贫困山区“飞地经济”模式的探索——以湖北省五峰土家族自治县为例<br/>

贫困山区“飞地经济”模式的探索——以湖北省五峰土家族自治县为例

2015-03-29蔡大群胡庆芳邓宏诗

党政干部论坛 2015年3期

○ 蔡大群胡庆芳邓宏诗

贫困山区由于受交通、地理、人文诸多环境的影响，经济发展落后，招商引资困难，工业发展成为制约贫困山区经济发展的瓶颈。贫困山区如何创新思路，跳出山区发展“飞地经济”模式，是贫困山区县走出贫困、振兴经济的一条有效途径。

一、“飞地经济”模式剖析

（一）“飞地经济”的内涵剖析

“飞地经济”是近来经济学界提出的新课题。飞地原是一种特殊的人文地理现象，指隶属于某一行政区管辖但不与本区毗连的土地。“飞地经济”是指发达地区与欠发达地区双方政府打破行政区划限制，把“飞出地”方的资金和项目放到行政上互不隶属的“飞入地”方的工业基地，通过规划、建设、管理和税收分配等合作机制，从而实现互利共赢的持续或跨越发展的经济模式。因此，“飞地经济”不是一个地理概念，而是一个经济概念。具体来讲，在推进工业化和招商引资过程中，甲乙双方通过打破行政管辖关系，把甲地招入的资金和项目放到行政上隶属乙地的工业园区，利用税收分配、政绩考核等一系列科学的利益机制，扩大两地合作广度，加深两地合作深度，从而实现互利共赢。其中，“甲地”称为“飞出地”，“乙地”称为“飞入地”。在实践中,一般为工业经济相对发达地区,充分发挥工业区域比较优势,向欠发达地区转移工业产业和输出工业项目,欠发达地区提供工业项目建设和发展用地。例如：辽宁省在沿海的锦州、葫芦岛开发区中确定若干平方公里的区域，作为阜新、朝阳“沿海工业园”；江苏省苏南五市（南京、无锡、常州、苏州、镇江）与苏北五市（徐州、连云港、淮安、盐城、宿迁）合作共建新型化、现代化的工业园区，等等。就湖北省而言，除五峰外，保康在襄阳市正在建设的飞地园区湖北保康经济开发区襄阳余家湖保康工业园，就是利用保康丰富的磷矿资源，以磷化工项目为依托，在襄阳规划建设。这些地区合作共建的经济发展体，为贫困山区发展“飞地经济”提供了理论和实践依据。

（二）“飞地经济”的类型分析

因分类标准不同，有着不同的分类。

1.按飞地建设的投入方式划分。“飞地经济”可分为：飞出地投资型，即由飞出地负责全部基础建设投入；飞入地投资型，即由飞入地负责全部基础建设投入；两地共投型，即由两地按照协议共同分担基础建设投入。五峰民族工业园属飞出地投资型，即由五峰负责全部基础设施建设投入。

2.按飞地建设与管理方式划分。“飞地经济”可分为：飞入地管理型，即由飞入地对工业园区进行属地化管理；飞出地管理型，即由飞出地派遣管理团队对园区进行管理，对企业进行服务；两地共管型，即设立双方长期友好合作的机制，园区管理委员会由双方共同派驻人员，这样既能保证基地服务管理的延续性，又能充分利用飞入地的资源，但前提是双方真诚的合作、高效的沟通。五峰民族工业园属飞出地管理型。

3.按形成的原因划分。“飞地经济”可分为：集约用地型，该类型是“飞地经济”模式的最早表现形式，它不仅克服了行政分割造成的工业布局分散、资源浪费现象，更是探寻了一种平衡各行政区域间利益的方法；优势互补型，该类型中飞入地和飞出地经济发展水平近似，但各自的资源禀赋能够形成很好的优势互补，通过“飞地经济”的发展能够达到双赢；产业梯度转移型，该类型中飞入地主要承接飞出地的产业转移，往往飞出地具有雄厚的资金优势、先进的基地管理经验，但由于飞出地商务成本上升，产业结构升级，必然有一部分产业需要外迁，此时“飞地经济”工业园成为首选之地，转出企业一方面可以继续享受高质量的基地管理服务，另一方面又可充分利用飞入地的成本优势；借船出海型，该类型是一方因为区位、土地、资源等方面都不具备优势，要借用另一方的资金、土地发展工业，促进经济发展的类型，五峰民族工业园就属于这种类型。该类型最具挑战性，发展难度也最大，目前在全国尚没有先例。

