广东省经济开发区管理体制分析

□文/林梨奎

（广东省综合改革发展研究院 广东·广州）

一、广东省经济开发区的概念界定与职能定位

广东省经济开发区一般是指在广东省境内，经省政府或省政府有关部门批准，在严格划定的地域范围内、执行某种经济功能并享有仅在该地域内实施的特殊政策的经济区域。要对经济开发区的管理体制进行研究，首先必须明确经济开发区管理体制要实现的主要职能。一般来讲，经济开发区的管理体制要实现以下两个方面的基本职能：

第一，使市场在资源配置中起到决定性作用的调控职能。

经济开发区是聚集生产要素、实现经济集约化发展的有效平台，是吸引外商投资的重要载体，与其他经济区域相比较，它的经济建设与发展有其特殊之处和优势。这就需要管理机构制定并实施经济规划、产业指导目录、投资准入清单管理、贸易便利、资金调配和科研鼓励等，更好地发挥“有形之手”的作用，在宏观层面上进行调控和引导，更好地使开发区形成较强的市场竞争力、资源集聚力和对外辐射力。整个调控过程，须遵循和贯彻价值规律、竞争和供求规律，让价值规律、竞争和供求规律在资源配置中起决定性作用。而且调控政策不能存在任何的歧视性和排他性。

第二，构建国际化、法治化营商环境的管理职能。经济开发区的健康发展需要一个良好的营商环境，这就要求管理机构一方面要避免进行直接的行政干预的同时，另一方面要承担起建设国际化法治化营商环境的职责，要做好政策法规文件的制定、调整和执行，加强法治建设，通过法律法规明确经济主体在市场活动中的权利、义务和活动规则，保障和维护竞争有序的市场经济。此外，还要提供良好的公共服务，包括科、教、文、卫等，为经济开发区内就业人员提供一个良好的生活环境。

二、广东省经济开发区现行管理体制基本分类

根据广东省各经济开发区管理机构的法人性质以及职能设置、所赋予的权限大小，可将其管理体制分为政府主导型、政区合一型、“一区多园”分散型、企业主导型、政企混合型、法定机构主导型等六大类。

第一，政府主导型管理体制。政府主导型管理体制是大多数经济开发区选用的管理体制。在这种模式中，由省主管部门和开发区所在地级市一级领导组成领导小组，负责开发区内重大发展决策和重大问题协调工作；由开发区所在地方政府派出成立开发区管理委员会，管理区内具体事务，行使地方政府所赋予它的经济管理权限和行政管理权限，管理权限内容由地方政府根据各个开发区实际发展需要而定；为更好地发挥政府作用，开发区一般会引进一些事务所、行业组织等社会中介机构，健全区内的社会服务体系。目前广东省内保税区等海关特殊监管区的管理体制仍属于政府主导型，保税区所在地政府派出管理委员会，赋予其全面的行政管理职权，保税区内的市场活动则由区内企业负责开展。

第二，区政合一型管理体制。采取区政合一管理方式的经济开发区，大多是发展速度较快、开发建设规模较大的类型，因为这一类开发区铺开的面比较广，需要强有力的统筹带动能力来实现统一开发和统一管理，集中力量搞好片区开发。管理委员会主任既担任功能区领导职务，同时又兼任所在地方政府领导职务；功能区内既有管理委员会机构设置，又有一级政府机构设置；即承担功开发区的经济建设任务，又承担机关部门的行政管理和社会治理职能，实现两者的融合。随着功能区经济规模扩大、区域建设面积增大、市民化农民数量增多，开发区承担的行政管理功能和社会责任也越来越多，以往的“小政府、大社会、活市场”的管理格局已经不能满足开发区日益增长的管理职能需求，为了提升区内经济社会发展的先导与带动作用，减少开发区管理机构与地方政府之间的摩擦，实现协同治理，这时候，开发区和地方政府之间实现“两块牌子、一套班子”的合署办公就成为了一个合理的选择。政区合一型主要适用于经济开发区与行政区合并或在经济开发区和调整行政区划的基础上形成的综合区域，如广州萝岗开发区，就实行了国家级经济技术开发区、国家级高新技术开发区、保税区、出口加工区与行政区“五区合一”的管理模式，这一管理模式赋予了广州开发区上述四类经济开发区的任务集合，同时拥有国家法律赋予的行政执法权责和社会治理权责。这样，既精简机构，降低制度成本，又强化统筹，在区域开发、功能整合和资源配置中形成一股合力，从而实现了各片区之间的协调发展，加快了向现代化新型城区转型的进程。萝岗区成立后，除了依法成立区政协外，开发区党工委和管理委员会行使行政区管理权责，仅需要通过增设农村管理、社会管理等相关部门机构以及加挂区委、区政府机关部门的牌子就可以实现。这种管理模式最大的优点在于，在实现经济功能的综合集成，满足了各类投资者的需求的同时，实现了管理体质下组织机构的高度精简，极大地节省了制度成本和提高了办事效率。

