当前地方招商引资存在的误区及路径选择

○ 张传秀 刘玉霞

改革开放30多年来，在政策的牵引和市场的刺激下，我国招商引资规模不断扩大。根据前瞻产业研究院发布的《2014-2018年中国招商引资模式与区域振兴规划分析报告》显示，2013年，我国实际使用外资金额为1175.86亿美元，同比增长5.25%。2014年上半年，我国外商投资新设立企业10973家，同比增长3.2%；实际使用外资金额633.3亿美元，同比增长2.2%[1]。可以说招商引资已经成为我国经济发展的重要引擎。与此同时，我国地方政府为了发展壮大本地经济，纷纷以开发区和产业园为载体，进行全面的招商引资，极大地促进了当地经济的发展，创造了一个又一个经济发展的“神话”。然而在地方招商引资如火如荼发展的背后，一些地方政府招商引资陷入了误区，需要引起高度的重视。

一、地方招商引资存在的误区

（一）全民招商，全员参与

一些地方政府在招商引资过程中，采取全民参与招商的办法。这些地方政府将招商引资列入政府年度计划，并将其作为年度考核的重要指标。在年度计划中，将招商引资任务指标层层下达到各个机关部门甚至是个人，并把是否在年度内完成计划任务作为单位考核的重要内容。把招商引资作为考核“一票否决”的内容，并与单位个人的工资、奖金、职务升迁等内容联系起来，使得人人招商引资。这一方面分散了个人正常工作的精力，另一方面对当地市场的正常运转也造成了混乱。党的十八届三中全会中指出，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。上述招商引资方式实际上是用行政手段参与地方经济发展事务的管理，给市场经济打上了行政的烙印，使得招商引资的专业性大打折扣，势必会影响招商引资的经济效益和社会效益。

（二）缺乏计划，盲目招商

一些地方政府在招商引资时，缺乏计划，盲目招商。招商引资工作没有考虑当地的实际情况和客观条件，缺乏科学的规划和周密的部署，喜欢跟风到处招商。有些地方动则组团去港澳、日本等地，使得招商团成了“旅游团”。还有一些地方招商通过收视率比较高的娱乐节目来宣传，表面声势浩大，但是因为缺乏科学的规划设计加上缺乏对本地客观情况的了解，没有进行深入的调研，结果往往并不能取得实际成效，不但产生了一些不必要的支出，还在群众当中产生不良的影响。

（三）依赖优惠，政策引资

通过对各地招商引资观察可以发现，在目前的招商引资模式下，招商与优惠不可分离。在地方招商引资的吸引条件中，使用比较多的方式就是财政政策优惠，主要有税收优惠、土地出让金优惠以及其他形式的财政借款优惠等。通过税收优惠，将征收上来的税收以一定的形式按照一定的比例再返还企业，有的地方为了吸引投资甚至全额返还，这一定程度上造成了当地财政虚增。有些地方为了吸引投资者，将本应该交给当地财政的土地出让金给予免收，甚至将举债征用得到的建设用地无偿送给投资者。还有的地方政府在招商时承诺给予一定的贷款优惠，通过政府参与的形式，获得银行的贷款，实现外商企业落户。这种地方政府过分强调优惠政策吸引投资的方式，在当前土地财政的背景下，很容易给当地财政造成一定的困难。而实践中，很多时候开发商更注重的是地方政府能否提供健全的配套设施、公平公正的投资环境和法律保障。

（四）投资环境，不尽人意

有些地方政府过分地强调优惠政策之时，却忽视了投资环境的建设。很多投资企业落户，在办理相关手续时，在一些有职权的部门往往遇见“门难进，脸难看，事难办”的尴尬，办一个手续需要跑很多部门。有些地方在招商时承诺的很多，企业落户后才发现制度环境不优，相关的法律法规也不够健全，缺乏依法办事的氛围，当企业遇到问题时，缺乏必要的法律支撑。另外地方相关的配套设施也不够健全，企业周边环境、基础设施不到位，影响了企业的正常运转。

