论我国环境民事公益诉讼原告资格制度的完善

许 鹏

(安徽商贸职业技术学院人文外语系，安徽芜湖 241002)

中共十八大报告指出:“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远之计。”目前我国生态环境的现状不容乐观，环境保护部公布2013年第一季度重点环境污染事件已达13件。在此情形下，保护环境公益已是势所必行。“在一个法治国家，没有合法性就没有正当性。”［1］修订后的《民事诉讼法》正式将公益诉讼制度写进了法律，这是立法的进步，但环境公益诉讼主体界定不明确、范围狭窄，这将不利于通过环境公益诉讼的途径救济环境公益。完善环境公益诉讼制度的第一步是正确合理的明确界定原告资格，因为原告资格是诉讼中首先要面对的问题，原告是诉讼的参与者和发起者，没有原告也就不会形成诉讼。

一、环境民事公益诉讼原告资格的基本理论

理论是制度研究的基础，有关环境公益诉讼原告资格问题，最具代表性的理论包括公共信托理论、私人检察总长理论以及环境权理论

(一)公共信托理论

信托制度的基本理论来源于罗马法，美国联邦最高法院通过Martin v．Waddell和Shively V．Bowlby案，［1］确立了公共信托规则。公共信托理论在美国经过密执安大学教授萨克斯的发展，成为环境公共利益的理论渊源。他认为“空气、阳光、水等人类生活所必须的环境要素在当今受到了严重的污染和破坏，以至于威胁到人类的正常生活的情况下，不应再视为‘自由财产’而成为所有权的客体，环境资源就其自然属性和对人类社会的重要性而言，它应成为全体国民的‘共享资源’和‘公共财产’，任何人不能对其占有、支配和损害。为了合理支配和保护这一‘公共财产’，共有人将其委托给国家进行管理。国家作为全体共有人的受托人必须对全体国民负责，不得滥用管理权。”［2］美国密歇根州制定的《1970年环境保护法》就确认国家应当严格依照信托条款规定执行职务以法律条文的形式确认了公共信托理论。在此之后，美国有18个州依照公共信托理论，参考《密歇根州环境保护法》，制定了本州的环境公益诉讼规则。此后，这种理论逐渐被日本、印度等国所接受，成为环境公益诉讼的主要理论基础。

公共信托理论在保护环境公益方面具有重要意义，这是由环境资源的公益性决定的。若国家在维护环境方面有懈怠或滥用权力的行为，检察机关、社会团体或公民个人可以基于这一理论提起诉讼，这种诉讼就是环境公益诉讼。因此，公共信托理论是环境公益诉讼建立的理论依据，也是放宽诉讼原告资格的理论依据。

(二)私人检察总长理论

私人检察总长理论是美国联邦第二上诉法院在审理纽约州工业联合会诉伊克斯案件中发展出来的理论。私人检察总长理论:在出现官吏的违法行为时，为了制止这种违法行为，国会可以授权一个公共官吏，例如检察总长，主张公共利益提起诉讼，这时就产生了一个实际存在的争端。同时，国会也可以不授权一个官吏提起诉讼，而制定法律授权私人团体提起诉讼，制止官吏的违法行为。这像总检察长的情况一样，也有一个实际的争端存在。宪法不会禁止国会授权任何人，不论是官吏或非官吏提起这类争端的诉讼，即使这个诉讼的唯一目的是主张公共利益也可以，得到这样授权的人可以说是一个私人检察总长。美国公益诉讼中原告资格的规定以私人检察总长理论为基础，杰罗姆·弗兰克认为:“如果现实当中不存在适合司法解决的争讼，联邦议会便不必承认任何人拥有向法院起诉谋求司法解决争讼的地位。……联邦议会还可以……根据宪法，以立法的形式赋予非公务员的个人或非公务员的组织诉讼提起权，即赋予为防止公务员从事违反法律所赋予的权限(之范围)的行为而起诉的权利。……即便这种诉讼程序的目的仅在于维护公共利益，这种手段在宪法上是允许的。接受这一授权的人，就是私人检察总长。”［3］该理论阐释将公益诉讼中原告资格的赋予与美国宪法中对于司法权范围的规定联系起来，解决了公益诉讼中原告资格扩张的合宪性问题，而成为原告资格扩张的基础。

