竞争、合并、合作：全美教育协会和美国教师联盟的演进与启示

余 承 海,程 晋 宽

(1 安徽工程大学 教务处，安徽 芜湖 241000；2 南京师范大学 教育科学学院，江苏 南京 210097)

竞争、合并、合作：全美教育协会和美国教师联盟的演进与启示

余 承 海1,程 晋 宽2

(1 安徽工程大学 教务处，安徽 芜湖 241000；2 南京师范大学 教育科学学院，江苏 南京 210097)

无论是在早起的竞争阶段，还是在后来的合并、合作阶段，全美教育协会和美国教师联盟无不致力于教师专业规范的建立，推动教师行业自律，改善了教师的职业地位，提升了教师的专业化水平。我国教师组织表现不够活跃，作用有限，需要在扬弃的基础上借鉴美国教师组织执着的专业精神，探索具有中国特色的教师权益维护方式。

竞争；合并；合作；全美教育协会；美国教师联盟

在美国，最具影响力的两个教师组织是全美教育协会(National Education Association，以下简称NEA)和美国教师联盟(American Federation of Teachers，以下简称AFT)。1857年，美国教师协会(NTA)在费城成立。1870年，美国教师协会、美国中学校长协会(the National Association of School Superintendents,以下简称NASS)、美国师范学校协会(the American Normal School Association,以下简称ANSA)联合组建成立全美教育协会(NEA)。1916年，美国八个地方教师联合会在芝加哥签署成立美国教师联盟(AFT)。在一个世纪的演进过程中，两者之间主要经历了竞争、合并、合作三个重要阶段。

一、全美教育协会和美国教师联盟 之间的竞争

虽然同为教师组织，但在一定意义上可以说，自NEA、AFT并存之日起，两者之间的竞争就开始了。毕竟两者的宗旨和会员构成存在着不同之处。NEA的宗旨是推进美国公立教育事业的进步与发展，提高教育的职业地位，改善学校教学质量，促进教学专业兴趣，完善教职员的福利。而AFT的宗旨是为教师谋利益，改善教师的经济保障和工作条件，进行集体谈判，支持学术自由。此外，NEA规定，任何在公立学区、学院或大学及其他公立机构工作并致力于教育的人员都有资格加入NEA。而AFT主要代表公私立学校教师的利益，明显排斥教育行政人员的加入。两者的竞争主要体现为会员、权力与政治活动的竞争。

作为专业组织，NEA自成立以来到20世纪中期，一直强烈反对AFT工会性质的集体谈判。然而，作为后起之秀的AFT运用集体谈判、罢教等激进手段很快聚集了大量的教师会员。目前，NEA拥有会员320万人，[1]AFT拥有会员160万人。[2]事实表明，在不改变其组织性质，不吸收集体谈判、罢教的情况下，要想吸引广大教师加入NEA相当困难。

20世纪60年代以前，AFT还没有能力在全国范围内与NEA展开竞争。但在1961年的美国纽约市，AFT在与NEA的代表选举中取得了重大胜利。这一胜利使AFT领导人相信，如果给教师机会选择，教师会毫不犹豫地选择AFT而不是NEA。[3]58事实也证明了这一点，NEA、AFT的合并组织纽约州教师联盟(New York State United Teachers,以下简称NYSUT)于1976年脱离了NEA。很快，最初并入NYSUT的一些NEA地方组织脱离了其州协会。纽约州多数前NEA地方协会加入了NYSUT，纽约州教育协会也加入了AFT而不是NEA。看来，谁能够最充分、最有效地代言教师的利益，谁就能够在成员竞争中占据优势。“教师倾向于加入在维护自己利益上有影响的组织。”[4]

NEA受到教育管理人员的影响，不赞成集体谈判，最终在各个大城市中失去选票，进入了两难境地。在美国，由于教师的人数远远超过教育管理人员的数量，NEA和AFT不可避免地在20世纪60、70年代展开了争夺会员的激烈竞争，竞争的结果是，AFT在城市中心地区占优势，而NEA会员则集中在较小的城市、郊区以及乡村等广大地区。

为了挽回在城市中心区的损失，1961-1962年间，NEA耗资28 037美元实施了“城市计划”,试图吸引城市中心区教师加入NEA，并扩大NEA在城市中心区的影响力。1964-1965年间，NEA又花费了884 665美元的巨资，与AFT附属联合会竞争作为教师组织代表的协商权或谈判权，结果均遭失败。1976年，NEA不顾AFT的反对，支持吉米·卡特为共和党总统候选人，卡特成为美国第39届总统后，于1979年10月17日签署了《教育部组织法》的议案，在卡特总统的支持下，促成了美国国会在1979年做出设置内阁级教育部的决定。[3]47-48

