有相对完善的权力制衡机制，突出表现为以下两方面：

（一）董事会对校长权力的制约与支持机制

多数情况下，董事会委托给了社区学院校长诸多权利，但同时也保留一些权力以及法律控制权。董事会是社区学院的最高决策机构和最高权力机构，社区学院校长由董事会任命，并对董事会负责，校长所提交的长期规划以及制定的决定社区学院发展的各项基本政策都要由董事会审批，否则校长的工作将无法顺利进行；考虑到学院财政支出的透明，董事会有权监督校长使用款项的基本情况。除此之外，董事会还会监督校长的工作绩效，并且校长也要时常让董事会了解自己的政策执行情况。同时，为了学院的更好发展，校长也有义务倾听并采纳董事会提出的建议。当然，为了不削弱校长的权利，董事会只是扮演学院咨询者和政策制定者的角色，并不直接参与学院内部的微观管理。所以，董事会领导下的校长负责制制度可以有效限制学院校长权力的扩张，并能有效遏制其滥用权力。

当然校长权力的实现还需得到董事会的支持。董事会站在学院可持续发展的角度，制定学院发展战略，并通过校长的执行实现其治校理念。而校长从董事会那里最需要获得的就是对双方共同提出的学校愿景的信心和支持。在校长众多的支持者中，董事会是唯一能够让校长完全依靠的机构，因为只有董事会是把学院作为一个整体来考虑其未来发展的。吉儿·克尔·康韦（Jill Ker Conway）曾任职史密斯学院校长十年时间，她在自传《一个女子的教育》（A Woman’s Education）（2001）中写道：“在这个充满强烈争论的环境中，董事会是新任校长部署工作时的唯一砝码。我逐渐的钦佩并喜欢我的董事会同事，因为他们对学校的变革投了赞成票，他们的立场坚定。”[10]证实了董事会对校长有效支持的重要性。

（二）评议会对校长权力的制约和建言机制

评议会是美国大学提出和制定学术政策的重要机构，由教授或以教授为主的学术人员组成，几乎包揽了所有学术事务的决策权。[11]评议会是董事会下设的职能管理机构，董事会把学术事务的决策权委托给评议会，因此社区学院内有关教学和学术的决策都要遵照评议会的决议。评议会的权力价值是监督与确保学术标准得到落实，并保障学科建设及发展，同时还要确保教师的学术权力。评议会有责任为学院教师的利益考虑，在涉及到教师的利益时有权向校长或其他行政管理人员提出意见和建议；可以对有关学术决策、学术事务等提出质疑。因此，这种学术与行政共同治校的模式，能有效遏制校长对学术事务的专权和独断，同时对校长及其行政管理也能起到监督和制约的作用。

美国社区学院的治理因与本国传统文化、政治体制及经济因素等密切相关，具有其独特的治理特色。而作为社区学院重要的行政管理角色，校长权力制衡结构也有其独特特征：其一，集体管理和个人负责制相结合；美国社区学院多隶属于州政府，但政府并不直接参与管理，而是通过法律和经济资助方式发挥影响。董事会在政府授权的范围内，制定学院各项发展战略，并通过选拔和聘任优秀的校长来实施既定规划，虽然社区学院的主要行政事务由校长处理，但同时校长需对董事会负责。董事会授权下的评议会主要负责学院学术事务，同校长一起致力于学院学术发展。美国社区学院管理主体的多元化和职责划分，既能做到集体智慧的发挥又有助于校长充分行使职权，体现了集体管理和校长负责制有机结合的特点。其二，民主管理和民主监督相结合。董事会领导下的校长负责制，是美国社区学院民主管理和民主监督有效结合的典范。董事会是由学区选举产生的，是社区学院的直接管理机构，负责聘任和考核校长；校长在董事会的授权下管理学院各项行政事务，董事会拥有最终决策权，这在一定程度上体现了社区学院治理的民主性和监督的有效性。另外，校长虽然是学院的最高行政长官，但由教授组成的评议会却对学术事务具有绝对的话语权和决策权，这就形成了行政与学术、校长和教授共同治校的模式，同时也能起到互相监督的作用。其三，行政权力和学术权力相结合。在美国社区学院治理模式中存在着行政权力和学术权力两大系统。虽然校长的权力与学院利益相关者之间的权力会有重合，但在不同的系统内，其权力比重是不同的。自上而下的纵向行政权力系统，其主要职责是贯彻执行董事会、评议会等管理主体的决议，并负责整个学院行政方面的日常管理，实行校长负责制，教师发挥作用有限；而学术权力系统强调横向运行，以教授为主体参与学术事务管理，评议会所发挥的作用能够决定学院的学术发展方向，因此评议会虽有校长主持但决策权在全体成员。另外，由于行政权力和学术权力在具体行使的过程中难免产生摩擦，校长多以决策人和协调人的身份来减少两者的冲突，成为两大权力系统有效沟通的桥梁。这种校长权力模式一方面有利于董事会和评议会决策的执行，另一方面也保证了学院整体高效运行。