由此可见，私人检察总长并不是环境公益的直接利害关系者。私人检察总长理论的价值在于，通过授权使非直接利害关系人获得了针对侵害环境公益行为的起诉资格，从法律上解决了原告环境公益诉讼资格问题，为环境公益提供了有力的司法救助。这项理论为那些致力于维护环境公益的公民和组织提起环境民事公益诉讼提供了可能。

(三)环境权理论

20世纪60年代，联邦德国的一位医生最早引发了关于环境权的讨论，同一时间美国学政两界讨论公民要求在良好的环境中生活的宪法依据是什么。1972年联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》中明确规定:“人类有权在一种能够过上尊严和福利生活的环境中享有自由、平等和充足的生活条件，并且负有保护和改善这一代人和将来世世代代人的环境的庄严责任。”这是对环境权最早的定义。我国学者吕忠梅认为，公民享有在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。［4］蔡守秋教授认为，环境权是环境法律关系主体享用适用环境的权利以及保护环境的义务，包括个人、单位、国家、人类和自然环境权。［5］有关环境权的属性问题学界尚无定论，主要有人权说人格权说、财产权说和人类权说等，通过比较可以看出人权说较有代表性，从《欧洲人权史》可以看出人权是作为人应该享有的、不可非法剥夺的、不可让渡的权利，是人类社会中最高形式的和最普遍性的权利。它不仅可以保障人能在生理上成为真正意义上的人，而且能够使其在保持一种人格尊严的情形下获得生存和发展环境权正是一种完全符合人权内涵的权利类型。因为每个人生来即对环境享有权利且这种权益关乎人们的尊严。

在我国，环境权亦被认为是一种新兴的、正在发展中的重要法律权利，并且环境权是环境法的一个核心问题，是环境诉讼的基础。我国学者自20世纪80年代开始以极大的热情投入到环境权的论争之中。我国《宪法》和《环境保护法》中均有关于环境权利的直接规定，可见在实践中，环境权得到独立的确立、保障和实施己是不容争议的事实，环境权在事实上已是一项独立的权利。环境权它不仅是宪法性权利更是一种具体的权利，需要程序性的设计来维护。“在一个法制国家，法院有权对一切问题作终极的司法审查，法院是法律帝国的首都。”［6］这让我们明白环境权的最终救济是司法救济，而环境公益诉讼就是一种对环境权的司法救济制度，是环境权从理论到实践的重要渠道，是立法保障法律实施的基本标志。这个程序能充分调动公众的积极性，让公众参与进来，以最强大的力量来保护环境公共利益。

公共信托理论、环境权理论、私人检察总长理论打破了传统的原告适格理论，不再要求诉讼当事人必须是直接利害关系者，虽然内容不同，但是这三种理论分别从不同的角度扩张了环境公益诉讼主体资格范围。

二、完善我国环境民事公益诉讼原告资格制度的建议

环境公益诉讼制度的目的是为了保护生态环境，因此环境公益诉讼主体的范围不能过于狭窄，否则就背离了鼓励更多正能量参与环境公益的立法初衷;而诉讼主体的范围亦不能过宽，否则有可能导致诉权被滥用的风险。