（五）不重承诺，缺乏诚信

一些地方政府在招商时，为了吸引更多的投资商来本地投资，会给予一定的口头或者其他不具有法律效力的承诺。很多投资商奔着这些给予的承诺将企业落户到本地，但投资商真的落地后，就会发现很多的承诺成为空谈。之前承诺给予的贷款、补助、子女上学等优惠政策，迟迟不予兑现，之前承诺的周边基础设施改善工程，往往不了了之，投资环境也并非如之前所说，实际操作起来，仍然程序繁琐，效率低下。社会环境失信于投资商，政府失信于投资商，于是投资商的失落感油然而生。在这种情况下，如果投资商发现其他地方给予的条件更优惠、环境更好、基础设施更完善，而且迁出成本低于优惠额度的话，就会产生外迁的念头。招商企业的外迁，既浪费了本地大量的人力物力财力资源，也在一定程度上损害了当地政府的形象。

（六）后续服务，跟踪不力

目前很多地方进行招商引资，都把主要精力放在招商前的服务上。一旦企业在本地落户，就放手不管，这在很大程度上影响了投资者的投资信心、投资力度以及投资周期。当前一些地方招商引资效率低下，招商企业易迁徙，形成“候鸟型”企业的一个非常重要的原因就是招商责任不明确、跟踪落实不到位、服务管理不健全。

（七）形式主义，只招不创

一些地方政府招商引资企业的到位率和开业率不高。有部分企业是徒有虚名，并不具备实体企业。很多企业是在本地注册，外地经营。深究原因，主要在于招商企业和招商者双方都各存不良动机，作为招商一方，为了完成政府招商引资指标任务，对一些徒有虚名的企业睁一只眼闭一只眼；而作为投资商，就假借投资之名，享受当地政府给予的各种优惠政策和措施之实。形式主义的表现主要有：外商出手续而不出资；外方出手续，中方将外汇出境，然后由境外企业以外商名义再将其资金投进来,相互串通，先出后抽；外商无正当理由用人民币投资；出具假验资报告和银行假收款证明等[2]。税收返还也是形式主义的另一种表现。这种形式主义的招商引资方式一定程度上完成了当地的招商引资任务，却没有给当地经济带来实实在在的成效。

（八）数字招商，破坏环境

一些地方政府为了完成招商引资的任务，片面追求数字招商，不管所引企业的生产和产品安全，忽视企业的经济效益和社会效益。将一些地方淘汰的落后产能企业、污染企业、高能耗企业以及化工污染项目等引进到本地，导致区域内环境恶化、水源污染、空气污浊，损害了人们的生存生活环境，严重威胁了人们的生产生活以及身体健康。

二、地方招商引资误区原因分析

（一）政府考核机制不合理

近些年来，招商引资成为地方经济发展的重要动力，也是提高地方GDP指数的一种重要方式。当前有一些地方政府在干部考核时仍然沿用传统的“GDP考核至上”的办法，以数字考核干部，在工作考核的权重中，招商引资占了很大的比重。在年初将每年的招商引资分配到下级各个单位、个人，并将其与年终奖金、职务升迁联系起来，甚至将招商引资作为“一票否决”的重要内容。所以一些地方的领导干部和个人为了完成年度招商引资任务，尽快出政绩，就会急于求成采取各种方式来完成招商引资任务。往往重数量，轻质量，重引进项目和资金的多少，轻项目产生的社会效益和经济效益。这种考核方式助长了招商引资的不正之风。在这种招商引资考核模式下，不可避免地会出现形式主义、只招不创、数字招商、盲目招商、全民招商等误区，招商任务完成了，但是对于当地经济的增长贡献可能并不是很大，有些甚至会破坏当地的生态环境，损坏当地群众的利益。

