政府预算体系研究综述

2015-03-29张亚凯

合作经济与科技 2015年18期

关键词：收支社会保险社会保障

□文/张亚凯

（河北大学管理学院河北·保定）

政府预算体系研究综述

□文/张亚凯

（河北大学管理学院河北·保定）

［提要］随着我国经济的不断发展，政府职能不断扩大，政府收支活动日益复杂化，建立完善的政府预算体系愈发重要。本文通过阐述不同学者对完善政府预算的研究，为我国健全政府预算体系提供研究基础。

政府预算体系；一般公共预算；政府性基金预算；国有资本经营预算；社会保险基金预算

收录日期：2015年8月13日

随着新预算法的重新修订，预示着我国政府预算体系改革将再次被推到风口浪尖。本文通过阐述不同学者对完善政府预算的研究，为我国健全政府预算体系提供研究基础。

一、一般公共预算缺乏完整性

一般公共预算是政府凭借国家政治权力，以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入用于保障和改善民生，维持国家行政职能正常运转，保障国家安全等方面的收支预算。学术界普遍认为当前的一般公共预算缺乏完整性。吴慧萍（2010）认为，一般公共预算的部分支出科目并没有根据其性质进行分类，尤其是社会保障科目在一般公共预算中较为散乱，难以有效统计完整的社会保障资金。杨志勇（2011）认为，直接以GDP作为预测一般公共预算中财政收入的衡量指标，易造成收入预测虚高，带来所谓“超收收入”如何使用的问题。徐旭川、罗旭（2013）认为，当前一般公共预算的收支仍有很大的漏洞，一是部分政府收支不规范；二是地方政府债务、税式支出仍游离于一般公共预算之外，不利于政府预算完整性的发展。华国庆（2014）认为，国有资源有偿使用收入征收制度不健全、财政转移支付收入未完全纳入预算、地方政府性债务未完全纳入预算等是一般公共预算难以实现完整性的主要现实障碍。李燕（2014）认为，要实现一般公共预算的完整性，关键在于支出结构的调整，以预算的公共性特征为目标，着重部门预算，确保部门预算自行组织的收入、部门上下级资金的划转、年终结转结余等划入一般公共预算中。

二、国有资本经营预算规模小

国有资本经营预算应本着“国民所有，国民投资，国民受益”的原则，但我国目前的国有资本经营预算却倾向于“取之于国企，用之于国企”的原则，大量国有资本经营收益在国有经济内部形成了内循环。归根结底是我国国有资本经营预算规模过小，主要表现在覆盖范围小和国有资本收益上缴比例低。

（一）国有资产经营预算覆盖范围小。文宗瑜（2011）认为，国有资本经营预算的范围要适度扩大，应着重于两个方向：一是扩大到一部分中央部门或单位管辖的规模较大的国企；二是扩大到少数央企下属的独立核算的一级子公司或二级子公司。刘尚希（2013）认为，目前的国有资本经营预算只是针对独资国企和国有资本经营的部分收益或资产、股权变现收益，并没有覆盖所有的国有企业，尤其是受益比较高的银行、矿产等国有企业。徐曙娜（2013）认为，当前国有资本预算的范围仅限于国资委管理的国有企业所产生的国有资本经营收益，并不包含其他部门的国有资本收益。李燕（2014）认为，未来非公经济将成为发展重点，国企定位需由保障自身发展逐渐转为保障基本功能，应扩大预算覆盖范围，以加大统筹力度，补充公共财政和社会保障预算。

（二）国有资本收益上缴比例低。贾康（2012）认为，按照国际惯例，上市公司股东分红比例在30%～40%之间，盈利较好的企业上缴比例达70%～80%，我国国有资本收益上缴比例明显偏低。徐旭川、罗旭（2013）认为，国有资本收益收取比例过低，不利于调整国民收入和产业结构的状况，要进一步提高国有资本收益上缴财政的比例。顾功耘、胡改蓉（2013）认为，一般竞争性领域的国有资本收益上缴比例在一定范围内应当进一步提高，促使国有资本尽快退出“与民争利”的行业，实现国有资本“有进有退”、“有所为有所不为”的战略目标。谭静（2014）认为，应重点提高资源类国有企业中一些垄断程度和盈利水平都比较高的企业的红利征收比例，将该类企业的收益上缴比例提高到35%～45%。李燕（2014）认为，国有资本收益上缴比例的提高应坚守“循序渐进”的原则，充分考虑市场环境、企业发展需要，分类型科学设定利润上缴指标。