(一)明确环保行政机关提起环境民事公益诉讼的原告资格

环境保护行政主管部门能否成为环境公益诉讼的适格原告，在我国学术界仍有争议。有学者认为，既然法律已经赋予其保护公共环境资源的权力——管理权和一定的行政强制权，没有提起民事诉讼的必要。［7］此外，其自身也存在以下局限性:第一，环保部门行政执法不严。根据《宪法》和《环境保护法》等规定，环境公益的直接维护者是环保部门。环境公益损害没有通过行政权力得以纠正，要么是环保部门怠于行使权力，要么是囿于行政权的边界使环境监管出现真空。作为国家的行政部门，环保部门行使《宪法》赋予的权利，通过行使行政权来维护生态平衡，保护生态环境。制止环境侵权行为，保护生态环境是环保部门的法定职责，如果赋予其起诉资格，在面对环境侵害案件时，环境保护行政主管部门直接提起环境公益诉讼，那么这是否有刻意规避本职工作之嫌呢?执法权和起诉权的矛盾如何化解呢?第二，环保部门各自为阵，业务范围混乱。在我国，为了更好的有效的保护生态环境，根据不同领域，各地政府设立了相应的环保部门，但不同环保部门业务范围上存有交叉、重叠现象;由于责任归属不明确，关系没有捋顺，导致互相推诿，推卸责任的问题屡屡发生。如在渔业污染的情况下，渔政监督管理机构和环保部门都有权管理，因此就可能出现双方踢皮球，都不管，不起诉的局面。第三，赋予环保部门起诉权有画蛇添足之嫌。环保部门的行政执法权是由《宪法》赋予的，通过行政执法保护生态环境是其法定职权。赋予环保部门环境民事公益诉讼权不利于节约已经十分紧张的司法资源且有滥用权利的嫌疑，可谓多此一举。

笔者认为，虽然环保部门提起环境公益诉讼有不少现实的担心和障碍，但从保护生态环境的角度看，明确环保部门环境民事公益诉讼权不仅必要而且必须，环保部门自身的特点决定了其是适格的环境公益诉讼原告。

第一，赋予环保机关公益诉讼权是环境执法权的有益补充。《宪法》第9条规定所有的自然资源归国家所有。国家行使环境保护的方式是将环保行政执法权下放给环保机关，由其代表国家对环境进行日常的监管，对环境侵权违法行为进行处理。然而由于种种主客观原因，环保机关仅仅依靠行政执法权并不能有效遏制环境日益恶化的趋势。面对已经满目疮痍的生态环境，政府环保机关往往无计可施，而事后修复遭受破坏的生态环境往往都是由当地政府买单。环保机关的行政执法手段十分有限仅具有行政许可、行政处罚等，并不具有行政强制执行权。若相对人拒不履行环保机关开出的行政处罚，环保机关只能通过法院强制执行的方式补救，行政手段的单一造成了行政执法效率的低下。此外，环保机关行政处罚的依据是现行法律，而法律对环境污染的行政处罚限额规定的过低，法律滞后造成了环境污染处罚数额远不及实际污染造成的损失，更不及污染企业购买环保设备的投入，这也是污染企业宁愿接受处罚而不愿购买环保设备的原因之一。因此，明确环保机关环境民事公益诉讼资格是对环保行政执法权的有益补充，执法权和起诉权的结合更利于全面综合保护环境公益。

第二，环保机关在诉讼举证中具有自身的天然优势。环保机关在日常的执法过程中积累了丰富的环境污染违法行为信息，对各种环境污染的污染源十分熟悉。此外环保机关具有大量的专业技能人员和专业环境检测设备。这些优势是普通的公民和其他组织无法比拟的。在公益诉讼中，环保机关举证快且专业性强，在证明污染行为和污染损害结果的因果关系上有着特殊的天然优势。

第三，我国现有法律规定已将环保机关作为公益诉讼的适格原告。2010年8月最高法院出台的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》明确提出，各级法院要依法受理环保部门代表国家提起的环境污染损害赔偿案件。《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条第2款的规定赋予了海洋环保行政机关的公益诉讼资格。在地方司法实践中也有类似的规定，如2011年7月29日，海南省高级人民法院发布了《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》，首次明确了可以提起环境公益诉讼的六大主体:检察院、相关行政主管部门、依法成立的自然保护区管理机构、从事环境保护和社会公益事业法人组织、基层群众组织、公民。

第四，公共信托理论为环保机关提前环境公益诉讼提供了法理基础。根据公共信托理论，国家或政府作为受托人对于环境资源取得普通法上的所有权，承担着保护环境资源的诸多义务，当环境侵害行为发生时，国家应当积极行使职权制止污染行为，追究不法者的法律责任。但在现实层面，国家只是一个抽象的主体，无法以一个环境公益诉讼原告的身份提起诉讼。因此，国家需要将此职责信托给一个具体的国家机关，由此机关来行使保护环境公益职责和环境公益诉讼权。毫无疑问，环保机关无疑是最佳选择。作为环境行政执法机关，环保机关最基本的职责就是维护生态环境和环境公益，由此来保护属于全体国民的信托财产。

