内生型监管：地方政府社会组织管理创新

○杨家宁

越来越多的地方政府已经开始对传统的社会组织管理模式在新的形势和条件下能否继续发挥作用进行反思，试图利用各种可行的形式和途径来探索和尝试新的管理模式。本文在审视地方政府在社会组织管理体制创新实践的基础上，以东莞在异地商会成立务工人员服务组织为例，提出“内生型监管”模式，并探讨“内生型监管”模式对我国社会组织管理体制改革的作用。

一、社会组织监管模式述评

原有的社会组织管理模式是归口登记、双重管理、分级负责，即除法律、法规明确规定免予登记的外，所有的社会组织都由民政部门统一登记。双重管理是社会组织管理体制的核心，实际是一种政治把关和共担管理责任的机制，严重制约了社会组织的发展。近几年，我国社会组织的管理体制的创新实践处于不断探索之中。各地政府对社会组织管理和发展出台了一系列文件，云南、福建、北京、上海、重庆、深圳等地，都在不同程度上对三大条例（即《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》）做了变通处理，一些地区把业务主管单位改为业务指导单位，国家民政部也指导、支持部分省市探索直接登记管理方式的改革。

一是推广备案管理制度创新。如2006年《南京市基层民间组织备案管理暂行办法》授权社区居委会或其他具备条件的组织作为社区社会组织的业务主管单位，在街道办备案，并由街道办负责日常管理工作，形成“两级登记、两级备案”管理体制，降低了社区社会组织登记注册的门槛，把不符合登记注册条件、散落在各个社区的社区社会组织纳入全市统一备案管理范畴进行备案管理。

二是探索直接登记管理制度创新。2008年9月深圳出台了《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，规定对工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织实行由民政部门直接登记管理。2009年，国家民政部分别与广东省和深圳市政府签订“合作协议”，鼓励“探索建立社会组织直接向民政部门申请登记的制度”。2012年广东省出台了《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》，明确提出社会组织可直接向民政部门申请成立，不再需要挂靠主管单位，将双重管理体制改革从行业协会推进到异地商会、公益性社会组织和经济类社会组织。

三是创新境外社会组织备案管理制度。2007年民政部将云南省作为境外社会组织管理工作的“改革观察点”。2009年底，云南省公布实施了《规范境外非政府组织活动暂行规定》，通过“组织身份备案”、“项目合作备案”和业务指导单位具体指导的方式，将其全部纳入政府依法管理的轨道，解决了境外非政府组织在滇开展项目活动的合法化问题。

四是探索“枢纽型社会组织”管理模式。2008年9月北京市社会工作委员会出台的《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》提出了“枢纽型”社会组织这一概念及构建“枢纽型”社会组织工作体系的工作思路。通过建立条块结合、上下贯通、左右横纵的“枢纽型”社会组织工作体系和服务管理机制，推进社会组织政社分开、管办分离。除少部分特殊职能的社会组织由相应的行政部门继续作为其业务主管单位外，其他行政部门不再作为社会组织的业务主管单位，改由相应的“枢纽型”社会组织承担。

综观上述变化，可以这么说，近几年我国社会组织管理体制基本沿着从双重管理到分类管理，从分类管理到嵌入管理，从嵌入管理到吸纳管理的路线演进。在双重管理的体制之下，在社会团体、民办非企业单位和基金会三大分类的基础上，政府据社会组织的性质、功能、结构等特点进行类别划分，分门别类地将其纳入不同的系列进行登记管理，并相应地采取不同的政策和制度形式加以规范及引导。政府为了自身利益，根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，对不同的社会组织采取不同的控制策略，形成了“分类控制”体系。但是，随着国家对社会组织管理的制度化水平提升，国家对社会组织管理的重点出现分化，在承接原有的分类控制模式的基础上，对不同领域和规模的社会组织采取有区分的管理模式，如在一些新兴的社会组织中大力推行党建工作，而对一些社区服务型社会服务则由原来的登记制变为备案制。有研究针对该转变提出了“嵌入型监管”的模式发展趋势。强调自上而下的国家“嵌入”和自下而上的社团“受嵌”。嵌入型监管模式在内容上涵盖了“分类控制”模式的相关界定，表现为国家对社会组织管理具有较为明确的重点识别和区分能力。政府以“嵌入式”控制的行动策略，以“关系嵌入”和“结构嵌入”为手段，将社团运作纳入政府体制内进行管理，并呈现出“控制的等级差异”特征。在嵌入型监管模式中，也有研究用“吸纳嵌入”概念来概括当前我国政府与社会组织的关系模式，反映国家对社会组织管理的吸纳能力增强。“吸纳”指的是政府通过动员和整合社会资源，培育和支持社会组织的发展，使民间组织为政府所用，从而达到其增强政府公共服务能力及转移管理职能的目的，强调国家与社会的融合性。如北京市推行的枢纽型组织改革、深圳市与民政部合作探索建立社会组织直接向民政部门申请登记等。

