“商改”加速政府职能转变

● 张庆祝

（作者系深圳市委政策研究室处长）

商事登记制度改革促进了政府职能转变不断深化，要求进一步精简审批事项，建立审批项目及审批条件科学合理的评估机制，整合相关执法资源，完善法律法规，推进市场和社会协同共治。

▲ 深圳市在全国率先推行营业执照、组织机构代码证、税务登记证和刻章许可证“四证合一”审批模式。图为深圳市副市长陈彪为新登记的商事主体颁发“四证”。

深圳市把商事登记制度改革作为行政审批制度改革的突破口，在推动市场化改革、为市场发育打开广阔空间的同时，也推动加快了政府转变职能、调整治理机制的步伐，有效促进了城市治理能力现代化。

一、“商改”牵一发动全身

深圳市坚持以市场化改革为导向，“商改”相关审批事项，能后置的则后置，能精简的则精简，创业办照难的困局得以破解，创业办证的流程得以规范和优化，并推动了相关审批制度改革的不断深入。

（一）推动了相关审批制度调整。推进商事主体登记和许可经营项目审批相分离，改“先证后照”为“先照后证”，商事主体登记前置审批事项由原来的149项削减为12项，切实解决了“商事主体经营项目筹建需要营业执照、申办营业执照需要项目前置审批、项目审批需要筹建完成才能审批许可”互为前提的制度困境，大大提升了办照效率；全面实行注册资本认缴制，降低了市场准入门槛。相关部门对于可取消项目、可简化要求或者提速项目、可委托给专业机构的项目等都提出了各自的改革目标，在简政放权、提速提效、优化服务方面迈出坚实步伐，进一步推动了政府职能转变。

（二）推动了行政效能提升。通过加快实现资源整合和优化配置，进一步发挥大部门的综合优势，构建起“大市场、大监管、大标准、大质量”体系。深圳市市场和质量监督管理委员会推行“即来即办”、“一小时发照”、大通关跨区办照，率先实现商事主体全业务、全流程、无纸化网上登记，不断提升窗口服务水平。便捷高效、规范统一的商事登记制度极大激发了社会投资创业热情，2013年3月1日至2015年3月31日，深圳市新登记商事主体87.6万户，比改革前25个月增长了176%；深圳市累计实有商事主体181.5万户，商事主体总量在全国大中城市中居第一位。深圳市每千人拥有商事主体121户、拥有企业户数61户。

（三）推动了监管事项制度化建设。建立了“谁审批、谁监管”的行业监管机制。在后续监管制度建设上进一步探索，公布了《深圳市商事主体行政审批事项权责清单》和后续监管办法，明确监管责任、标准和流程，将原本属于各职能部门的审批监管职责重新归位，并进一步强化监管责任；建立全市统一的商事主体登记及许可审批信用信息公示平台，通过共享许可审批信息，实现跨部门联动监管。健全完善法规制度，推进信用监管，极大提升市场监管效能。陆续出台了商事主体登记监管暂行办法、商事主体经营异常名录管理办法、商事主体年度报告实施办法、商事主体登记及许可审批信用信息公示平台管理办法等配套文件，不断健全商事登记相关的法规制度，确保改革在法治化轨道上平稳推进。此外，积极探索具体领域的信用监管制度，对违法的商事主体采取约束和限制措施。

（四）推动了商事主体和社会组织自治自律。“商改”把该放的权力放开放到位，着力理顺政府、市场、社会的关系，逐步构建起协同善治的新型市场运作体系。一方面，将过去政府承担对商事主体一般经营项目的审核职责，还给商事主体、市场和社会，赋予商事主体更多的自主权。如商事主体自主申报地址信息、注册资本信息和年报信息，并对申报信息的真实性负责，大大提高了场地和资金的使用效率，为商事主体自治自律提供基础；另一方面，充分发挥行业自律和社会组织的监督作用，将原来由行政部门承担的“食品安全示范店”评审工作交由市零售商业协会承接，在工作中形成的评价标准已上升为商务部的行业标准。

二、“商改”相关职能需进一步调整完善

目前，“商改”对审批制度改革的推动，仍受到传统体制运作惯性的局限，改革成效带有阶段性，亟待深化。如相关审批职能亟待优化，相关部门间的职能衔接需要磨合等。因此，需要进一步完善“商改”相关职能调整，形成市场、政府、社会充分协调的运作机制。

（一）进一步精简相关审批事项。对于权责清单公布的后置审批事项，需根据情况的变化适时进行梳理和精简，属于可取消范畴的，应予以调整。按照审批制度“能取消则取消、能消减则消减、能合并则合并、能下放则下放、能提速则提速”的原则及“谁审批、谁监管”的行业监管原则推进行政审批制度改革，进一步落实“宽进”，着力加强事中事后监管。

（二）建立审批项目及审批条件科学合理的评估机制。在制定行政审批制度改革方案时，应充分征求商事主体和行业组织的意见，建立健全专家咨询论证制度，强化公众参与，对于审批事项是否确需保留以及审批条件、审批程序等均应进行全面科学的评估。特别是关系国计民生、公共安全的事项，取消或下放相关审批应建立在对该项审批综合分析的基础上，不能因为审批部门管不了而取消或下放。以“专家研究、社会参与、政府决策”为原则，建立制定和修订负面清单的法定制度，由法制部门组织审核后统一发布，防止出现“政出多门”、标准不一的情况。

（三）整合优化相关执法资源。明确市场执法协同原则。按照“谁审批、谁监管”的原则，属于同一个部门审批范畴的市场主体，不论有证无证，都属于该部门的监管范围。审批部门必须加强对有照无证的市场主体的执法监管，严格执行处罚标准，从源头上解决有照无证问题。完善行政执法与司法的衔接，细化案件移送标准和程序，建立各监管部门、公安机关、检察机关之间的案情通报、案件移送机制，严格执行执法协作相关规定。强化执法手段的“刚性”特征，严惩违法行为，并通过对违法商事主体曝光等手段进行严管。

（四）完善职能调整的相关法规。应全面清理与商事登记制度改革相关的法规规章，对与监管职能不匹配的条款进行修改，对新增加的监管职能，通过立法形式予以明确，统筹解决各部门的执法依据和手段问题，将市场监管纳入法制化轨道。充分利用深圳市的立法权限，综合考量经济社会的发展现实情况，对需要进行监管但又缺乏监管依据的，通过特区立法设定监管依据，切实解决监管权限与上位法冲突的问题；对权责清单内的监管内容，缺乏必要监管手段的，通过特区立法赋予其监管手段。比如对网吧的监管，建议通过人大立法，赋予文化行政部门没收违法所得，查封其经营场所，扣押从事违法经营活动的专用工具、设备等行政强制权，以适应监管模式的调整。

（五）推进市场和社会协同共治。构建多元化的社会监管体系。充分发挥法律法规的强制规范作用、行业组织的自律作用、公众和舆论的监督作用，以市场、政府、社会三方合理清晰的角色定位，形成政府监管与行业自律、社会监督相结合的共治体系。强化生产经营者的主体责任，通过深入推进商事登记制度改革，让生产经营者享有“法不禁止即可为”的自由，并承担相应的责任。发挥市场专业化服务组织的监督作用，支持专业机构参与审批内容的真实性、合法性的鉴证，促进第三方检验检测机构发展，改革公证管理体制，建立健全市场专业服务机构监管制度。发挥公众和舆论的监督作用，通过依法及时公示商事主体的有关信息，强化舆论监督，畅通社会公众的投诉、申诉和举报等途径，让社会公众对商事主体的经营行为进行监督。