(二)明确检察机关提起环境民事公益诉讼的原告资格

无论是在学术界还是在司法实践中，赋予检察机关环境民事公益诉讼资格得到了普遍的认同。虽然支持者占多数但仍有一部分学者认为，不宜赋予检察机关环境公益诉讼的原告资格，理由归纳如下:

第一，检察机关提起环境公益诉讼与其性质相矛盾。在我国，检察机关是国家的法律监督机关，行使国家的检查权，这种性质同国外的检察机关有着本质上的不同，“人民检察院通过监督国家机关及其工作人员执行、遵守法律，保障法律得到正确、统一实施来维护国家和社会的公共利益，而不宜干预具体的国家事务，更不宜通过个案干预国家审判”。［8］

因此，检察机关更多的时候是一个监督者的角色和刑事案件公诉人的角色。根据我国《刑事诉讼法》的规定，由检察机关提起的诉讼是刑事诉讼，检察机关是刑事公诉人，这显然不同于环境公益诉讼，二者存在着性质上的差异。如果检察机关对环境侵害案件提起环境公益诉讼，那么应如何定性此种诉讼?此时，检察机关面临着“师出无名”的尴尬局面，“那么其一方面要以保护公益为己任，另一方面又要监督这些公益纠纷的解决过程，使它兼备了运动员和监督员的身份，职能上的自相矛盾使检察机关介入民事公益诉讼出现了逻辑悖论”。［9］

第二，检察机关提起环境公益诉讼有悖于民事诉讼两造地位平等原则。民事诉讼双方当事人地位平等是民事诉讼法的基本原则。民事诉讼双方平等原则要求在诉讼中一方诉讼当事人不得享有超越另一方当事人的特权。然而检察机关作为国家的法律监督机关，在民事诉讼中拥有一些特殊的权利如调查取证权、查阅资料权、提出案件处理意见等权利，这些特权是民事诉讼对方当事人无法享有的，对被告利益的维护是十分不利的。这也导致了诉讼双方地位不平等，致使被告在法庭对抗中处于弱势的不利地位。这和民事诉讼双方当事人地位平等原则相矛盾。同时，也不能排除在案件处理过程中，检察机关滥用法律监督权从而达到胜诉的可能性，这也使得环境公益诉讼的正义性大打折扣。正是因为这些权利的存在，导致了环境公益诉讼双方当事人地位的不平等，这种不平等的地位违背了程序公正，也有悖于法律公正的精神。

第三，检察机关提起环境公益诉讼缺少法律的支撑。纵观我国目前的法律法规，不论是现行《刑事诉讼法》，还是在修改后的《民事诉讼法》中没有一个法条明确检察机关具有环境公益诉讼权，不仅是程序法，而且在实体法的规定中也找不到检察机关提起环境公益诉讼的法律规定。根据“法无明文规定即为禁止”，检察机关行使环境公益诉讼起诉权缺少法律的支撑，必须有明文的法律法规的规定才能实施在我国的一些地方出台的文件中将检察机关规定为适格的环境公益诉讼原告，如云南、贵州浙江等。但从法理层面上讲，这些地方性的规定只是规范性文件，其适用范围只在特定区域不具有适用的普遍性，因此，若以此来确定检察机关在环境公益诉讼中的原告资格，难免会有些许牵强。

笔者认为，以上观点有一定的合理性，但凡事都具有两面性。我们不能因为可能存在这样或那样的弊端，就绝对否定了检察机关环境公益诉讼的原告资格。任何一种制度，都是利弊的共同体，关键是权衡利弊关系，做到限制弊而扩大利，使其成为促进社会进步的工具，明确检察机关的环境公益诉讼原告资格也是如此。