二、全美教育协会和美国教师联盟 之间的合并

两个组织基于自身发展的需要开展了为期几十年的竞争，当两者日渐激烈的竞争给各自的发展造成了不同程度的损害时，合并是他们在利益一致的驱动下谋求更好发展的最佳选择。[5]

1.触发合并的因素

进入20世纪中期，美国教师组织逐渐从传统的教师专业协会性质向工会性质转变。到20世纪60年代末，美国教师组织基本上实现了向工会性质的转变。[6]经过激烈的内部冲突后，NEA选择了工会主义，采纳了集体谈判。NEA的工会性质凸显，成为一个兼具专业组织和工会组织双重属性的教师组织。而AFT在成立之初就加入了美国劳联与产联(American Federation of Labor-Congress of Industrial Organizations,以下简称AFL-CIO)，是一个工会性质的教师组织，但现在也非常强调教师的专业发展与教学专业化，以及对教育研究的投入，实际上也成了一个兼具工会组织与专业组织的教师组织。NEA和AFT组织特性的差异逐渐缩小，NEA和AFT的价值取向在某些领域逐渐趋同。[7]这为两者的合并与合作奠定了一定的基础。

在高等教育的外部环境变得对教师尤为敌对的时候，用同一个声音说话是面对敌对态度的一个有效方式。NEA和AFT合并能够在全州范围内针对教育形成单一、连贯的立场，对州立法和州教育部门施加更多的政治影响，为成员提供更为广泛的服务，提高教育工作者的条件，应对不断增长的用税收支持私立学校的政治压力，更有力地影响教育政策。

弗瑟赖利·兰里(Fusarelli,Lance D)和库珀·布鲁斯(Cooper,Bruce S.)认为，促使NEA和AFT寻求合并的四大因素是充分实现统一使命的梦想；结束NEA与AFT之间的竞争；支持民主党的不利处境；阻止私有化。[8]

布鲁斯(Markens，Bruce)深入分析了促成1970年代纽约州NEA和AFT成功合并的具体因素：[9]教师们感受到异常敌对的州政府的潜在威胁；AFT领导层，尤其是戴维·赛尔顿(David Selden)热衷于合并；NEA的许多市区教师倾向于和AFT的合并；NEA的NYSUT以一种不那么敌对的方式看待工会。

2.合并历程

最初，两个组织的合并只是发生在地方和州级组织。1972年，NEA与AFT的纽约州级组织合并为NYSUT标志着教师结盟史上的最大合并。UYSUT成员占AFT成员的42%，[9]是AFT的关键性力量。1976年，NYSUT最终脱离NEA表明纽约的合并也是失败的。在1976年的NEA大会上，NEA与AFT之间的三点主要分歧被正式化。AFT则拒绝了NEA大会上提出的条款，并公开反对按比例产生少数群体代表。

NEA和AFT最早的合并谈判始于1973、1974年, 但是由于合并后的领导权分配不均，AFT的分支机构控制了NEA分支机构。两者的合并很快破裂，两个组织很快又恢复到竞争的状态。1998年，NEA、AFT一致允诺创建一个真正的包含两个教师组织的新的教师工会。这个决议在AFT的大会上以压倒性多数的优势得以通过，而在NEA的大会上，58%的人反对合并，[10]这使得本次合并再度破产。如此看来，形成一个双方都能接受的方案对于州一级的合并而言都是困难的，全国层面的合并框架更不易达成。

3.合并失败的原因

第一，冲突的组织文化。AFT是一个高度严明的政治化管理结构。秘密会议制度是AFT的核心治理制度。AFT通过秘密会议制度保持对其地方机构的控制，并将这种控制延伸到州和全国性组织。秘密会议制度使AFT领导核心保留了权力。AFT领导人能够限制反对意见并最大化增加其影响力的机会。AFT几近专制与封闭的组织文化与开放、散权的NEA形成了鲜明的对比。NEA的治理结构赋予了州组织在地方组织的发展与政策监督方面重要角色。NEA的历史传统、组织文化、治理结构与规训的、集权的观念不符。NEA反对AFT的秘密会议制度，因为秘密会议制度主张全国大会的政治控制和组织自身的政治运作。NEA坚持任期制，大范围自由的执行委员会，鼓励多样性和慎重的思考。NEA允许以秘密投票的方式决定协会的政策、按比例选举代表。而AFT实行公开投票制度，也不主张按比例选举代表。

