日本教师轮岗制度及对我国的启示

南京师范大学教育科学学院 陈 瑶

一、日本教师轮岗制度概况

1945年8月15日日本无条件投降，战争使其国民财富总额较战前1935年损失了25.4%，近550万人在战争中死伤，三分之一的工业基础设施遭破坏，整个经济陷入瘫痪，人们每天都在饥饿线上挣扎；军国主义的精神支柱瓦解之后，整个国家出现了思想上的迷茫，扒窃、凶杀等违法乱纪行为层出不穷。面对严峻的现实，日本政府意识到，只有通过教育，才能重塑国民精神，实现国家复兴。于是，日本在战后重建伊始就建立起了教师定期轮岗制度，以实现合理配置师资、实现教育发展。目前，日本的教师轮岗制度形成市、町、村内部流动和跨县级流动两种形式完备的运作体系，每年义务教育阶段教师的轮岗率变化不大，没有剧烈波动的现象。

1.日本教师轮岗制度的内容

（1）轮岗对象及频率。在涉及轮岗的对象方面，日本国内各府、道、都、县都有各自详尽的规定，但其核心内容不变。以首都东京的教师轮岗制度《实施纲要》为例，凡是在同一学校连续任职超过十年的教师以及新任教师中连续任职超过六年者都必须参与轮岗。此项规定将定期轮岗视为教师应尽的义务，具有一定的强制意味。同时，规定也对不适合参加轮岗制度的教师作了界定：如连续教龄不满三年的教师、57至69周岁的教师、孕产期及长期缺勤的教师等。不仅仅是教师，中小学校校长也可以通过个人主动申请，由教育行政部门通过任命实现交换，这一点体现了日本教师轮岗制度的相对公平性和全员参与性。

在涉及轮岗的频率方面，法律规定同一教师在同一学校从事教育工作不能超过6年。排除地区差异，但总的来说，基础教育阶段公立学校的教师平均轮岗周期为6年一次，校长多为3～5年流动一次，其轮岗频率还是比较高的。

（2）实施程序。日本教师轮岗制度由中央调控、地方组织实施。首先，在每年11月初既轮岗开始前，各府、道、都、县教育委员会会将教师轮岗制度的实施区域、运作原则、实施要求等内容以纲要的形式对外发布；此后，区域内符合轮岗资格并有轮岗意愿的教师向学校提交意向调查表，校长在综合收集到的意见后确定参与轮岗的教师并上报教育主管部门，最后经各级教育委员会教育长审核批准。通常，轮岗教师在来年4月新学期开学前，就可全部定岗并到位工作。

2.日本教师轮岗制度的特点

（1）完善的立法保障。自二十世纪五十年代起日本相及出台了《国家公务员法》《教育公务员特例法案》等相关法律法规，对涉及教师轮岗的范围、周期等问题进行了详尽的规定。法律制度的健全和完善不仅为教师轮岗制度的实施提供了强有力的法律保障，更使得定期轮岗成为基础教育阶段教师的一种责任和义务。

（2）政府的大力推动与主导。日本教师轮岗制度自建立之初就由政府大力推动，在此后的实施中，上至文部省下至地方，每年都对其运行细则和成效进行细致的研讨，确保政策的衔接性和可行性。此外，日本自战后改革初期就将中小学教师纳入公务员体系，教师的定期轮岗也理所应当的成为由政府控制的公务员“人事异动”范畴。政府的大力推动与主导确保了不同发展水平、不同类型学校和地区间师资配备的均衡。

（3）提高偏远地区教师待遇，解除教师后顾之忧。1954年日本《偏僻地区教育振兴法》将保障偏远地区教职员工基本住房和生活福利作为市、町、村教育主管部门的职责之一，对在偏僻地区或条件艰苦学校工作的教师发放占工资25%以内的“偏僻地区津贴”；职称评定时，也会将该教师在之前学校的工作经历计算在内，对曾在偏远地区任教的教师也会给予特别关注。上述措施均有力地鼓舞了教师参与轮岗特别是向偏远地区流动的热情，有效地促进了地区和学校间师资水平的均衡发展。

二、日本教师轮岗制度对我国的启示

为实现教育均衡发展，我国政府投入了大量努力，并在全国范围内逐步推行教师轮岗制度。近年的积极探索为我国教师轮岗制度积累了丰富的经验，但也涌现出了许多令人忧心的问题。中日两国无论是在教育传统、教育体制，还是在教学管理等方面都有诸多相似之处，针对我国在教师轮岗制度试行中出现的法律制度不完善、程序不透明、学校主导的教师人事制度限制、教师实际参与意愿低、校际工资差异大等问题，日本教师轮岗制度的成功经验为我国教师轮岗制度的推广普及提供了积极的视角和改进策略。

1.建立健全配套法律法规，促进教师轮岗制度规范化、常态化。法律具有强制性和规范性，是社会活动的基础、制度存在的依据。梳理日本教师轮岗制度发展的历史我们不难发现，日本早在战后初期就提出了这一制度，但直到二十世纪五十年代配套法律法规的出台，这一制度才得以推广和实施。可见，要想实现我国教师轮岗制度的规范化、常态化，必须要有全面配套的法律法规，从法律层面对涉及轮岗教师条件、轮岗周期、轮岗形式等基本问题进行规范。

2.改革教师人事管理制度。针对目前教师聘任和人事管理权主要集中学校层面的现象，要特别注意理顺教师轮岗制度与已有的教师聘任制度、教师人事管理制度的关系，在政策法律层面清楚界定学校和地方教育行政部门对教师的管理权限，将教师人事关系和聘任交流的管理权由学校层面上升至县级教育行政部门。扩大地方教育行政部门对教师选拔、任用、调配的权利，打破教师管理中的“校籍”现象，由地方教育行政部门统一进行教师的管理，以统筹区域内的师资配备，畅通教师轮岗运行。

3.完善薪资补偿和社会保障制度，解除轮岗教师的后顾之忧。教师是参与轮岗制度的主体，其支持与否直接决定了教育改革的成败。实践中教师对参与轮岗制度的热情低，很大程度上源于对生活成本和薪资待遇的忧虑。因此，应充分发扬“以人为本”思想，尊重教师的流动意愿，理解教师的关切；在加强地区经济发展、缩小区域间收入差异的同时，对跨区域特别是由发达地区向欠发达甚至偏远地区流动的教师给予适当的生活补贴；为轮岗教师提供全面的社会保障，解除其后顾之忧。

4.建立完善符合我国特色的教师轮岗制度，要坚持循序渐进的基本原则。改革是一个长期的过程，任何一项改革都不是一蹴而就的，教育改革更是如此，不仅涉及不断变化的社会经济环境，更涉及教师、学生等不断发展的人的因素。日本的教师轮岗制度虽自二十世纪四十年代末就着手，但时至今日才发展成完善成熟的教育制度，其长期性和复杂性可见一斑。不同于日本，我国还面临诸如国土面积广阔、地区间经济发展差异大、教育基础薄弱等国情。因此，在推行教师轮岗制度过程中，一定要戒除功利冒进的错误思想，不可急于求成，更不可照搬照抄其他国家的经验，而应结合我国具体实际，从小范围试点开始，逐步扩大轮岗范围；针对实践中出现的具体问题，进行谨慎的调整，从而因地制宜、扎实推进具有中国特色的教师轮岗制度的建立和完善。

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