第一，检察机关涉足有关公共利益的民事诉讼和行政诉讼是21世纪检察机关发展的方向。维护社会公共利益是检察机关固有使命之一。“检查机关与生俱来的公共性特征决定了它在履行职责时不仅是国家权利的代表，而且是公共利益的代表。在公共利益受到损害的时候，检察机关为了维护和恢复公共秩序，必须有所作为。”［9］

检察机关不仅维护着法律秩序的健康发展，也维护着国家利益和社会公共利益。因此，关于检察机关在环境公益诉讼中双重身份问题并不是不可调和的矛盾。笔者认为，只要协调好检察机关环境公益民事起诉权与法律监督权两者的关系，解决好民事公诉权和监督权的问题，检察机关就能在环境公益诉讼中发挥巨大的正能量。《宪法》赋予了检察机关行使法律监督权，它代表着国家提起公诉，追诉犯罪行为，维护社会和谐是它的固有职责。同样，检察机关也可以代表国家对破坏环境公益的行为提起环境民事公益诉讼，这并不与“法律监督者”的主体相矛盾。由于检察机关是公共利益的代言人，广泛的参与公益诉讼案件与其性质是一致的。随着社会生活的日趋复杂化和权利观念由“个人本位”向“社会本位”的转变，检察机关的职能已经不再限于传统的刑事诉讼领域，其职能逐渐外延化，开始延伸到涉及环境公共利益的民事诉讼和行政诉讼领域，并逐渐担当起民事、行政诉讼中公共利益代表人的角色。明确检察机关环境民事公益诉讼资格正是切合了司法发展的趋势。

第二，检察机关提起环境民事公益诉讼缺乏现有法律依据，笔者不否认这的确是一处硬伤，但从科学发展观的角度来看，法律的滞后是一个普遍性的问题，法律是对现实生活的一种抽象反映，法律和现实之间往往存在时间差。实际上任何一种法律的规定，都是一个从无到有，从弱到强的渐进式发展过程。正如环境公益诉讼在社会中的呼声不断，司法实践中也已经广泛尝试，但我国法律规定中却迟迟不见环境公益诉讼的踪影。直到2012年《民事诉讼法》修订以后，环境公益诉讼才正式写入法律，法律出台的滞后并没有影响法律发展的走向。现如今，“有关机关”和“有关组织”的原告资格已经被法律所确定。但是，新修订的《民事诉讼法》中规定的“有关机关”的范围并不明确，检察机关是否被包含在“有关机关”之内，现有的法条没有明确。若“有关机关”包含了检察机关，那么检察机关环境民事公益诉讼资格实际上已经有了明确的法律依据。因此，当务之急是尽快出台相关司法解释，明确“有关机关”的范围，明确检察机关提起环境民事公益诉讼资格。

第三，关于检察机关提起环境公益诉讼有悖于民事诉讼两造地位平等原则的问题。笔者认为，由检察机关介入环境民事公益诉讼更有利于诉讼双方地位的平等。总结分析既有的环境民事公益诉讼案件，不难发现原告方胜诉率普遍较低。究其原因，是因为诉讼双方当事人实力悬殊太大，表面上的平等却造成了实际上的不平等。在污染侵权案件中，多数情况下，诉讼的受害方多为普通的群众，被告方往往都是财大气粗的高污染企业。显然，被告企业在经济实力和人脉关系上的巨大优势是普通公民无法相比的，这就造成了诉讼中双方当事人的不平等。再加上一些行政机关的不作为，使得胜诉基本无望。而检察机关享有的一些特权诸如调查取证权、查阅资料权等，能有力的平衡诉讼双方实力差距，更大限度的限制被告方即污染企业的优势地位，从而使得诉讼双方主体更加趋于平等化。同时，由检察机关介入环境民事公益诉讼也能有效的监督行政机关不作为，更有利于维护生态环境公益。此外，由检察机关提起的环境民事公益诉讼还能弥补公民个人在诉讼能力和起诉费上的不足。依据“现代诉权理论”和“公共信托理论”，检察机关既代表着国家利益，也代表着社会公益。检察机关因其特殊的地位以及享有的特殊权利，应成为环境民事公益诉讼的适格主体。

