民间教育评估机构的运行环境及其优化

● 刘 波 方晓田

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“深入推进管办评分离”、“委托社会组织开展教育评估监测”，正式开启民间组织参与教育评估的政策闸门，昭示着我国教育管理体制将出现重大变革。民间教育评估机构是指对教育实践活动与教育培养目标进行评判的一种民间法人实体组织。[1]在民间教育评估机构发展初期，外部环境对机构发展起着决定性作用，深入剖析机构运行环境，可为实施有效治理提供理论支撑。

一、民间教育评估机构运行环境及其问题

环境有广义、狭义之分，前者包括组织之外的每个因素，而后者仅包含对组织敏感的和必须对生存作出反应的方面。[2]民间教育评估机构的运行环境主要涵盖影响民间教育评估机构运行的制度、文化和社会环境，属于狭义范畴的环境。

（一）民间教育评估机构运行的制度环境

我国目前尚没有专门针对教育评估或教育评估机构的法律法规，可从关涉教育评估和民间组织的制度管窥民间教育评估机构的制度环境。

党的十四大以来，伴随着社会主义市场经济主体地位的确立，教育评估逐渐从计划经济集权式向市场经济分权式转轨，国家制定了一系列鼓励和引导民间教育评估机构发展的政策。但在官方话语体系中，习惯以教育评估中介组织替代民间教育评估机构。为行文方便，本文统一采用民间教育评估机构称谓。《中国教育改革和发展纲要》（1993年）提出“建立健全社会中介组织，包括决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等，发挥各界参与教育决策和管理的作用”。自此，教育评估中介机构逐渐成为教育研究的热频词汇，研究者普遍将其视为转变政府职能的加速器。1994年，国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》的实施意见，对民间组织参与教育评估活动亦作了规定。这些法规对促进民间教育评估机构发展起到一定助推作用，但对机构的权力、义务、保障等缺乏明确具体界定，对评估项目的落实、评估程序的规范、评估人员的资格也缺少相应要求，民间教育评估机构的发展在具体实践中实则处于迟滞状态。

从民间组织管理的相关政策来看，1998年国务院陆续颁布 《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》，1999年制订 《社会团体设立专项基金管理机构暂行规定》，建立三类民间组织的制度规范，对包括民间教育评估机构在内的民间组织发展起到规范作用，一定程度上纾缓了民间组织散乱无序的乱象。但是，限于计划经济体制惯性，政府对民间组织的功能和地位认识不够充分，仍以“全知全能”角色包揽公共事务，实行登记管理机关和业务主管机关双重负责的管理体制等，教育评估作为公共产品在教育评估实践中仍由政府垄断供给。及至《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布，正式开启民间组织参与教育评估的政策闸门，彰显出“政府管教育、学校办教育、社会评教育”的改革新思路，而这一改革思路能否落实，有赖于相关配套措施能否跟进完善。

（二）民间教育评估机构运行的文化环境

文化环境潜移默化地对民间教育评估机构运行产生影响。我国传统文化中“国家主义”、“官本位”思想影响到人们对民间教育评估机构的认可，长期以来文化心理的蹈袭造成人们对公权力的崇拜乃至盲从，究其根本乃是公民社会发育不足和公民能力薄弱，使得民间教育评估机构在发展初期缺乏社会认同。

我国数千年的封建专制主义历史惯性，使人们认为由国家主导的教育评估机构更具权威性和合法性，有着较高的认同度和公信力。国家主导的教育评估机构的评估结果有可能上升为政府决策依据，甚至直接与教育资源调配相关，而民间教育评估机构作为源自社会的组织机构，其评估结果缺乏社会认同心理，地位尚不明确。其实，社会文化心理主要由社会文化环境所生成，教育评估作为政府管理教育事业的重要手段，本是政府职责所在，但同时也为政府垄断教育评估市场提供了社会心理依据，限制了民间组织参与教育评估活动的空间。社会文化心理对民间教育评估机构的偏见遮蔽了公民的教育评估权，致使公民藉由民间组织保障其教育评估权的机制尚未形成。

（三）民间教育评估机构运行的社会环境

民间教育评估机构的社会环境要素主要体现在机构与政府、社会的关系上。随着政府机构改革的不断推进和公民意识的觉醒，民间教育评估机构运行的社会环境有了一定改善，但社会环境的抑制作用显而易见。