三、政府性基金预算管理不规范

政府性基金是财政收入的重要组成部分，是财政管理的重要内容。但是，我国政府性基金管理范围缺乏规范性，使得相关改革措施难以落实，进而导致政府性基金预算难以有效实施。马芳、李庆鹏（2011）认为，强化政府性基金管理关键在于规范政府性基金的法制性，一方面清理未经人大授权的基金项目，削减财政部门的主导作用；另一方面增强人大对政府基金的审批权和使用监督权。徐旭川、罗旭（2013）认为，可以将部分与税种具有相同功能的基金合并起来，遵循“正税清费”原则，实现统收统支。寇铁军、高巍（2013）认为，应将土地出让收支从政府性基金收支预算中剥离出来，建立专门的土地财政收支预算，以规避“土地财政”风险。杨帆（2014）认为，过多的政府性基金项目已经成为提高政府资金统筹力的主要障碍，应适当合并基金专项。

四、社会保险基金预算不健全

由于我国社会保障制度的碎片化和复杂化，使得社会保障预算难以有效建立，当下的社会保险基金预算是社会保障预算的一部分，我国大部分学者认为应通过建立健全的社会保险基金预算，逐步形成社会保障预算。杨良初（2011）认为，社会保险基金由行政管理，不利于社会保险费的征收，容易导致社会保险基金整体支撑力度不足，应适时提高社会保险基金预算的立法层次，实现行政管理向依法管理的转变，使社会保险费的征收有坚固的法律后盾。林治芬（2013）认为，要健全社会保险基金预算，必须首先打通各种制度间的沟壑，构建适用于各类人群的统一的社会保险制度架构。李燕（2014）认为，目前我国的社会保险基金预算并没有将社会救济和社会福利纳入，仅属于一种小口径的社会保障预算。段晓红（2015）认为，我国应建立公众参与式的社会保险基金预算程序制度，以确保社会保障基金预算具有充分的法理基础，有利于完善社会保险基金预算。

五、总结

完善的政府预算体系要着重两大方面：

第一，进一步完善四本预算。按照收支科目的性质规范一般公共预算的收支科目，并将税收支出、地方政府债务逐步列入一般公共预算，实现其完整性；扩大国有资本经营预算范围，并针对性地提高国有资本上缴比例，尤其是能源垄断性国有企业，补充公共财政和社会基金预算；强化政府性基金预算管理，一方面将全部政府基金纳入政府预算进行统筹管理；另一方面清理不合理基金，实现有增有减，保证政府性基金的稳定发展；健全社会保险基金预算，以公众参与的方式进一步提升社会保障基金预算的法理基础，积极构建统一的社会保障制度体系，为社会保险基金预算提供支撑力，逐步形成完善的社会保障预算。

第二，增强四本预算的联动性。一般公共预算收入来源主要是税收，在预算资金规模和收入来源稳定性等方面具有明显的优势，同时，一般公共预算覆盖的社会公共服务更为广泛，支持和保障了政府提供的绝大部分公共服务的资金需求。因此，政府公共预算承担着整个政府预算体系的平衡和托底责任，是政府预算体系的基础。其他三门预算的收入规模较小，支出内容相对固定，是一般公共预算的重要补充。国有资本经营预算和一般公共预算间可以相互调剂，长期以来，国家给予国有企业大量的财力支持，使国有资本收益稳步增长，应将国有资本经营预算收入的一部分用于弥补一般公共预算缺口，调剂用于公共预算支出，支持统筹解决民生问题。政府性基金预算与一般公共预算间不存在相互调剂关系，而是共同投入的关系，政府性基金预算按照“以收定支，专款专用，结余结转使用”的原则进行管理，各项基金自求平衡，若某项政府性基金收入不足以满足规定的特定支出需求，可直接在政府公共预算中统筹安排，不通过两本预算间的资金调剂解决。社会保险基金预算方面，由于我国目前社会保险基金缺口较大，需要从国有资本经营预算和政府公共预算中调剂安排资金予以支持。

主要参考文献：

［1］吴惠萍.新时期完善我国政府预算体系的思考［J］.中国经济问题，2010.4.

［2］文宗瑜.国有资本经营预算管理改革的继续深化［J］.地方财政研究，2011.4.

［3］杨志勇.健全政府预算体系问题研究［J］.地方财政研究，2011.4.

［4］马芳，李庆鹏.完善我国政府预算体系研究［J］.中国乡镇企业会计，2011.10.

［5］杨良初.完善社会保险预算的法律思考［J］.地方财政研究，2011.4.

［6］贾康.国企红利，近2万亿元向处去？［N］.人民日报，2012.2.21.

［7］王显勇.社会保险基金预算法律制度研究［J］.财经理论与实践，2012.5.

［8］寇铁军，高巍.建立政府全口径预算与完善政府复式预算体系的思考［J］.中国财政，2013.21.

［9］顾功耘，胡改蓉.国有资本经营预算的“公共性”解读及制度完善［J］.法商研究，2013.1.

［10］刘尚希.我国预决算体系基本实现全口径［J］.中国经济周刊，2013.9.

［11］林治芬.中国社会保障预算前行方向与路径［J］.中国社会保障，2013.3.