综上所述，赋予检察机关提起环境民事公益诉讼原告主体资格，既是我国当前社会经济发展的需要，而且也具有理论上的依据和实践上的可行性。

(三)明确提起环境民事公益诉讼的社会组织范围

纵观环境公益诉讼制度发达的国家，环保社会组织都是重要的公益诉讼主体，是环境公益诉讼的中坚力量。如在美国，很多环境公益诉讼案件都是由环保社会组织提起的。可以说，正是由于充分调动了环保组织的积极性，环境公益诉讼才发挥了司法保护环境的巨大作用。虽然环保社会团体在西方国家的环境公益诉讼中扮演着重要的角色，是环境公益诉讼的主体，在保护环境，维护生态平衡等方面起到了不可替代的作用，但我国很多学者并不看好由环保社会组织提起环境公益诉讼，其顾虑主要有以下几点:

第一，我国很多环保社会团体尚处于发展的初级阶段，缺少固定的工作场所，缺少固定资金来源，管理混乱，运转资金不足，甚至生存都是问题，提起环境公益诉讼更是心有余而力不足。

第二，我国环保社会团体审批门槛高导致很多环保社会团体没有合法身份。目前，我国的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》对环保社会团体的注册都进行了规定，对环保社会团体的注册设置了较高的标准。一个环保社会团体要想取得合法身份，不仅需要行政主管单位的审批，还需要业务主管单位的审批，这种双重审批制度使得大多数的环保社会团体没有合法身份，得不到法律的保护。这样的高门槛使得环保社会组织在我国的发展遇到了重重困难，难以在环境公益诉讼中发挥实质性作用。

第三，我国的环保社会团体成员数量有限，成员素质参差不齐，影响力有限。与国外的环保社会团体相比，我国的环保社会团体存在着很大的不足，如人员少、素质低、规模小、成立时间短等。美国的一些环保社会团体如著名的塞拉俱乐部、全国野生动物保护联盟，其会员人数已超过百万且其会员业务水平达到了较高的水平。中华环保联合会是我国最为人们所熟知的环保社会团体，但其会员也只有几万名，其影响力和社会参与度都极其有限。

笔者认为，虽然我国环保团体还存在着很多不足和问题，但我们应该用发展的眼光来看待这些暂时的问题和困难，不能一叶挡目，彻底否认环保组织在环保方面的正面力量。环保社会组织自身的一些特点如公益性、非营利性等都使得其是合适的环境公益诉讼代言人。

首先，环保团体的公益性决定了关心环境公益是其固有的使命。环保团体成立的目的就是为了保护环境公益，其成员加入环保团体大多是出于自愿，每个成员虽然来自各行各业，但都怀着同样的愿望走到了一起，大家环保热情高，环保力量大，在环境民事公益诉讼中具有极大的优势。

其次，环保团体聚集了大量的环保专业人才，他们熟悉环保法规，了解国家的环保标准熟悉环境污染检测方法，因此由环保团体提起的环境公益诉讼在收集证据、举证等方面都有着较大的优势。此外，环保团体还具有独立性和灵活性的特点，其有自己的成立宗旨、组织机构、办公场所、经费来源，不受行政机关的管辖，也不隶属于某个企业集团，这就可以使诉讼行为更加公正，排除其他不良影响，能够更加快速地应对突发环境事件。

再次，公共信托理论为环保团体提起环境民事公益诉讼提供了理论支持。根据公共信托理论，若国家在维护环境方面有懈怠或滥用权力的行为，社会团体可以基于这一理论提起诉讼，这种诉讼就是公益诉讼。实际上，国家在政策上也鼓励环保社会团体积极参与环境公益诉讼。2005年12月3日，国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确了最高行政机关支持鼓励“社会团体”提起环境公益诉讼。

环境保护部2010年发布《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》关于“环保社会组织”的界定，说明环保社会组织的类型很多，包括环保社团、环保基金会、环保民办非企业单位等。“截止到2011年底，全国登记在册的各类社会组织共有45．7万个。其中:社会团体25．3万个，民办非企业单位20．2万个，基金会2 510个。”［8］但是，鉴于环保组织数量太大，究竟哪些社会组织适合提起环境公益诉讼这是最为敏感也是争议最大的问题。关于此问题，《民事诉讼法》在修订的过程中，经历了从最初的“社会团体”修改为“有关社会团体”到最终颁布的“有关组织”的复杂过程，可见立法者的意图是为了将社会团体也包括到公益诉讼主体中来，扩张诉讼主体范围。

