新中国成立以来户籍制度的变迁与展望

吴 亮 ，周建华

(西安航空学院，陕西西安 7 10077)

中国的户籍制度是对我国公民的出生、死亡、迁徙、婚姻等注册登记的一系列管理制度的总和。它的产生由来已久，新中国成立后，重新确立了我国的户籍管理制度。随着改革开放的深入发展，户籍制度自身存在的一些弊病也逐渐显现，为了社会主义和谐社会的建设与发展，我国应不断地进行户籍制度改革。

一、户籍制度产生的社会问题

我国有关户籍制度的创建，最早产生于西周时期，当时主要用于登记管理人口。在《周礼·秋官·司民》记载:“司民掌登万民之数，自生齿以上，皆书于版，辩其国中，与其都鄙，及其郊野。异其男女，岁登下其死生。及三年大比，以万民之数诏司寇。司寇及孟冬祀司民之日，献其数于王。王拜受之，登于天府。”历经各朝不断完善。新中国成立后，废除国民党时期旧的社会制度，为便于管理，1958年颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，规定了常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等七项户口登记制度。该政策的颁布和调整变化，我国逐渐形成了以农业、非农业户口区分城乡居民的户籍管理制度。因此，也相应的产生了一系列的社会问题:一是造成社会分配不公平。在新的户籍制度下，拉大了城市和农村地区人口的差距，他们被无形的划分为两类人。农村人口的生活来源只能依赖土地，与社会福利保障无缘，而城市人口生活环境较为优越，享受着较为完善的社会福利保障。这削弱了农民的生产积极性。二是钳制了人口的自由流动，阻碍了城乡的发展。在以经济发展为重心的时代，农业上实行“剪刀差”政策，农业的生产资料被转为工业资本，致使全国80%的人口分散在广大农村地区，成为被排除在工业化进程之外的相对贫困人口。［1］三是影响公民个人的正常生活。户籍制度在某种程度上对部分公民起到了限制作用，影响着公民的职业选择、医疗条件、福利待遇、社会保障等，使公民的社会身份出现等级划分，加剧社会矛盾。

二、户籍制度的改革

(一)计划经济下的户籍调整

新中国成立后，国民经济百废待兴，为尽快地恢复经济，我国学习原苏联实行计划经济，自1958年《中华人民共和国户口登记条例》颁布后，到十一届三中全会召开前，我国的户籍制度在计划经济体制下逐渐的调整，主要分为两个时期，从1949年到1957年为户口自由迁移时期，户籍制度从城市到农村相继建立。“1951－1953年间，城市人口净迁移率平均每年为33．1%;1954－1957年间，城市人口净迁移率平均每年为 28．1% 。”［2］(P66－69)这一时期人们的限制较少，户口的迁移也较为普遍，户籍在城市和农村、内陆和沿海地区之间频繁迁移。自1958年后，户籍的管理逐渐严格，尤其是对农村向城镇地区的迁移，这种状态一直持续到改革开放前。［3］这时期是国民经济曲折发展，我国经济在黑暗中摸索前进，经济发展缓慢，出现大量剩余劳动力，特别在城市地区，影响着国民的生活水平。为解决劳动力剩余的问题，国家提出了知识青年上山下乡，到基层再深造等一系列政策，出现了人口大量流动，户籍也随之发生迁移。

(二)社会主义市场经济下的户籍改革

1．“农转非”政策的出台(1978－1984年)

十一届三中全会召开后，国民经济发展逐渐走上正轨，加之改革开放政策的推动，计划经济体制开始破冰，社会主义市场经济逐步发展。家庭联产承包责任制的进一步推广，农村劳动力得到进一步解放，出现了剩余劳动力，由此产生了人口的流动。为解决这些流动人口，国家出台一系列相关政策，如《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题规定》，打破了以往的户籍控制。这些农村剩余劳动力进城工作，为保障他们的利益，政府逐渐放松户籍限制，如科技骨干、煤矿井下职工、三线艰苦地区职工、部分边防军官的农村家属等可以在原籍转为城镇户口;对“农转非”的控制指标，由不超过当地非农业人口的1．5‰，提高到不超过当地非农业人口的2‰。［4］(P120)同时，进城工作的农民在城镇安家生活，他们为城市化进程的发展作出了重要贡献，国家为满足其落户的需要，1984年颁布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，准许进城务工的农民及其家属由农业户口转为非农户口，可以转为常住户籍。虽然这个通知在落户人群上有着种种限制，但也打开了农民户籍流动的限制。