从双重管理、分类管理、嵌入管理到吸纳管理，理论界对此做出了详细的分析，其实，中国社会组织的实践，在总体上呈现“依附式自主”特征。反映了政府与社会组织之间存在必要的张力，而所有关系模式的变化都是两者之间力度的张弛、竞争的结果。当然，所有这些尝试都只是从制度安排上对社会组织的管理做了改革，实际还停留在政府对其直接管理的层面上。目前我国政治体制、社会体制改革进入了新阶段，更多社会管理职能将转移给社会组织，特别是行业协会和商会。这种职能转移、“放权”，增加了社会组织参与权，也为社会组织赢得了发展空间。党的十八大提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”的目标方针。其中，监管体制是现代社会组织体制的重要方面，如何改变以往对社会组织“不信任、不支持、不发展”的政策导向，形成规范监管的发展模式，是地方政府社会组织监管体制创新的目标。

二、一个案例：异地商会创建异地务工人员服务组织

2012年，为加强对外来务工人员的管理，东莞在全省乃至全国率先开展异地务工人员服务组织建设试点工作，在“同乡会”、“老乡会”等组织不被政策允许的前提下，以异地商会资源为基础，以地缘亲情为纽带，在异地商会内部建立非法人的异地务工人员服务组织。利用异地务工人员服务组织引导务工人员自我教育、自我服务、自我管理，拓展了服务管理异地务工人员的平台和载体。

一是建立指导服务中心。东莞市在社会组织工作领导小组办公室成立专门的异地务工人员服务组织指导服务中心，通过政府购买服务的方式聘请3名社工担任专职工作人员。一方面，指导服务中心支持符合条件的异地商会在内部建立异地务工人员服务组织，鼓励并协助异地务工人员服务组织建立健全以规章为核心的各项内部管理制度，不断提升异地务工人员服务组织的服务管理能力；另一方面，指导服务中心定期抽查异地务工人员服务组织活动开展情况，确保它们依法依规地开展活动，防范其可能出现的行为偏差等风险。同时还研究制定切合异地务工人员服务组织特点的考核评估办法，逐步建立起相应激励机制，并坚持将年检工作与定期评估相结合，每半年对异地务工人员服务组织评估考核一次。

二是建立异地商会务工人员服务站。通过在异地商会内部成立务工人员互助委员会或服务站，构建了商会、会员企业、社会组织和服务站窗口四位一体的工作机制，如异地务工人员以电话、电邮或直接来访等方式向服务站提出服务申请；服务站接待人员核实相关内容并向服务对象说明相关情况；服务站安排服务对象到附近会员企业或相关社会组织接受免费服务；相关会员企业或社会组织承接服务并向服务站反馈相关情况。服务站作为异地务工人员和社会组织、会员企业及政府部门之间的中转站，或是通过直接方式解决异地务工人员的诉求，或是通过间接方式帮助异地务工人员寻找合适的解决路径。经过探索发展，服务对象已经拓展到其他地区人员，服务内容已经从解决食宿困难向提供技能培训、就业岗位及矛盾调解等方面延伸，组织功能已经从侧重扶危济困、专注互助服务向注重教育引导、协助政府社会治理层面跃升。

三、内生型监管：一个分析框架

在压力型体制的束缚之下，地方政府的职能部门不仅扮演公共服务提供者的角色，还要在政治稳定的逻辑下开展社会管理创新等工作。这种社会管理的创新，也体现在职能部门对待异地商会和异地务工人员的态度上。在珠三角城市，“资强劳弱”的劳资格局是政府推行工资集体协商的重要障碍，强化异地务工人员的组织权是地方政府应对劳资矛盾、改变“资强劳弱”劳资格局的重要武器。这种组织权有两条演进路径：一是政府所主导的把农民工纳入工会，二是成立农民工自组织。经济和政治缘由导致传统的工会组织及其运作模式存在着“制度性弱势”，既受到政府行为的影响，更受到雇主力量的影响，企业工会组织无法代表职工的利益。集体谈判、集体协商和集体合同等缺乏组织基础，因而难以切实有效地维护广大农民工权益。政府在继续推进工会工资集体协商的同时，也意识到了“老乡会”这一组织能有效地衔接农民工的社会资本，但在社会组织管理体制中，“老乡会”等社会组织并不被政策所允许。这一困境使政府职能部门认识到，必须破除原有的体制束缚，使其身份得到合法地确认，在政府的合作框架内凝聚农民工之间的团结和整合。在异地商会内部以非法人身份成立务工人员服务组织就是对此的一个创新。