笔者认为，不是任何组织都可以提起环境公益诉讼，对不同的社会组织应有所区别，对于环保组织提起环境公益诉讼应该有所限制，应当在民诉法的基础上，进一步明确依法登记的环境保护社会组织，可以提起环境公益诉讼这样可以避免由于界定模糊导致诉讼主体的混乱，防止诉权被随意滥用。实践中，西方国家如在德国、法国等欧盟国家中，对环保团体的原告资格有着种种限制，主要包括注册或认可的要求、存续时间要求、非营利性要求等方面，这些宝贵经验为我们提供了有益的借鉴。笔者认为，在承认环保团体原告资格的前提下，规定环保团体提起环境民事公益诉讼的条件是必要的。首先，环保团体要有自己的组织机构、经费来源，能够独立承担民事责任;其次，取得法人资格的环保团体才能够提起环境民事公益诉讼且其需具有一定的规模和代表性;最后，该社会团体应在章程所规定的目的与事项范围内实施诉讼权利。只有明确了可以提起环境公益诉讼的“有关组织”的范围，才可以避免诉讼主体的混乱，防止诉权被滥用。

(四)赋予公民环境民事公益诉讼的原告资格

鉴于中国目前的国情和经济发展状况，此次修改的《民事诉讼法》并没有赋予公民的环境公益诉讼资格。归纳其原因主要有以下几点:第一，若赋予公民环境公益诉讼资格不仅会大大增加现已非常忙碌的法院系统的负担，而且有可能导致滥诉，造成司法资源的极大浪费。第二，面对污染企业，公民个人在环境公益诉讼中处于弱势地位，公民个人资金有限，难以承受高昂的起诉费用。此外，环境污染对证据要求高，举证专业性强，举证难，这些使得公民提起环境公益诉讼效率低，很难胜诉。第三，公民个人利益各异且分散，环境公益诉讼的性质要求提起环境诉讼是为了社会环境公益而不是个人私利，因此公民个人不适宜作为环境公益的原告。

以上的考虑不无道理，但笔者认为，虽然与检察机关、环保机关和环保组织相比，自然人提起环境公益诉讼有很多劣势和不利因素，但不能以此为理由完全剥夺了公民的环境权。从《宪法》的角度考虑，应当赋予公民环境公益诉讼资格，理由如下:

第一，关于学者们最为担心的赋予公民公益诉讼资格会导致滥诉，对此问题，我们的邻国印度的司法实践证明这种担心是多余的。印度在公益诉讼制度方面走在了我国的前面，几十年的司法实践已经积累了丰富的司法经验。印度在环境公益诉讼原告资格放开以后，并没有出现滥诉的现象。我国现有的民事诉讼受理费制度也排除了滥诉的可能。根据《民事诉讼法》第118条规定，当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳案件受理费。而人民法院对于财产案件的收费标准则是按照一定比例分段累计交纳的，标的额越大，需要交纳的诉讼费用越高，而环境违法案件的标的物一般都非常高，相应高昂的诉讼费用使得公民个人不敢随意提起环境公益诉讼。将适格原告扩张到私人可能会引起人们对滥诉的担忧。但原告资格仅仅表明了相应主体起诉的可能性而非现实性。公益诉讼维护的是公共利益，又不能请求赔偿，因此很难期待个人花费自己的时间和金钱来提起此类诉讼。因此，公益诉讼最大的问题是原告起诉的动力问题而非滥诉的问题。公益诉讼制度的构建更应当着眼于激励相应主体提起诉讼而非防止他们滥诉。因而以滥诉为由反对赋予公民个人原告资格是没有依据的。