（二）政府职能存在越位、错位现象

在市场经济体制下，招商引资属于市场行为，应该交由市场来运作。政府主要的职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，是为投资企业创造良好的社会环境和投资环境，弥补市场失灵带来的相关缺陷，不应该直接参与市场经济相关活动，更不能干涉。但实际上，一些地方政府代替企业找项目、谈项目、签协议、搞投资，政府成了招商的“大管家”。一些地方政府对职能部门定目标、压任务，为完成某个项目，组成招商班子各部门跑，有时甚至不惜出怪招，互相挖墙脚。有的地方政府为了吸引企业投资，制定一些优惠政策，有些优惠政策甚至与国家的相关法律规定相违背。实际上，在市场经济条件下，企业才是招商引资的主体，实际操作应该交由企业，政府要做的是改善本地投资环境、加强地方宣传。

（三）区域间竞争加剧

随着市场经济的发展，地方政府间的竞争日益激烈，他们比经济、比政绩、比招商，在激烈的竞争下，很多地方政府不得不加大招商引资的力度，来提高本地经济的竞争力。有的地方受经济发展水平和客观条件的影响，投资环境不尽如人意，就想办法靠加大招商引资的优惠政策来吸引投资，于是地区间就无意中形成了一种优惠政策大赛。有的地方规定，只要投资者在外地能够享受到的政策，这里都有，而且要比外地更优惠，以增强政策的吸引力。这种非正常竞争的方式，不仅不能招到适合本地的投资商，还会破坏市场秩序。

三、走出地方招商引资误区的路径选择

（一）改进传统干部考核方式，树立正确的政绩观

要改变地方招商引资存在的误区，首先就是要改变传统的干部考核方式，树立科学的、正确的政绩观。改变以往传统GDP考核模式，使招商引资考核纳入规范治理体系。党的十八届三中全会《决定》中明确指出：“要改革和完善干部考核评价制度”，“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”[3]。这为我们进一步做好干部考核工作指明了方向。要把干部的精力集中到全面深化改革推动经济协调发展目标上来，干部考核指标体系、考核方式以及结果运用等方面都要进行规范研究，避免将经济考核结果运用于干部的年终考核、职务升迁等方面。在考核指标体系构建中，要适当降低经济发展指标方面的比重，尽可能改变各地地方政府在招商引资任务的压力下进行招商，避免各级政府部门通过各种形式向下级部门下达招商引资任务。十八大提出把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。十八届四中全会《决定》中提出，提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容并纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。除此之外，地方政府在考核时，还要适当增加能源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、新增债务等方面指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障等。

（二）转变政府职能，明确政府定位

十八届三中全会《决定》中明确指出，要转变政府职能，正确处理好政府与市场的关系。在市场经济体制下，政府要明确自己定位，摆正自己的位置，转变自己的职能。转变政府职能，首先，要强调政府的引导行为。招商引资的实质是根据市场需求对经济要素进行重组，实现资源的优化配置，这就决定了招商引资本质是经济性的。要保证招商引资的合理性和有效性，就要建立合理有效的地方政府引导招商引资模式。为实现招商引资的数量而采用过分优惠的方式引资并不是一个完美的引导方式，政府需要做的是提供良好的经济环境和社会环境，对招商引资的方式和发展速度给予合理适度的引导，制定与当地实际情况相符的招商模式。其次，要强调地方政府的服务功能。招商引资要得到发展、取得成效，政府的服务行为必不可少。避免出现招商引资服务行为“异化”，地方政府不应该直接参与市场招商的具体行为，而要把主要精力放在精简机构、转变管理方式、优化投资环境、简化审批流程、创新管理理念、确保依法行政等社会管理和公共服务工作上来，使地方政府的服务成为招商引资的吸引力。再次，要规范地方政府的协调行为。地方政府要协调招商引资过程中的引资内容、引资方式、引资范围以及引资指标等，使得本地政府能够与其他地方的市场资本进行合理、公开竞争，对本地的资本市场进行合理有效的整合调整[4]。