因此，从国家的视野观察，这种社会组织管理类型可以被称之为“内生型监管”，即基于社会组织作为结社主体发起成立、满足其服务对象特定需求的新的社会组织，在原有社会组织框架内以特定的策略组合对新的社会组织的运营管理进行深度的干预和调控，与此同时，政府社会治理的意愿也被纳入到这两类社会组织。所以，“内生型监管”包含两层含义，一是新的社会组织是基于服务管理的需求而形成于原有社会组织的内部；二是新的社会组织的运营监管是靠原有社会组织在内部完成的。从逻辑关系层面分析，政府对社会组织的监管必然牵涉到三个层面的因素：监管能力、监管手段和监管内容。监管能力指政府对社会组织管理和控制力度，反映出政府对社会组织管理的发展趋势。监管手段指政府对社会组织管理和控制的具体方式和策略，反映了政府实现控制的实际成效。监管内容是政府对社会组织服务内容的甄别，反映了政府对社会组织的识别和利用能力。

从监管能力上看，“内生型监管”体现了三个维度：第一，政府对社会组织管理的制度化水平提升。表现为政府大力发展行业协会、商会、公益慈善类社会组织、民办非企业单位、社区社会组织、职业类社会团体。在大力发展异地商会的基础上，突破了“老乡会”、“同乡会”之类的组织成立的困境。第二，政府对社会组织管理模式改变。从备案管理、直接登记到枢纽型组织，政府对社会组织的管理逐步趋于间接管理。“内生型监管”明确市工商联作为异地商会的业务指导单位，通过授权使异地商会承担务工人员服务组织监管的职责，对其进行日常管理和提供集约式服务，其实就是从社会力量的层面来加强对社会组织的管理。第三，政府对社会组织管理策略改变。政府在组织功能定位、服务网络构建、内部规章制度等方面对异地务工人员服务组织进行指导和督促，同时，结合行政审批制度改革，将部分政府服务管理异地务工人员的职能转移给异地务工人员服务组织，努力为其有效发挥作用让渡空间。

从监管手段看，“内生型监管”体现了三个维度，第一，从资源获取方面对新生社会组织进行控制。异地商会为服务组织提供项目、资金等方面的支持，为其发展提供资源保障。以娄底商会在莞人员服务站成立以后的日常运作支出为例，两个多月的时间，各服务站点的总支出已经超过10万元，资金都是商会负担。商会发挥着培育社会组织“孵化器”的作用。同时，商会还统筹使用公共资源，对资源进行有效配置，加强对务工人员组织的战略规划与提升其资源汲取能力，从而避免重复投入与建设。第二，以章程约束监管务工人员服务组织工作开展。以市社工委和市工商联为主导，指导相应的异地商会建立健全以规章为核心的内部治理结构，在此基础上，制定符合政策规定、具有自身特点的组织章程和活动守则，明确服务组织的服务的对象、范围、内容、方式，以及申请救助和参与服务的渠道，为异地务工人员服务组织顺利运转并发挥实效奠定基础。借助于“内生型监管”社会组织工作体系的建设，让商会履行协调指导、自律管理的职能，在务工人员组织内部形成自律、自治的有效规范。第三，政府以资源配置、议题设置及党建等方面的政策对服务组织进行间接管理。譬如以公益创投对商会的务工人员服务组织的价值取向和功能领域进行引导调控；制定严格有序的切合异地务工人员服务组织特点的评估标准和考核办法，促使异地务工人员服务组织不断加强自身建设，达到“以评促改”、“以评促建”的目的；通过建立属地管理的党组织向异地务工人员服务组织派出党建工作指导员的制度，指导有条件的异地务工人员服务组织建立党团组织。

从监管内容来看，“内生型监管”是对双重管理、分类管理、嵌入管理及吸纳管理等的超越。第一，“内生型监管”是在政府大力发展经济功能较强的行业协会、商会及慈善类社会组织的基础上形成的，这反映了地方政府在社会组织管理方面具有明显的分类管理意识。第二，“内生型监管”突破了对劳工维权类社会组织的限制，实质就是地方政府加大了对原来游离于管理体制之外的社会组织的吸纳力度，由此提高了对社会组织管理的吸纳能力。第三，“内生型监管”虽然监管的主体是异地商会之类的社会组织，但政府通过资源配置、议题设置及党建等间接手段对其保持着一定的控制力度，将地方政府的政治偏好通过间接手段嵌入到社会组织的监管之中，这也达到了政府对社会组织的运行过程和逻辑进行嵌入性干预和调控的目的。