（三）“飞地经济”的特征分析

1.不相隶属的行政区域的空间转移

由于所处区位环境的限制，一方在规模扩展时无法选择在原区域所在地进行扩张，只能寻找有利于自身发展的其它地区进行合作，从而使自身得以发展。一方受限于资金、项目，另一方受限于劳动力、原材料或优惠政策等资源，使这不相隶属的空间转移得以实现。所谓不相隶属的行政区域的空间转移，就是园区建设及管理的主体属于不同的行政所辖区域。

2.资源互补的优势

资源互补是“飞地经济”最重要的特征，也是促使合作双方进行异地建设的最大动力和条件。“飞地经济”之所以产生，就是因为一方在自身经济发展过程中遇到了资源限制，为了避免这些限制，谋求发展，它们就要寻找能弥补其劣势的优势资源地区进行合作，通过发挥各自不同的优势，产生互补效应。

3.互惠互利的双赢

“飞地经济”的最终目的是要取得合作共赢，这贯穿于园区建设和发展的整个过程中，同时也决定着园区经济发展是否能够保持持久性。这一合作共赢性特征不仅仅是单纯的合作关系，在合作关系中还存在着竞争的因素，比如两地税收、财政等的分成关系是一种有利于合作双方共同利益的双赢性竞争。

二、解析五峰对“飞地经济”的探索

（一）背景分析

一是内部环境分析。十分落后的工业经济发展水平，激发当地政府去探索新的发展途径。五峰全境皆山，土地资源紧缺，交通区位条件落后，县内发展工业存在先天短板，加之2010年被纳入国家重点生态功能区名录，列为三峡库区水土保持生态功能区，属于国家限制开发区域，政策限制和交通区位落后成为贫困县发展经济的瓶颈之一。由于贫困山区县不具备区位优势，交通不便捷，技术人才匮乏且市场狭小，要引进外地企业很困难，若要壮大巫山等库区县域经济，必须另辟新径。到2011年底，五峰全县工业总产值不到30亿元，工业经济总量和质量均处于全省落后水平。

二是外部环境分析。领导重视催生了“飞地经济”。2009年5月，时任湖北省省长李鸿忠同志到五峰考察，在谈到五峰工业发展问题时说：“工业布局问题，我看就按照宜昌市提出的发展‘飞地经济’的思路来搞。”2010年5月6日，湖北省政府专题会议同意五峰兴建“飞地”工业园。2011年1月，五峰与枝江市正式签订合作共建“五峰民族工业园”协议。2011年9月29日，五峰民族工业园正式开工建设，迈出了五峰工业强县战略的关键一步，同时也为贫困山区走出经济发展困境探索了一条新路径。

（二）实践探索过程分析

五峰发展工业必须走自己的路。五峰依据县域经济、社会、文化状况和资源禀赋、生产力水平，最大限度地扩张经济总量、调整经济结构，大力推进五峰民族工业园区建设，主要基于以下几点。

1.扬长避短

“没有工业的腾飞，就没有县域经济的腾飞”。为此，五峰县在坚定不移地实施生态立县战略的基础上，牢固树立“保护不是限制发展，保护是为了更好发展”的理念，大胆解放思想，创新发展思路，经过多方考察洽谈，决定与枝江市在白洋镇合作共建五峰民族工业园，跳出五峰发展成就“飞地经济”。根据发达地区发展经验和本地区发展实际，发展工业园区是推进工业集中、土地集约、产业集聚、加快新型工业化进程的重要发展方向。五峰县与枝江市联手，按照“合作共建、封闭运行、利益分享、共同发展”的模式发展“飞地经济”，借地兴建8.71平方公里的五峰民族工业园，优先发展装备制造、生物医药、电子信息及现代物流产业等。