首先，政府对民间教育教育评估机构鼓励和支持力度不够。民间教育评估机构、政府两者之间的权力既能够相互制衡，在功能的发挥上又能相互补充，从制度上维护评估行为的客观性和公正性。民间教育评估机构在弥补政府能力不足方面发挥着巨大作用，“不是在与政府争权，而是在帮助政府治理社会”。[3]但在实践中政府对民间教育评估机构的政策支持力度不够，主要表现在：对民间教育评估机构缺乏相应的资金、实物、税收等方面的扶持政策。地方教育主管部门发展民间教育评估机构的积极性不高，抑制了民间教育评估机构的发展，这是当前我国民间教育评估机构普遍面临的难题。

其次，社会对民间教育评估机构的质疑声音广泛存在。社会支持和良好的舆论氛围是民间教育评估机构发展的社会基础。上个世纪90年代以来，随着公民参与公共事务的空间拓展，为民间教育评估机构的发展创造了良好社会环境。自2008年以来，21世纪教育研究院开创了民间表彰政府教育绩效的先河，连续举办了四届地方政府教育制度创新奖评选，社会、媒体给予积极评价，社会影响力越来越广泛，凸显了社会对民间教育评估机构的认同度不断提高。但是，作为个案性质的21世纪教育研究院并不具备代表性，民间教育评估机构普遍处于弱势或不被认可地位，有民众对教育评估机构失去信心，甚至高呼“中小学教育评估有害无益”，[4]认为教育评估机构影响学校办学秩序，浪费办学资源，映衬出社会对教育评估机构的认识偏差，这对民间教育评估机构运行产生阻碍。

二、民间教育评估机构运行环境问题的根源

民间教育评估机构运行环境约束主要包括政府、制度、社会和学校对机构的约束、管控，悖离促进民间组织参与教育评估的制度设计初衷。导致上述问题的原因可归结为以下几个方面：

一是政府抑制民间教育评估机构发展的惯性依旧存在。囿于政府对民间组织的功能和地位认识不到位，相对于政府在社会建设中的主导地位，民间组织参与社会治理的作用微弱。有的将民间组织视为政府代管部门或内设机构，有的将其作为安置闲散人员的机构，有的甚至担心其挑战政府威信。这些认知上的偏差映射到政策上，则体现在政府采取严密的监督控制手段，比如：预防制登记、双重管理、分级管理、监管处罚、限制分支、非竞争性等六个原则，制约了民间教育评估机构的发展。

二是民间教育评估管理制度建设滞后。在立法层次上，衔接宪法和现有三类民间组织管理法规的法律缺位，目前没有一部由全国人大或全国人大常委会制定的位阶较高的法律。从评估活动自身来看，在规范评估活动领域还没有一部专门的教育评估法律法规，对民间组织参与教育评估活动缺少具体的操作规程。教育评估活动的开展主要依据教育主管部门的政策条文，尽管有一些条款提出民间组织可以参与教育评估活动，但对具体参与形式、范围、机构管理、评估结果运用等未作规定，制度的随意性和变动性较大，不利于机构在稳定的政策环境中发展。

三是社会对民间教育评估机构的信任度较低。作为服务社会的组织机构，社会对民间教育评估机构的态度对机构发展起到至关重要的作用。民间教育评估机构从理论走向实践始于本世纪初。由于教育评估活动的专业性特征，充足的专业人才是形成教育评估组织的前提。为便于统计分析，我们以省会城市为例，通过查询全国31个省、区、直辖市（港澳台除外）的省级民政部门网站、省级社会组织信息网等，查得我国现有33个民间教育评估机构，分布在上海（25个），云南（3 个），北京（2 个），四川（1 个）、江西（1 个）、浙江（1个）。即使考虑到该统计不够全面的因素，也能反映出我国民间教育评估机构数量较少、分布不均、发展滞缓的现状，显然无力满足各级各类学校旺盛的多元化教育评估需求，不能形成有效的竞争环境，阻碍了自律机制形成。少数组织打着民间教育评估机构的旗号从事营利性教育评估，弄虚作假、谋取私利，造成“劣币驱逐良币”效应，这不可避免地伤害民间教育评估机构的健康发展。

四是学校被动参与评估活动。学校作为教育评估活动的重要对象，它对教育评估主体的发展产生的影响显而易见。从实践来看，政府主导的教育评估机构惯常以“俯视”姿态开展评估活动，长期的体制惯性造成学校很难在短期内摆脱“俯视型”评估关系，仍以被动姿态参与评估活动。学校的被动参与主要表现在：对民间教育评估机构采取不信任态度，担心评估结果影响学校的声誉，对教育评估信息掩饰、修饰、伪饰，使民间教育评估机构无法获得真实的教育评估信息，导致教育评估结果失真，违背了教育评估的目的，更无从谈起对机构进行有效监督。

