财政绩效观：去工具化、跨周期与嵌入式改革

陆成林

十八大以来我国开始实施致力于构建现代财政制度的全方位财政改革。在预算管理、税制、事权和支出责任三大主线背后，还包含着诸多结构性的配套式的改革举措，财政绩效体系建设就是其中之一。已经颁布实施的新《预算法》六次提及“绩效”，内容涵盖了预算原则、编制、执行、审查及决算审查等。特别是将旧《预算法》第三条“各级预算应当做到收支平衡”调整为新《预算法》第十二条“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。”统率性地表明了预算安排的总纲，回答了“政府如何花钱”这一财政核心问题，而讲求绩效更是五大原则中分量重、可操作性强的一个，凸显了法条背后的财政绩效观。

目前，各级财政部门都在探索绩效管理，运用绩效评价提高预算科学性，但困扰财政的“重分配、轻管理；重投入，轻绩效”问题依然存在，无论是理论还是实践层面都在一定程度上表现出将财政绩效工具化的认识倾向和操作误区，导致实践层面有选择开展绩效管理，财政绩效流于形式，无法形成“结果导向”，无助于绩效目标制定。绩效就像财政工具箱里面的一把扳手，想用时拿出来，不想用时不闻不问，游离甚至是被搁置在财政之外。因此，财政绩效改革先要去工具化，摒弃以往非理性认识，将绩效看作是现代财政制度的组成部分。

现代财政制度强调跨年度的周期性的预算平衡。我国已经开始探索中期财政规划，由若干预算年度形成一个预算周期。但现行预算管理模式下，即便是年度预算之间也缺乏有效的沟通与互动，更不要说运用上一个预算周期的绩效状况指导下一个预算周期的预算安排。由于绩效缺失导致了预算周期之间缺乏衔接，出现断层，结果是财政政策目标变动频繁而剧烈，对经济社会的长远发展十分不利。因此，在加快建立跨年度预算平衡机制的同时，要强调跨周期的财政绩效观念，逐步超越单一年度、单一预算周期的局限，在不同的预算周期之间设立绩效联结点，推行嵌入式改革。

所谓财政绩效嵌入式改革，就是将绩效放归到属于它的位置上，发挥其应有效用，不仅在单个预算周期内开展绩效管理，更要在不同预算周期之间讲求绩效。首先，在一个预算周期的若干年度内，按照预设绩效目标开展绩效管理，形成阶段性的绩效评价结果，并应用于后续年度。其次，统筹各个阶段的绩效评价结果，对整个预算周期的预算执行情况进行绩效考核，形成预算周期综合绩效。第三，将预算周期综合绩效应用于下一个预算周期的预算安排，包括指导制定绩效目标，针对性调整资金安排和项目设置，通过跨周期的绩效管理，与正在逐步建立完善之中的中长期预算相辅相成，使财政政策的制定和财政资金的管理成为一个连续性的完整体系。此外，还要实施相应的配套改革，机构设置上，要在财政部门设立绩效管理机构明晰责任分工；制度体系上，嵌入跨周期的财政绩效制度框架，优化业务流程；评价主体上，引入公众、专家、中介机构等多元主体，提高透明度与参与度。

综上所述，基于构建现代财政制度的财政绩效观可以概括为三方面：（1）去工具化。将绩效作为财政有机构成，去除工具化倾向。（2）跨周期。财政绩效体系要立足于跨越预算周期指导预算安排，填补预算周期之间由于互动缺失出现的空白地带。（3）嵌入式改革。在预算周期之内、预算周期之间两个层次上嵌入绩效管理，使其贯穿于财政运行系统之中。