2.运行布局

按照宜昌市“东部宜业，西部宜旅”的总体规划布局要求，结合“构建绿色五峰”这一总体发展思路，立足资源优势，壮大特色产业，发展特色经济。2011年1月，五峰县与枝江市签订合作共建协议，明确了五峰民族工业园区建设管理体制、组织领导及双方职责分工、利益分配办法，组建了服务机构，探索优化飞地园区运行机制。成立了五峰民族工业园区管理委员会，明确了两名县级领导负责园区建设，并根据园区需要组建了经济发展局、招商局等部门。与枝江市协商确定了项目审批、建设、管理、服务的运行机制与流程。园区各类项目建设由园区自主招商、自主决策、自筹资金、自我建设；项目审批、注册、管理与服务由枝江市相关部门按照本市同类开发区对待，由园区安排专人实行全程代办服务。

3.转变职能

按照“努力把园区建成五峰的产业发展高地、承接转移平台和对外开放窗口”的思路，经多方争取，湖北省政府于2012年6月正式批准筹建省级五峰民族工业园，园区规划总面积8.71平方公里，其中工业用地5平方公里。五峰县精心谋划、高点定位园区发展，科学制定园区发展规划。为了促进园区建设保持较快的发展态势，民族工业园抢抓武汉经济技术开发区和武汉东湖高新技术开发区对口支援的机遇，积极争取对园区规划和基础设施资金支持，并取得了突破性进展。2014年，武汉经济技术开发区和武汉东湖新技术开发区分别支持2500万元用于五峰民族工业园基础设施建设。

4.发展现状

随着园区基础设施建设稳步推进，承接平台进一步完善，五峰民族工业园招商引资项目也初见成效。2014年以来，园区把承接产业转移、科技含量高、成长性强的优质项目作为招商引资的重点。具体来说，以珠宝产业、装备制造业、高新技术产业、农产品加工、旅游开发等为重点，确保全县招商引资到位资金10亿元。截至目前，正式签约入园项目已达9个，协议投资总额达34.2亿元。投产后，可实现年销售收入84.3亿元以上。目前，园区完成固定资产投资96100万元，完成工业总产值27180万元，实现税收1976.42万元。利时实业、红旗中益、五洋建材三家企业由国家统计局认定为规模企业。红旗中益线缆项目的3条家装线生产线已满负荷生产，“中益红旗”商标被认定为湖北省著名商标，正积极申报国家驰名商标。三峡国际珠宝博艺园项目的厂房及配套房屋建设22栋，建筑面积152299.23万平方米，建成投入使用10栋113206平方米，二期场地平整2014年9月中旬已动工建设。公司在职员工1200人，已加工各类产品100多万件，实现产值2亿元，其中出口创汇450万美元。9月18日中国地质大学珠宝鉴定中心正式挂牌启动。铝塑板项目的基建主体工程全部完工，3条生产线安装完成，1条生产线从7月28日试产成功后一直未停机，已累计生产板材25万平方米，实现产值570万元。天权电子项目已完成征地拆迁，正在进行工商注册、规划设计等前期工作。重泰磨具项目正在进行场地平整、围墙施工和车间设计、登记注册等前期工作。同时，总长3.5公里的园区长乐大道、利时路、云保路（利时段）和紫云大道（利时段）相继竣工并投入使用；园区水厂已建成投入运行；天然气门站站址完成围墙和场平施工，管线施工基本完成。

三、“飞地经济”模式下异地办园存在的问题

“飞地经济”是近年在我国兴起的一项新生事物，它打破了发达地区与欠发达地区双方政府行政区划限制，从而达到互利共赢的持续和跨越发展的目的。通过对五峰民族工业园实践探索剖析，笔者发现，“飞地经济”模式下的异地办园主要存在三个方面的制约因素。

一是上级政策有障碍。对于“飞地经济”这个新生事物，现阶段国家尚未明确相关政策，对飞地双方的利益分配、数据统计等问题没有法律和政策依据。迫切需要上级政府和有关部门尽快制定出台支持发展“飞地经济”的规范性文件或者管理条例，在土地征收、利税分配、数据统计、政策延伸等方面进行明确，减少“飞地经济”在发展过程中的前进障碍。

