关于江苏省补充耕地指标交易市场化建设的一些思考

肖颖　孟展

（江苏省地产发展中心江苏南京210008）

关于江苏省补充耕地指标交易市场化建设的一些思考

肖颖孟展

（江苏省地产发展中心江苏南京210008）

通过搭建全省统一的补充耕地交易平台，能够在一定程度上推动补充耕地指标的调剂工作由原来以政府部门主导为主，进一步的变为以市场调节为主，不仅促进了全省耕地占补平衡，同时也进一步的调动了基层耕地保护的积极性，在一定程度上树立了节约集约用地的鲜明导向。社会各界对省厅此项改革创新举措给予了普遍认同和充分肯定。本文主要介绍的就是江苏省补充耕地指标交易市场化的一些建议，并且提出了具体措施。

补充耕地指标交易市场化建议与思考

2014年12月底，江苏省2014年第4批补充耕地指标现场交易活动在省厅成功举行。目前，省地产发展中心作为指标交易机构，在省厅领导下，已成功组织了四次补充耕地指标交易活动，交易补充耕地指标数量共计4.32万亩。江苏省补充耕地指标交易市场化，意味着跨省辖市的补充耕地指标交易必须通过省级交易平台进行公开交易，不再允许通过其他任何途径进行私下交易，这对于进一步科学配置土地资源、集约节约用地具有重要的战略意义。

1　指标交易市场化的必要性

耕地占补平衡制度作为我国国土资源管理的一个重要制度，是保障“18亿亩”耕地红线的强有力措施。由于江苏省苏南、苏中和苏北的耕地资源分布的不均衡性以及区域经济发展水平的差异性特征，导致部分地区出现经济发展要求与耕地后备资源缺乏之间的矛盾，耕地占补平衡“举步维艰”。因此，近年来，一些地区通过政府及部门间的沟通与协调，将补充耕地指标进行了“点对点”的买卖。这种买卖虽然在一定时期内，满足了指标“缺乏者”的发展需求，也增加了指标“相对盈余者”的财力，实现了资源与经济之间的互补。但是长远来看，其弊端也是显而易见的：其一是由于缺乏统一的管理，指标交易存在随意性强、自主定价等问题；其二是缺乏严格的监督，拟交易指标的真实状况“无人管”，已交易指标管护情况“无人问”；其三是指标交易价格忽略了其生态补偿价值，未能真正体现其应有的价值。综上所述，为规范全省补充耕地指标交易，提高易地补充耕地指标交易透明度，更好地落实耕地占补平衡政策，省补充耕地指标交易市场化势在必行。

2　指标交易市场化的具体举措

（1）政策“护航”，保障指标交易市场化顺利发展。省厅领导高度重视省补充耕地指标交易市场化工作，早在2013年上半年，厅领导就提出了开展省级补充耕地指标交易市场化建设的要求。经过半年多的调研和多轮次、多部门的探讨和修改，经省政府同意，由江苏省国土资源厅和江苏省财政厅共同拟定的《江苏省补充耕地指标交易管理暂行办法》（苏国土资发〔2014〕10号）于2014年1月正式发布。该《办法》明确规定了指标交易的主体、原则、程序、服务机构、交易方式、监督途径等主要事项，为规范指标交易，保障指标交易市场化发展提供了重要依据。同时，为配合《办法》的出台，帮助竞买人与出让人更好地参与指标交易，省厅耕保处、省地产发展中心随即制定了《江苏省补充耕地指标交易指南》（试行）。《交易指南》将指标交易过程中所需用到的格式文本一一列出，并设计了《补充耕地指标交易流程图》，让参与交易者一目了然，从而快速掌握交易流程。