三、民间教育评估机构运行环境的优化策略

挣脱体制惯性对民间教育评估机构的羁绊和束缚，需要制度、文化、教育的合力共振，创设良好的外部运行环境，以促进内外协调、上下衔接的自律和他律机制的形成，推进民间教育评估机构朝着更加健康的方向发展。

（一）政府应尊重机构的独立运行

政府对民间教育评估机构的促进作用主要体现在尊重民间教育评估机构的独立法人地位，赋予民间教育评估机构自主权，为民间教育评估机构独立运行提供保障。

首先要厘清政府与民间教育评估机构的职责边界。民间教育评估机构并不替代或屏蔽政府在教育评估领域的作用，二者是相互促进、相互补充的关系。保障民间教育评估机构的独立地位是维护教育评估公平公正的前提。民间教育评估机构的独立包括形式独立和实质独立，前者是条件，后者是目标。要通过明晰政府和民间教育评估机构在教育评估活动中的职责范围、功能地位、权利义务等，引导民间教育评估机构健康发展，避免机构沦为政府的附庸。

其次是明晰政府向民间教育评估机构购买服务产品的范围和层次。根据萨拉蒙的统计分析：从世界范围来看，所有民间组织收入中平均34%来自公共部门，尤其是在健康和社会服务领域，民间组织收入的主要部分不是来自捐赠和收费，而是公共部门的支持。而在社会服务类民间组织的收入中，来自政府的资金占42%。[5]政府购买民间组织服务的实践已经证明，这是一项多赢的举措。[6]这为我国政府购买民间教育评估机构的服务带来有益启示。通过把购买民间教育评估机构的服务产品纳入政府采购目录和公共财政预算，可提高教育评估产品的供给能力，同时增强民间教育评估机构发展的物质保障。

最后，做好民间教育评估机构的顶层设计和规划。要着眼于教育事业的发展，强化对民间教育评估机构的支持和信任，为民间教育评估机构发展擘画蓝图。从政府购买公共服务的质量来分析，如果在特定的区域只有为数不多的机构具备承担教育评估任务的资质，那就失去了购买意义。缺乏有效的竞争机制容易造成“民间组织失灵”，反而降低教育评估服务的供给质量。政府对民间教育评估机构的支持必须建立在有序竞争的基础上，如此才能实现公平和优胜劣汰。政府只有采取有步骤、有计划发展民间教育评估机构的措施，规范机构的主体行为，才能保障民间教育评估机构恪守职业道德、秉持志愿精神，规避“民间组织失灵”的风险。

（二）提高制度的适宜性

十八届三中全会对民间组织参与教育评估作出明确的制度安排，通过完善现行民间组织、教育评估的制度体系，优化民间教育评估机构有序发展的制度环境，使“推进教育管办评分离”具有更为明晰的政策操作规程。

一是建立民间教育评估机构管理制度。罗尔斯认为：“公共治理是一个民主国家的基础，它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性，他们的理性目标是公共善，此乃政治正义观念对社会基本制度结构的要求所在，也是这些制度服务的目标和目的所在。”[7]作为民间组织，民间教育评估机构的公益性、志愿性和非营利性的价值取向并不必然生成机构 “向善”的价值取向，复杂的人性需要稳定的制度环境加以约束。通过构建适宜的民间教育评估机构管理制度，明确民间教育评估机构的权力范围和运作方式，促使机构成员把机构核心价值内化为个人的职业操守，确保机构健康良性发展。

二是构建多元价值取向的学校教育评估制度体系。解决办学同质化问题需要多元化教育评估机构的有效参与，这里的多元化主要指教育评估机构所采纳的教育评估标准的多样性，通过不同的评判标准引导不同类型学校根据各自实际找准定位，选择特色化的可持续发展路径。学校对多样化教育评估产品的需求也是民间教育评估机构制度创新的重要动力。有学者认为，民间组织存在“覆盖面有限、质量不稳定、方法不专业、大量的人员更替、缺乏协调以及因为依赖外部援助而导致的缺乏可持续性”等不足，[8]民间教育评估机构也不同程度存在这些问题。通过创新学校教育评估制度解决上述问题，对民间教育评估机构介入学校教育评估的程序、范围、标准等作出规定，有助于规范民间教育评估机构运行，从而提供多元、优质、高效的评估服务。