（三）完善监督机制，加强督查力度

首先，要谨防招商引资中一些地方政府脱离国家政策底线的行为。比如某些地方政府为了增强本地投资实力，吸引外资企业，盲目立项，低价处置国有资产，自定财政税收优惠政策以及低价处理土地等国家资源。还有一些地方政府给落户招商引资企业以住房、小孩子上学教育等方面的优惠，虽然减轻了企业压力，但给当地财政造成了困难。要避免这些现象，政府必须做到依宪执政、依法执政，这也是十八届四中全会的重要决定。要严格规范招商引资的程序，对于出台的招商引资企业的优惠政策要有法律依据，要经过有关部门的审核，不得与国家的政策、标准相违背。对于违反政策、法规的行为，要依法追究相关人员的责任。制定相关招商引资政策，要以人民为主体，要有更多的群众参与，要做到公开、公平、公正，要将政府的行为纳入到人民群众的监督之下。其次，要监督招商引资的过程。招商引资作为一种经济行为，双方追求的是一种利益最大化，所以就要对招商引资双方当事人行为进行监督，防止不符合我国产业政策、环境政策、浪费资源的项目出现，防止滥用职权、权钱交易等不法行为发生。对于引进项目单位的奖励资金要检查，防止出现通过虚假项目套取奖励资金的现象。第三，要重视监督招商引资项目的落实情况。要对招商引资企业的经济效益和社会效益进行评估，检查所引进的项目是否按照进度达到了预期目的，是否造成资源的浪费和环境的污染。同时要对项目的实际运行情况进行跟踪审计，核查项目投资、纳税以及缴费的真实性，防止企业弄虚作假违反政策以获取更多退税和收费项目，稳定地方税源和财源。

（四）明确招商责任，加强跟踪落实

当前一些地方政府招商引资效率不高，已经落地的企业易迁徙的一个非常重要的原因就是地方政府招商责任不明确，跟踪服务落实不到位。要避免出现“候鸟型”企业，政府需要从以下几个方面加强管理。首先，要明确招商责任。在项目开工前政府就招商企业选址、材料准备、人员配备等内容落实到具体的部门或者个人，明确其责任，防止出现项目进驻后无人问津，导致投资商情绪低落。其次，在项目引进后，地方政府和有关部门要对投资企业跟踪服务。主动帮助企业解决在生产经营中遇到的各种问题，建立重点项目的绿色通道，全程跟踪服务，保证项目洽谈、签约、注册、开工、建设、经营等过程中遇到问题及时解决，保证项目的速度和质量。同时，要简化办事程序，提高办事效率，加强相关人员的责任心，随时报告落户项目的动态，保证企业的永久长续，避免出现因企业不适应、服务不到位而引起企业迁徙。

（五）改善投资环境，提高人员素质

“环境是投资的生命”。地区良好的环境是外商投资的条件，也是吸引外资的重要要素，所以地方政府要为投资商创造良好的投资环境，为外来投资者提供高效的服务。建立和完善招商引资服务体系，首先要提供健全的硬性环境。主要是加强基础设施建设，解决能源、水电、交通等方面的问题，让投资方无后顾之忧。其次要重视地方软环境的建设。当前主要是要注重加强依宪执政、依法行政，改进政府的服务，建立法治政府、诚信政府，确保各项优惠政策法规符合国家的规定，并能够依照承诺给予兑现。第三要提高招商人员素质。招商人员的素质是一张名片，也是招商引资顺利进行的保证。政府要建立健全招商人才选拔、使用、考核机制，使招商人员具有良好的政治素质、强烈的使命感和责任感、良好的业务素质以及良好的对外交往素质。通过良好的专业招商队伍建设，提高本地招商引资的规模，从而实现本地经济的健康向上发展。

[1]前瞻产业研究院.2014-2018年中国招商引资模式区域振兴规划分析报告[R].2014.

[2]瞿志印.走出地方招商引资的误区[J].中国经贸导刊，2010，（12）.

[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社，2014.

[4]刘瑞菊.招商引资行为过程中地方政府的职能研究——以西安市阎良区为例[D].西安:西北大学，2010.