第二，不同的历史传统与宗旨。不同的历史传统与宗旨使其关注的重点有所不同，在一些问题上存在分歧。两者的分歧不仅表现在一些政治问题上，而且表现在教育问题上。比如，AFT把总数为 4 486 815美元的 99%捐助给民主党，1%给共和党；NEA把总数为3 032 590美元的 92%捐助给民主党。7%捐给共和党。[11]两者对于教师评价与教师待遇存在分歧。教师评价不是NEA关注的焦点，却是AFT关注的焦点。AFT大会主张在教师评价中使用学生所取得的进步指标，而NEA反对这些政策。反对者认为合并将使NEA偏离学校教育的宗旨，使NEA的注意力从学校事务上转移。鉴于其分歧的历史与宗旨，对民主治理本质的不同理解是NEA和AFT合并失败的一个关键原因。凯斯·盖格(Keith Geiger)认为，不同的民主概念是NEA和AFT之间僵局的核心问题所在。[9]

第三，合并后的领导权问题。1973年合并后， AFT的分支机构控制了NEA的分支机构。几年后，类似的事情发生在佛罗里达州，合并后的领导权再次落到AFT手中。NEA的工作人员被置于合并后的高级领导人序列的底层，其董事被削减近一半，在合并后的董事会里拥有较少的投票权。[12]基于纽约经验，严明且集权的AFT能够深刻地影响新组织的结构，置NEA于一种极其不利的地位。正如罗伯特·格林(Robert Green)所说，新的合并组织将把NEA降格为一个咨询组织，削弱协会大会的功能，将权力集中在一个37人的执行委员会身上。这与NEA散权的治理结构不符。[13]

此外，弗瑟赖利·兰里和库珀·布鲁斯在分析合并失败的原因时还指出了教师中存在的渐进主义者、地方主义者、专业导向三个因素。

三、全美教育协会和美国教师联盟 之间的合作

缘于两个组织之间不同的历史传统与组织文化，NEA与AFT在短期内难以实现合并。虽然具体的操作层面是可以协调的，但历史传统、宗旨、组织文化、治理结构是难以协调的。NEA认为自己是一个草根的民主组织，而AFT被看做是一个自上而下的工会。这种历史与文化方面的彻底转向或全面融合是一个相当漫长的过程，甚至是难以期待的。正如杰夫·阿彻(Jeff Archer)所说，“合并并非绝无可能，但需要时间，而且面对的是一个不确定的未来。”[14]在具备共同目标的前提下进行合作是NEA与AFT较为现实和可行的选择。

共同的利益促成了两个组织之间紧密的工作关系，曾有过20多年的合作。在某些特定问题上，他们能够联手游说国会，在具备共同目标的前提下，两者通过“NEAFT伙伴关系”继续开展合作。这种伙伴关系为各自留下了求同存异的空间，并独立地开展工作，能够促成两者在地方、州和全国层面的合作。

NEA与AFT建立了前所未有的伙伴关系，共同关注教师质量、学校安全与纪律、学校基础设施。一个由30人组成的联合委员会将研究并推动合作方案的落实。NEA主席指出，联合委员会是合作组织，而不是合并组织。过去两者是对手，现在两者联合起来共同为了美国的孩子。近年来，两者在公立教育领域加强了合作。NEA和AFT主席进一步指出，即便合并谈判破裂，联合委员会将持续下去。如果联合委员会在其工作中取得了成功，这将增加两者合并的可能性。NEA主席倡议除了在改善教师工资、工作时间、工作条件方面开展合作之外，需要进一步扩大合作领域，他指出两者应该以合作而不是对手的姿态带来学校的改进。NEA主席的倡议使其与AFT的步调更加一致。两个组织的主席宣布将建立几个类似的联合委员会。为了合作，两者也停止了一些恶性竞争与冲突。早期的合作局限于事先决定的一些特殊项目，到20世纪末，新的伙伴关系更为开放和持久。

联合计划为密切双方的关系奠定了基础。教师工会专家布鲁斯·库珀(Bruce S.Cooper)认为，直到两者恢复“无恶意竞争协议”，不相互吸收对方的会员，双方才能建立合作关系，而“无恶意竞争协议”曾一度中断。1998合并条款的重要反对者，新泽西教育协会主席(New Jersey Education Association)迈克尔·约翰森(Michael Johnson)认为，合作协议将获得足够的支持。