（三）与社会构建互动关系

民间教育评估机构产生于社会、服务于社会，它的发展壮大离不开社会土壤的滋润，与社会之间建立良好的互动关系是机构发展壮大的重要条件。

一是主动接受社会的监督。作为扎根于社会的民间组织，民间教育评估机构把评估的程序、内容、标准和结果主动向社会公布，以接受社会的监督，形成自律和他律相结合的外部保障条件。民间教育评估机构的监督机制既不同于传统政府的行政管理监督方式，也不同于市场优胜劣汰的竞争机制，而是通过有效的社会监督强化民间教育评估机构规范运行、自我调控、自主运行的能力。

二是积极构建良好的社会支持系统。民间教育评估机构的发展在很大程度上取决于社会认可程度，社会支持是民间教育评估机构得以壮大的根本力量。因此，需要拓宽社会支持的路径，通过加大宣传力度，促进社会的广泛认知，引导民众认同，提供舆论支持；构建民间教育评估机构的信用评估体系，提高机构自主发展能力；激发公民参与教育评估事业的积极性，募集发展资金等，为民间教育评估机构的发展奠定坚实社会根基。

（四）与学校构建互助关系

由于长期受政府主导的行政化教育评估模式的消极影响，教育评估机构与学校之间的关系紧张，影响了评估信息的真实有效，难以有效发挥教育评估的作用。民间教育评估机构与与学校之间的互助关系，有赖于双方充分沟通和相互协调，以平等、民主、协商的方式开展评估活动。

一是以民间性纾解行政权力的强势。民间教育评估机构的权力属于社会权力，不具备政府行政权力的强制性，在评估活动中主要依靠机构的社会地位、专业素养和良好的自律意识来彰显其权威性，容易获得学校的认可和尊重。在具体的教育评估活动中，民间教育评估机构受政府委托对学校开展评估是其开展教育评估活动的方式之一，这种委托关系避免政府将行政化权力过度介入评估活动，彰显了民间教育评估机构的优势，在一定程度上对政府行政权力起到制衡作用。这种民间性特征有助于机构与学校之间形成互助关系，从而促使两者共同为提升教育评估质量而协作配合。

二是以专业性强化组织成员的发展愿景。专业性是民间教育评估机构社会权力产生的重要源泉，也是组织成员的发展愿景之一。民间教育评估机构的组织成员是以志愿精神作支撑，以促进学校发展、推动教育改革为组织使命，既不同于政府机构官僚主义的政绩追求倾向，又迥异于市场组织的营利属性，崇高的使命激励机构成员将专业性作为机构运行的理念。通过科学制定评估标准，合理设置评估程序，强化教育评估的反馈功能等，可有效促进机构专业能力建设。

三是以非营利性提升组织的“利他”意识。民间教育评估机构的非营利性使其在教育评估活动中以“利他”为基本宗旨，从而也就促使机构将保障和促进办学质量作为评估工作的出发点，以推动学校发展为落脚点。只有帮助评估对象不断改进教育措施，提高教育质量，教育评估结果才能真正发挥应有的作用，评估机构的社会价值也才能得以体现。

民间教育评估机构的发展具有教育法治、教育民主、教育伦理三重意义。党的十八届三中全会明确把构建管、办、评分离的教育管理体制作为深化教育领域综合改革的重要举措，标示着依法治国战略从国家主导走向社会参与，也必然会出现全社会共同参与教育公共治理的局面。优化民间教育评估机构的运行环境，为机构的健康发展提供强有力的保障，也必然会使这些机构在教育管理体制管办评分离改革进程中发挥更积极的作用。

[1]刘波.民间教育评估机构的概念及特征[J].贵州教育.2013，（22）:44.

[2]刘延平.多维视角下的组织理论[M].北京：清华大学出版社，北京交通大学出版社，2007：129.

[3]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社，2003：418.

[4]吴亦言.中小学教育评估有害无益[N].深圳特区报，2011-11-29.

[5][美]莱斯特.M.萨拉蒙等.全球公民社会—非营利部门国际指数[M].贾西津等译.北京：北京大学出版社，2007：34-35.

[6]黄晓勇.中国民间组织报告（2010-2011）[M].北京：社会科学文献出版社，2011：4.

[7][美]约翰·罗尔斯.政治自由主义[M].万俊人译.南京：译林出版社，2002：225.

[8][美]安·克莱顿，彼·奥克利，乔·泰勒.公民社会组织与公共服务供给[A]//刘明珍选编.公民社会与治理转型—发展中国家的视角[C].北京：中央编译出版社，2008：200.