第二，公民个人往往是环境侵权案件的直接受害者，他们希望得到司法救济的愿望最为强烈。最先发现环境污染问题往往是当地的群众，最先向有关部门举报的也是当地群众。但鉴于诉讼能力、举证能力和高昂的诉讼费用等多方面的限制，公民被挡在了公益诉讼的大门之外，而法院很少受理由公民个人提起的环境公益诉讼，即使法院受理能够胜诉的也是凤毛麟角，但是我们不能因此剥夺了公民个人的公益诉讼资格。

第三，环境公共利益具有特殊性，其一旦受到破坏就很难恢复，即使能够恢复也需要很长时间甚至几十年。环境公益的不可逆性决定了保护环境公益重在预防而非事后的补救。如何防患于未然，仅仅依靠环保部门显然是不够的群众的力量是巨大的。只有充分调动广大群众的积极性，赋予公民公益诉讼资格，才能真正将侵害环境公益的行为消灭在萌芽阶段。每个人都希望自己生活在健康、美丽、和谐的生态环境中。环境公益与每一个公民都息息相关。赋予公民公益诉讼资格必将进一步提高公民的环保意识，极大的推动社会力量保护环境公益。他们是环境的积极保护者和爱护者。“一旦民众被唤醒、被激发、被教育，就会产生无尽的力量。”［10］因此必须将公民个人的积极性调动起来，充分发挥群众的力量来维护社会环境公益有了广大群众的参与，环境公益才能更有保障

第四，赋予公民环境公益诉讼资格符合我国社会主义法治国家的要求，践行了保障公民人权的精神。我国宪法明确规定国家的一切权力属于人民，宪法赋予人民管理国家公共事务的权利。赋予公民环境公益诉讼主体资格是践行宪法精神，授权于民的现实需要。只有公民拥有了公益诉权，当环境公益遭到侵害，相关环保部门又不作为时，公民可以通过行使自己手中的诉权，司法救助环境公益。《中华人民共和国宪法》规定诉讼权利是人民应该享有的权利，人民是国家权利的行使者，对于国家实务和社会事务，人民享有管理权。因此，赋予公民公益诉讼权体现了人民群众当家作主，积极参与国家和社会事务管理的法治精神，也是公民行使宪法权利的体现。否认公民的公益诉讼资格与社会主义法治理念相悖，也不利于维护环境公益。

综上所述，单纯依靠公权力救济，根本无法满足我国目前公益诉讼的发展现状。赋予公民个人提起环境民事公益诉讼资格，是一种现实的需要，也是从法律制度上保障了公民对环境污染以及环境破坏等行为进行监督的根本途径。此外，我国的环境保护法既规定了保护环境是每个公民的义务，也规定了检举和控告环境污染和破坏行为是每个公民的权利。若不从法律上赋予公民公益诉讼资格，公民就无从行使自己的法定权利，更谈不上从司法上救济环境公益。

三、结语

建立我国环境公益诉讼制度的最终目的是为了建设美丽中国，最终受益的是在同一片蓝天下生活、呼吸的每一个公民。保护环境，建设美丽中国，人人有责。将公益诉讼写进法条让我们看到了我国环境公益诉讼的希望，这标志着环境公益诉讼已经迈开了艰难的第一步。任何庞大工程都不是一蹴而就的，公益诉讼制度也不例外。解决公益诉讼原告资格问题是关键性的第一步，这并不意味着生态问题将迎刃而解，解决我国环境公益诉讼原告资格问题还有很多思维困境需要解决。

［1］许鹏．从“唐慧案”看劳动教养制度的现实积弊［J］．哈尔滨学院学报，2014，(2)．

［2］Martin v．Waddell，41U．S．(16a Pat)367(1842)［M］．Shively V．Bowlby，152U．S．1(1894)．

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［5］吕忠梅．环境法学［M］．北京:法律出版社，2004．

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［7］崔伟．检察机关是公益诉讼的适宜主体［N］．检察日报，2005-12-16．

［8］别涛．环保组织是环境公益诉讼的主力军［N］．中国环境报，2012-10-12．

［9］王福华．对我国检察机关提起民事诉讼的质疑［J］．上海交通大学学报，2003，(11)．

［10］贺仁海．公益诉讼的新发展［M］．北京:中国社会科学出版社，2008．