四、全美教育协会和美国教师联盟 捍卫教师权益的启示

NEA和AFT致力于教师专业规范的建立，推动教师行业自律，持续不断地改善了教师的职业地位及收入状况，提升了教师的专业化水平。教师组织的兴衰反映了教师参与学校治理的广度与深度，同时也能反映教师权益的维护与保障状况。深入考查NEA和AFT的演进及其活动对于提升我国教师在学校治理中的参与度有着一定的借鉴意义。同时，它对于我们实现学校治理能力的现代化也具有一定参考价值。遗憾的是，“教师组织在国内是一个被忽略的研究课题”。[15]

无论是在早起的竞争阶段，还是在后来的合并、合作阶段，两者都较为成功地完成了各自的使命，有效地维护了教育的专业地位，成为教师利益的代言者和捍卫者。反观国内，我们遗憾地发现，我国的教师组织无论是在社会上，还是在教育领域，它们的表现并不活跃，发挥的作用也较为有限。我国教师利益表达和实现的机制不健全、渠道不畅。教师工会在事关教职工切身利益问题上应该发出自己的声音，表明自己的立场并有所作为。

湖南株洲教师尹建庭在入学教育课上以“读书可以挣大钱还能娶美女”为例证并现身说法论证了读书对于改善个人生活的意义，结果被同事举报在国内一家有影响的媒体以“读书是为了挣大钱娶美女”为题进行了报道，使尹迅速成为举国上下行业内外尽知的新闻人物。随后，株洲市教育局做出了将尹建庭开除教师队伍的处理决定并下达文件要求“株洲市(含五县市区)内所有学校不得聘尹建庭当教师”的行政命令。后来，尹在浙中律师事务所律师提供法律援助下赢得了官司。但还是失去了在当地教育行政主管部门管辖地工作的权利。在此形成鲜明对照的是，尹所在学校的教师工会和教代会对此无动于衷，整个教师行业由于缺乏行业协会的专业援助和表达合法权益诉求的公共平台而对这一件事情表现出普遍的失语。[16]36

与美国相比，我们缺乏以促进教师的专业发展，提高教师的职业声望，维护教师的合法权益，督促教师认真履行教学专业职责，从而保障学生教育权利和学习权利为宗旨的行业协会性质的教师组织。在现有的体制机制下，我国的教师工会难以真正在制度上支持和促进教师专业发展，保障和维护职工的合法权益。[16]34无论是教代会还是教师工会均无法承担一个行业协会应有的基本职能。建立教师行业组织符合完善学校治理体系，提高学校治理能力现代化的时代要求。教师行业组织有助于弥补学校行政管理的失灵，避免行政管理的“效率递减性”。[17]此外，教师行业组织还有助于教师恪守专业信念，履行专业职责，追求专业理想，实现行业自律。

教师工会的建立在于集中教职工的利益和意志成为与学校管理者事实上的平等主体以维护教职工利益，[18]共同构成高校多元治理格局中的重要力量。尹建庭一案表明，一旦教师取得行业准入的专业资格认证，任何其他部门不能以任何理由或借口滥用行政权力剥夺教师的教育权。在个人基本权利难以兑现的社会里，要保证每一个公民负责任地履行各自的工作职责以及遵守社会公共道德规范是十分困难的。[16]37

当然，我们在借鉴美国教师组织捍卫教师利益方面，需要借鉴的是执着的专业精神，而不是具体的维权方式。建立中国特色的现代学校制度，我们需要探索具有中国特色的教师维权方式。切不可照抄照搬美国的那一套，轻者集体谈判，重者罢教。我国《教师法》第三十九条明确规定：教师对学校或其他教育机构侵犯其合法权益的，对学校或其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其合法权益的，可以向同级人民政府或上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或上一级人民政府有关部门应当作出处理。

我们应该依法维护自身的权益，避免采取那些极端的维权方式。这些极端的维权方式既有损人民教师的伟大形象，也会置教师自身于道德困境之中。即便是在美国也只有9个州裁定教师罢教为合法。[19]作为公共事务雇员，州立大学教师的罢教是违法的。[20]在美国，罢教等极端行为运用较少，集体谈判运用最多。[21]

[1] National Education Association[EB/OL].[2015-02-02]. http:∥en.wikipedia.org/wiki/National_Education_Association.