三、对我国的启示

（一）明细党政职责，实行校长职业化

美国社区学院实行董事会领导下的校长负责制，在制度上双方都有明确的权力范围，能有效管理和领导。在我国高等教育领域，实行党委领导下的校长负责制虽曾产生过积极的作用，但近些年随着高等教育自身规模的发展和外部条件的变化，出现了党委和行政管理定位错位的乱象，一定程度上限制了高等教育的发展，因此，需明确党委和校长职责，实行校长角色职业化，完善党委领导下的校长负责制。一方面应坚持党委领导的原则；另一方面应在制度层面对党委和校长的职责权限做出更加明确的划分，依法制定切实可行的运行机制，形成党委领导监督和校长自主治校的治理模式。同时，积极探索高校去行政化道路，实行校长职业化。作为校长负责制的一个重要组成部分，校长职业化有利于转变管理者的官本位思想，有利于高等院校的科学化、高效化管理。

（二）建立符合高等教育发展规律的校长选拔机制

我国著名教育家陶行知说:“校长是一个学校的灵魂，要想评论一个学校，先要评论它的校长”。[12]这充分肯定了校长角色对学校发展的重要性。但我国现行的高校校长选拔方式，存在严重的直接任命的行政色彩，这必然产生诸多弊端，不利于高等院校的自身发展。因此，建立适合高等教育自身发展的校长选拔机制就显得尤为重要。在21世纪的今天，能否抓住机遇，迎接挑战，将决定高等教育发展的成败，所以这就对高等院校校长的任职能力和各方面素质提出更高的要求。通过制定科学的选拔标准，不仅能增大校长选拔的成功机率，也将有利于高等院校的长期发展。

（三）建立行政权力和学术权力双系统运行体系的创新治理机制

在高等教育体系中，院校管理的重点存在行政管理和学术管理的二元格局。但是，在现行体制下，出现了行政权力过大，学术权力较弱，学术权力不得不从属于行政权力的不正常现象，主要表现在校长作为高等院校的行政负责人，不仅掌握行政权力，还有权力管理和分配学术资源。然而作为学校的协调人，校长既从事行政管理，又承担学术研究，因而有时不能时刻对学校管理作出科学的判断，这就严重限制了我国高等教育的全面发展。因此，建立行政权力和学术权力双系统运行体系的创新治理机制创新管理机制，成为我国高等教育持续发展的必然。一是在高等院校党委的领导下，建立行政和学术分权管理模式，实现管理上的专业化。二是成立由学校管理者组成的校委员会和以教授为主体的学术委员会，明确分工，各司其职，形成行政权力和学术权力双系统运行体系。

[1][美]伯顿·R·克拉克.高等教育系统[M].杭州：杭州大学出版社，1994:121.

[2][美]菲利普·阿尔特巴赫等.21世纪美国高等教育：社会、政治、经济的挑战[M].北京：北京师范大学出版社，2005，321.

[3]Cohen，Michael D.&March，James G.Leadership and Ambiguity:The American College President[M].Cambridge:Harvard Business School Press，1986.

[4]欧阳光华.董事、校长与教授：美国大学治理结构研究[M].北京：高等教育出版社，2011，147.

[5][美]詹姆斯·杜德斯达，弗瑞斯·沃马克.美国公立大学的未来[M].北京：北京大学出版社，2006，113.

[6]Birnbaum，Robert.How Colleges Work:The Cybernetics of Academic Organization and Leadership[M].Jossey Bass Publishers，1988.

[7]欧阳光华.美国大学治理结构中的校长角色分析[J].教育研究与实验，2011，（3）.

[8]U.S.Department of Education，National Study of Postsecondary Faculty.National Center for Education Statistics，1996，2004.

[9]徐琦.美国社区学院研究[M].北京：中国社会出版社，2008，18.

[10][美]罗纳德·G.埃伦伯格.美国的大学治理[M].北京：北京大学出版社，2010，10-11.

[11]李巧针.探析美国大学校长的权力制衡制度[J].高教探索，2008,（1）.

[12]陶行知.陶行知全集（第一卷）[M].长沙：湖南教育出版社，1984，437.