（2）精心组织，搭建省补充耕地指标交易平台。为了落实《办法》的要求，做好省补充耕地指标交易具体工作，省地产发展中心在厅耕保处的直接指导下，精心组织搭建了省补充耕地指标交易平台。“中心”购买了必要的设备，配备了具有相关工作经验的专职人员，专门从事省补充耕地指标交易服务工作。同时，“中心”也十分注重工作人员的业务学习，在进行指标交易具体服务工作之前，多次组织交易服务人员进行集中学习，吃透《办法》的具体条款，熟悉《交易指南》的具体要求，确保省补充耕地指标交易平台健康、高效运行。

（3）借助网络，增加省补充耕地指标交易透明度。在省厅信息中心的大力支持下，《江苏省补充耕地指标交易专栏》在江苏土地市场网首页顺利发布。该《专栏》分为“政策文件”、“通知公告”、“结果公示”、“新闻中心”和“资料下载”五个子栏目，《专栏》的内容发布工作由交易服务机构人员负责完成。《专栏》信息更新非常及时，不仅能够较好地服务于参与交易指标相关人员，而且能够使指标交易活动接受社会各界的监督，从而增强指标交易透明度，进一步提升指标交易市场化程度。

3　指标交易市场化的一些思考

（1）耕地后备资源富余地区积极性有待进一步提高。尽管《江苏省补充耕地指标交易管理暂行办法》明确规定，省厅以增加下达年度土地利用计划、城乡建设用地增减挂钩指标或优先安排省以上投资土地整治项目等方式对提供指标并成功交易的出让人进行奖励，但是后备资源富余地区提供出让指标的积极性仍需进一步提高。造成这种情况的原因是多方面的。但立足长远，积极挖掘潜力、增加补充耕地指标投放交易市场，不仅能够真正实现土地资源的经济价值，倒逼地方政府节约集约用地，还能享受省厅的用地计划奖励，可谓一举多得。

（2）严格拟交易补充耕地指标质量复核。对于拟入市交易的补充耕地指标，其土壤质量、平整程度、水利交通基础设施配套程度以及预期产能等状况应当达到较高的水平。省补充耕地指标交易服务机构在每次交易之前，需进一步做好拟交易指标的外业复核工作，对不符合入市交易的指标应及时进行清理和调整。

（3）科学制定交易方式和程序。江苏省区域经济发展结构不均衡，苏南、苏中和苏北的经济社会发展水平明显呈现出由高到低的趋势，这就导致很多苏北地区的竞买人担心竞争力不及苏南地区，买不到交易指标。另外，也某些交易指标出让方担心自己所提供的指标会卖出很低的价格。以上问题提醒我们，必须要制定一个科学的、操作性强的交易方式和程序。例如，制定一个具有时效性的、合理的交易底价，可以避免交易价过低；通过一定时间段内的挂牌，可以避免一次性报价而产生的随机性；通过限定竞买人参与竞买的标的个数，可以限制购买力超强的竞买人，给购买力相对较弱的竞买人创造机会；采用将成交单价应当取平均值，再以该平均值与提供出让指标的数量的乘积作为成交价支付给出让人，可以公平的对待每一位出让人；等等。

（4）加强指标交易后的管护工作。对于已成交的补充耕地指标，其后续的管护工作不容忽视。为加强交易后耕地的使用和维护管理，在确定交易指标时，应要求指标出让方附上新增耕地后期管理措施的相关说明，此外，省补充耕地指标交易服务机构应适时对已交易的补充耕地指标的使用和维护情况实行检查并向省厅报告，防止出现交易指标“弃耕抛荒”现象。

（5）积极引导省属相关企业参与交易。省交通厅、省水利厅、省沿海办、省农垦集团等部门下属企业有不少也拥有较多的耕地后备资源。同时，这些企业有时也会有面积较大的省以上重大基础设施项目建设需要使用补充耕地指标。因此，应进一步积极引导这些企业更好地参与到省补充耕地指标交易活动中来，进一步盘活指标交易市场，推动省补充耕地指标交易的深入发展，为全省更好地落实耕地占补平衡政策、节约集约用地做出贡献。

F301.21[文献码]B

1000-405X（2015）-7-335-1