2．小城镇户籍改革从试点到普及(1984－2001年)

随着改革开放的深入发展，社会经济发展速度逐步加快，城镇化进程得到显著提高，城乡流动人员也逐渐增多，越来越多的农民离开自己的家乡，来到城市。但是，城乡分立的户籍制度成为阻隔他们的高墙，无法落户城市。农民期盼对户籍制度能有所改革。为此，1984年国务院颁布了《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》，其中决定:“即日起，各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”(中发［1984］1号)。至此，小城镇户籍改革拉开了序幕。随后，国家出台了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，其中规定农民可以自理口粮在集镇落户，凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家庭，在集镇有固定住所、有经营能力或在乡镇企业事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口。据相关数据显示，自通知的出台到1986年底，国家共办理自理口粮户达到1 633 828户，总计4 542 988人。［5］1992 年，公安部制定了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，其中决定小城镇地区及其部分开发区试点实行“当地有效城镇居民户口”，以此解决农民入城落户的问题。随后，众多省份也相继实施该政策，并印发“蓝印户口”，在经过一定时期后逐渐转正。该过渡性政策为农民落户提供了方便。

1997年，《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》相继问世，其中规定:“从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。”这样为农民在城镇落户提供政策保障，刺激了农民入城务工，方便了农民在城市落户，小城镇的户籍改革也进入全面推广阶段。2000年国家又颁布《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，其中谈到在县级地区有稳定工作及其固定住处的农民，可以自愿转为城镇户口。农民落户城镇也更为宽松。2001年的《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，打破了户籍迁移的指标限制，农转非政策更加宽松。

3．大城市户籍改革的破冰期(2001年至今)

21世纪是户籍改革的新时期，在小城镇户籍改革获得突破性成果之际，大城市的户籍制度改革也迫在眉睫。2001年在石家庄问世的《关于我市市区户籍管理制度改革的意见》成为大城市户籍改革的起点，进一步对进入大城市务工的人放宽了限制。其中对已经在城市居住且有固定住所的居民，允许其子女、父母办理城市户口;对在城市购房者可以落户并接受购房者的直系亲属落户;对市内有资格接受落户的单位可以办理毕业生落户等七项规定，该方案的实施，为外来人员办理城市户口提供了方便，减少了落户的阻碍。同时，也放宽了毕业生城市就业、居民购房落户的资格，使他们能够更好地为城市的发展做贡献。在此基础上，全国各地相继进行大城市户籍制度改革，推动了户籍改革的发展。为打破农业与非农之间二元户籍的界限，成都在2004年起实行一元户籍制，同属“居民户口”，经过逐渐的完善，在2010年正式出台了《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，使成都的大城市户籍改革发展到新的阶段。沈阳的户籍制度改革也不甘落后，先取消了暂住证制度，后颁布《市计委部门关于进一步推动改革户口迁移制度若干意见》，使外来人员在城市落户的难度进一步降低。2012年在京、津、沪、渝、穗、深圳等六个人流量大的城市实施一些便于外来人口的便利措施。

三、户籍制度改革的社会影响

户籍制度改革涉及亿万群众，需要兼顾各方利益。户籍制度改革对社会发展有着重要影响。首先，改革有利于社会主义市场经济发展。我国的户籍制度发展于计划经济时代，其主要特点就是限制人口的自由流动，而社会主义市场经济时代，限制人口流动的户籍制度在一定程度上限制市场经济要素的流动，阻碍了我国经济的发展。因此，户籍制度改革势在必行。通过户籍制度的改革，打破这种限制，实现人口的自由流动，为市场经济的发展准备了条件。其次，改革能够缩小贫富差距，促进社会公平，有利于社会和谐。社会平等是社会主义国家的重要特征，也是人们所追求的目标。然而，城乡居民在某些方面的权利和义务并不平等。如某些单位在人才招聘中只招本市户口的人，高考分数线的划定不一致，各大学招生指标也不平等，这些都是由于户籍制度的限制所导致的。［6］同时，城乡居民在户籍制度下的教育、医疗、养老等政策也不同，其差距也在逐渐的拉大。因此，户籍制度的改革，能够缩小人们之间的差距，实现社会的公平。最后，户籍制度改革能够打破城乡壁垒，推进城乡一体化发展。户籍制度限制了人口的正常迁移，使城乡之间形成一条沟壑。推行户籍制度改革，有利于打破这种限制，更好地将农业与工业、城市与乡村联系在一起，使城乡社会经济能够得到全面、协调、可持续发展。