四、问题与反思

在异地商会内部建立异地务工人员服务组织是地方政府积极的社会治理之道。随着社会领域的改革深化，农民工群体的利益诉求不断强化，农民工也尝试建立自身组织来适应日益复杂的生活，于是一些内生型农民工社会组织就成为社会发展的客观需要。像广东番禺的打工者文书俱乐部就是其中的典型代表，老乡会更是常见的组织形式。而政府对社会组织既有培育发展的一面，也有规范控制的一面；既有规范化制度建设的需要，也有临时性措施应对的应急反应。因此，对于社会组织管理体制的认识必须从其内在逻辑入手。

第一，必须认识到，“内生型监管”的形成有其特定的社会背景。一方面，需求是内生型社会组织成立与发展的基础，乡土文化要素是“内生型监管”中组织工作开展与维持的关键。初来东莞务工的求职老乡会遇到暂时的困难，利用自身资源与关系免费帮助暂时遇到困难的求职老乡是商会成立务工人员服务组织的初衷。务工人员服务组织能顺利地开展活动，主要是商会、会员企业和其他社会组织的支持与配合。关键是以商会为核心，利用“乡贤”的凝聚力和社会影响力协调利益及提供服务。另一方面，地方政府的创新的动力是“内生型监管”水平提升、合法化吸纳能力提升的保障。这既有社会变迁、制度缺陷和利益诉求三方面因素的共同作用，也有地方和基层政府领导层的社会责任感、来自上级机关、媒体的推动以及来自人民群众的压力等，或者说是被来自各方面的压力“逼出来的”。

第二，必须看到，地方政府推动商会成立务工人员服务组织，具有道义宣扬与结构制约的性质。道义宣扬是一种社会责任的体现，这是组织获取自身合法性一个的重要途径。孔子就以“天下有道，则政不在大夫。天下有道，则庶民不议”提出了为政以德来获取合法性的思想。成立异地务工人员服务组织，是对“老乡会”、“同乡会”等限制的突破，是政府从道义宣扬上维护公平的价值观，保障民众利益分配的合理化，促使每个社会成员都有平等的参与机会充分发挥其自身潜力的体现。但从制度结构上看，由于没有法人登记，监管所涉及的行政机构设置、权限划分、权力运行机制及具体的操作细节，还不能在务工人员服务组织的规章制度和职能设置中得到很好的解决，这种结构制约表明其解决不了权力的责任问题。因此，“内生型监管”需要异地商会能发挥信息支持、资金支持、智力支持、综合管理等多方面的支持性作用，以支持推动监管。这就涉及商会自身能力建设的问题，尤其是随着工作量与服务对象日益增多，受助者吃、住、行等方面需要的资源日益增多，单靠商会提供的资金支持难以为继。为此，商会必须充分利用政府赋予的各种资源和手段，积极拓展及承接服务项目，推动务工人员组织实施项目化运作，增强资源汲取能力。通过健全项目化运作机制，努力增强务工人员组织活动开展的能力。

第三，还必须注意到，“内生型监管”要淡化市场色彩。异地商会务工人员服务组织是政府执政理念转变的产物，商会承担为有关社会组织提供服务的职责等。与市场部门相比，属于社会组织门类的商会组织可能会更重视公益的发展，但是这样的进步相对于促进我国社会组织快速发展的目标而言，还是明显不够。首先，要从性质上淡化市场色彩。务工人员服务组织尽管与商会有着紧密联系，两者本质属性是社会组织而不是经济部门，这是社会组织建设中必须明确的核心定位。异地商会务工人员服务组织建设在形式上明确了“商会负责”的方向，但务工人员社会组织由于缺乏独立的地位，社会组织的税收优惠、社会组织的合法地位、基本权利和义务、设立和管理、法律责任等诸多要素都得不到理清。其次，以“授权式”管理淡化市场色彩。商会组织要承担对务工人员社会组织进行日常管理、提供服务的职责，关键是通过项目合作进行沟通与服务，如依托能力建设型项目对务工人员服务组织培训和咨询，依托信息支持和智力支持项目推动务工人员服务组织的信息公开、行业交流，加强对务工人员服务组织及公益项目的评估和认定等等，两者应当在共同承担实施项目（特别是政府项目）中形成平等协作关系，而不是市场经济关系。

其实，国家政策始终未对民间成立“老乡会”、“同乡会”之类的组织放开，很大程度上源于担心其发展成为危害社会的群体。“内生型监管”通过商会资源引导、服务站公开化运营、党支部建立在服务站等技术措施在一定程度上适应制度环境的要求。所以“内生型监管”是解决目前对某些社会组织制度制约的可选方式和“理想类型”。在未来的研究中，要对“内生型监管”模式的成因、表现形式以及区域差异等做更深入研究。更重要的是要完善社会组织法律体系建设，重视法律实效。改变以往以政策性、临时性和应对性措施为核心的社会组织监管方式，促进社会组织监管法治化发展。