二是各方协调有难度。在“飞地经济”发展过程中将始终存在利益冲突与利益矛盾。当局部利益与区域利益发生矛盾时，各地都在追求本地利益最大化，必然影响和制约区域经济一体化。由于合作“飞地”双方不同的利益主体，在管理、投入、分配等方面，需要双方政府的有效沟通和协调，确保“飞地经济”健康有序发展。双方政府怎样充分利用“有形之手”的作用，把市场“无形之手”的作用发挥到最大化，把政府掌握的资源优势运用到最大化，把广大群众的创业精神调动到最大化，需要双方政府积极探索新的管理体制。目前园区建设过程中，近切需要双方政府能探索建立一个精简、统一、高效、便捷的跨区域协调管理机构，能最大限度地激发双方合作的积极性和创造性。这就需要双方政府及有关部门在深入调研和充分协商的基础上，敢于打破条条框框的限制，舍得放弃地方或部门利益，制定出台操作性强、含金量高的政策性文件，形成支持“飞地经济”发展的合力。

三是资金投入有困难。基础设施建设资金来源渠道单一，全靠“飞入方”财政投入，造成资金投入不足，甚至资金链断链，影响工程进度；资金投入市场模式难于建立起来，建设—移交（简称BT）融资模式力度不够。因此，“飞地经济”建设需要积极争取各项政策支持和项目投入，多渠道筹集建设资金，大力推进开发建设。

四、贫困山区发展“飞地经济”模式对策分析

发展“飞地经济”，是一个建立互利多赢机制的过程，需要多方共同努力，包括建立引进项目、资金的统计考核机制，建立利益分享机制，建立政府间的有效合作推动机制等。

（一）高标准推进“飞地经济”招商平台建设

发展“飞地经济”，离不开布局优化、功能齐全的产业园区，必须始终坚持高标准规划园区建设。

首先，要高标准设计项目落户平台。编制好“飞地经济”招商引资项目的总体规划，对熟地征迁和盘活的闲置土地加大整合力度，借助调结构、促转型，站在经济增长极的高度予以高起点规划；充分发挥园区区位优势，做好“飞地经济”招商引资文章：着力营造重商亲商的服务环境、诚实守信的信用环境、公平公正的法制环境、温馨和谐的人文环境、公开透明的用人环境、积极客观的舆论环境，加大承接产业转移力度，促进本地经济结构调整和产业升级。

其次，要着力完善基础设施建设，提高承载能力。坚持将基础设施建设作为园区建设的重中之重，创新思路拓宽筹资渠道，科学确定建设重点，不断完善园区配套服务功能；对构成园区空间和园区功能载体的各种资本进行整合、盘活，使园区建设步入自我融资和再投入的良性循环，进而拉动投资需求和消费需求，改善投资的软、硬环境，促进生产要素和产业的聚集。

第三，要创新“飞地经济”招商方式方法。立足政府引导，市场运作，实行商业化运作；充分发挥民间资本的作用，有效引导民间资本入股“飞地经济”招商引资企业，解决“飞地经济”招商引资项目融资问题；组织民间资本合伙成立投资公司，参与“飞地经济”产业园建设和管理，开展“飞地经济”招商活动。

（二）建立健全“飞地经济”的管理长效机制

一是加强政府的引导和扶持，做到领导重视，建立健全政府间的高层推动、部门的合力协调制度。二是根据地方特色资源，规划设计好“飞地经济”招商产业，出台相关政策，设置产业准入门槛，瞄准招大引强，加快承接产业转移，促进产业配套集聚。三是建立健全各项管理制度，建立好项目投产后的利益分配制度，做到“飞地经济”招商成果共享，实现互赢，实现可持续发展。四是在加强投融资平台建设的同时，加强投融资平台“风险管理”，防止债务风险。

（三）争取上级更多政策支持

贫困山区县大多处在老少边穷地区，拥有国家许多扶贫开发政策，如武陵山经济协作区及武陵山集中连片特困地区开发、湖北武陵山试验区、鄂西生态文化旅游圈、脱贫奔小康试点县、湖北省加快构建中部地区崛起重要战略支点、宜昌市加快建设省域副中心城市的规划等等，这些都将为贫困山区县带来发展机遇，可为“飞地经济”建设争取更多上级政策支持。