四、户籍制度改革的展望

近年来，我国在户籍制度的改革上取得了重大的突破，改革的步伐也在加快，在大城市和城镇地区的户籍制度进行了不同程度的调整，使农民落户城市更加方便，人口合理迁移常规化。自2010到2012年间，全国“农转非”的办理共2 505万人，是前三年的2．2倍。据中国社会蓝皮书统计数据，至2011年12月，我国城镇人口占总人口比重首次超过50%。我国城市化发展在今后一段时间内处于加速发展阶段。［7］但我们也应看到农民落户中存在一些“被落户”，“大城市挤破头，小城市不愿留”的诸多负面影响，户籍制度的改革十分复杂，它不仅是一个户口问题，还有与之相关的养老、住房、教育、卫生等密切相关。中国人民大学农业与农村发展学院副院长孔祥智谈到，户籍制度改革的重点就在于剥离其附着的权益差距，缩小乃至消除城乡差距，实现公共资源分配和公共服务、福利待遇的均等化。最终要实现外来农民和市民来共享发展成果，即赋予农民更多财产权利，又让他们有更好的社会保障和发展机会。

党的十八届三中全会对加快户籍制度改革提出了进一步的规划。为落实全会精神，公安部协同12部门进行深入调研，2014年7月底，国务院颁布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确了户籍制度改革的路径和方向。改革的路线分四个方面，一是全面放开建制镇和小城镇落户限制。在居住地有合法稳定住所公民，本人与其配偶、未成年子女、父母等人可以办理城市户口;二是有序放开中等城市落户限制。对于承载能力小的城市可依照小城市标准执行，大的城市中有稳定就业、住所的人可以放宽落户政策，但对收住房面积、金额等方面不允许有限制;三是合理确定大城市落户条件。继续放宽大城市的落户条件，城区人口在300万以下大城市，对有稳定职业和收入的人群放开落户限制，城区人口在300万到500万之间的大城市，为避免人口膨胀，严格实行落户条件，并对社保要求不得超过5年;四是严格控制特大城市人口规模。为减少大城市的负担，缓解人口压力，避免人、房、车、环境等“城市病”问题的加剧，对城区人口在500万以上的特大城市要严格控制人口的规模，此类城市落户比较严格。

改革要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，取消农业与非农户口性质的区别，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库。到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口的城镇落户。长期以来，户籍犹如横亘在城乡地区居民之间的一块坚冰、一堵高墙，阻碍了人口的正常流动与迁移。［8］现如今，在全面深化改革的浪潮中，户籍制度改革正破浪前进，坚冰开始融化，高墙逐渐拆除，亿万群众的追梦之路将越走越顺畅，越走越宽敞。

［1］王海光．当代中国户籍制度形成与沿革的宏观分析［J］．新华文摘，2003，(10)．

［2］高珮义．中外城市化比较研究(增订版)［M］．天津:南开大学出版社，2004．

［3］袁政．市场能否合理调节人口的区域再分布:中国未来户籍政策选择分析［J］．中国人口科学，2001，(5)．

［4］殷志静，郁奇虹．中国户籍制度改革［M］．北京:中国政法大学出版社，1996．

［5］张英红，雷晨晖．户籍制度的历史回溯与改革前瞻［J］．湖南公安高等专科学校学报，2002，(1)．

［6］张浩．浅谈我国公民教育平等权及其宪法保障［J］．高校教育研究，2008，(4)．

［7］胡凯基．我国城镇化视域下的中心村建设［J］．哈尔滨学院学报，2013，(1)．

［8］张道航．城市农民工住房现状及其解决路径［J］．大连大学学报，2010，(1)．