[2] American Federation of Teachers[EB/OL].[2015-02-02]. http:∥www.aft.org/about.

[3] 周小虎.利益集团视角下的美国教师组织对教育政策影响的研究[D].长春：东北师范大学,2006.

[4] KRCHNIAK,STEFAN P；LUTZ,FRANK W. The Organizational Choice of Beginning Teachers in Districs with Competing NEA and AFT Affiliates[C]∥ Paper presented at the Annual Meeting of the American Educational Research Association, Minneapolis, Minnesota,1970:1-9.

[5] LIEBERMAN,MYRON.The NEA and AFT Teaeher Unions In Power and Politics[EB/OL].(2006-0l-11).http:∥www.education policy.org /files/neaftbk/httoc.htm.

[6] 金帷.美国教师组织目标诉求与运作方式的演变[J].比较教育研究,2009(1)：86-90.

[7] 周小虎,孙启林.冲突？和谐？——美英两国教师组织对教育政策影响的比较[J]. 比较教育研究,2012(10):67-71.

[8] FUSARELLI,LANCE D；COOPER,BRUCE S.Why the NEA and AFT Sought to Merge-and Failed[J].School Business Affairs,1999,65(4):33-38.

[9] MARKENS，BRUCE.The Prospects of NEA-AFT Merge Based on the New York Experience[C]∥ Paper presented at the Annual Meeting of the American Educational Research Association,San Francisco,CA,1995:18-22.

[10] URBAN,WAYNE J.Gender,Race and the National Education Association:Professionalism and its Limitations[M].New Yirk:Routledge Falmer,2000:267.

[11] [美]戴伊.理解公共政策[M].孙彩红，译.北京：北京大学出版社，2008：55.

[12] HONAWAR，VAISHLI.NEA,AFT State-Level Affiliates Merge in New York[J].Education Week，2006,25(37):7-8.

[13] GREEN,ROBERT.NEA Debates Merge on Eve of Vote[J].Ap Education Writer,Ap Online,1998,10(1):9-10.

[14] ARCHER,JEFF.NEA Board Approves AFT “Partnership”Pact[J].Education Week, 2001,20(23):5-8.

[15] 李虹. 美国教师组织与大学教师权益探究[J].大学教育科学,2006(1):62-64.

[16] 钟启泉,岳刚德.论教师委员会的专业性、自治性与合法性[J].全球教育展望,2007(2):34-38.

[17] DOWNS,ANTHONY.Inside Bureaucracy[M]. Reissue：Waveland Press Inc，1994:143.

[18] 杜海燕,李克军.大学教师协会联盟对澳大利亚高等教育双轨制改革的影响——兼与中国高校教师工会比较[J]. 河北大学学报:哲学社会科学版,2011(5):93-96.

[19] HENDERSON,RONALD D.Teacher Unions and Education Policy:Retrenchment or Reform[M]. London Elsevier Ltd,2004:18.

[20] BRUBACHER , J.On the Philosophy of Higher Education[M].SF:Jossey-Bass Publishers,1982:124.

[21] 熊华军,丁艳.美国大学教师专业组织使命的实现[J].现代大学教育,2013(5):82-86.

[责任编辑 张淑霞]

Competition, Merger and Collaboration：Evolution of NEA & AFT and Its Inspirations

YU Cheng-hai1， CHENG Jin-kuan2

( 1DepartmentofTeachingAffairs,AnhuiPolytechnicUniversity,Wuhu241000,Anhui;2SchoolofEducationalScience,NanjingNormalUniversity,Nanjing210097,Jiangsu)

Either in the early stage of competition，in the later stage of merger and collaboration，NEA and AFT are committed to the establishment of professional standards，the promotion of professional self-discipline，the improvement of professional status，and the raising of teachers’ professional level. The performance of teachers organizations in China is not active and their function is confined. We should learn from teachers organizations in the USA on the basis of criticism and explore the protection patterns of teachers’ rights and interests with Chinese characteristics.

competition；merger；collaboration；NEA ；AFT

G51

A

1674-2087(2015)03-0054-05

2015-08-06

安徽省教育厅人文社科重大项目(2014SKZD013)；安徽省重大教改项目(2014zdjy066、2014zdjy065)

余承海，男，安徽寿县人，安徽工程大学教务处教授，教育学博士，硕士生导师；程晋宽，男，安徽寿县人，南京师范大学教育科学学院教授，教育学博士，博士生导师。