第三，“一区多园”分散型管理体制。某些经济开发区在空间布局上处于分散状态，故采用了“一区多园”的管理体制。可以认为，这种管理体制是为了满足经济开发区某种特殊的空间布局需要而形成的。这种模式是为了适应经济开发区空间发展的需要而形成的一种管理体制。功能区一般设有两个层次的管理委员会，上一层次（或者叫顶层）的管理委员会基于一个行政区域发展的层面，一般是市一级层面，对各开发片区之间进行纲领性规划文件的设计、指导性政策文件的制定和各类工作的协调统筹；在各开发片区中设立下一层次（或者叫基层）的管理委员会，在顶层管理委员会的指导下专职负责各片区的具体日常事务。佛山高新技术产业开发区就是非常好的典型例子。佛山管理委员会作为园区发展促进机构，负责产业规划、发展、产业政策制定等问题，组织机构上只围绕相关职能进行设置，作为市政府的副市级派出机构，没有独立财政，由市财政每年给予专项资金支持。南海、禅城、顺德、三水、高明每个园区设有管理局，相当于小管理委员会，是所在区政府的派出机构，具体负责各分园的经济和社会管理工作，落实有关优惠政策，为企业提供相关服务。

第四，企业主导型管理体制。这种管理模式，一般是通过建立独立经营、独立核算、自负盈亏的经济主体来管理经济开发区的。经济开发区采取这种管理模式的初衷，大部分是为了解决在开发区建设初期所需的资本问题。其中，管理机构的主体是营利性的公司，承担着行政权力和经济建设两重职能，公司不仅要承担开发区的规划建设、基础设施建设、对外招商，还要承担征地拆迁、社会治理、资金筹集、日常管理等各类职责。作为经济主体的开发公司，往往都依法赋予某种程度的行政管理职权，并拥有管理开发区运作的职责。

第五，政企混合型管理体制。政企混合型又包括政企合一型和政企分离型管理体制。在政企合一的管理模式下，在经济开发区的管理机构中往往存在着行使行政管理职能的管理委员会和负责开发区内经济开发建设的开发公司，为保障开发区的发展能实现统筹发展，一般是采取在管理委员会下设的方式成立开发公司。两个管理机构之间往往是人员配置、组织机构相互交叉，如由管理委员会一把手兼任开发公司一把手。这样，开发公司在行政上就受制于管理委员会的领导，开发区内的行政审批、规划协调、决策制定事项，甚至是资金筹措、项目开发等市场化的事务，都是管理委员会“一手包办”，开发公司一般只有参与决策的权限。相对应的，在政企分离的管理模式下，地方政府派出管理委员会行使行政管理职能，重在对市场的引导和监管上，而开发区内的负责开发建设的经济主体则拥有独立的自主经营、自我管理的权利，企业的经营权和政府的行政权相分离，以使得企业更好地发挥市场主体的主观能动性。

产业转移工业园的建设仅仅依靠广东省政府的财政扶持和转出地政府的支持，往往存在建设资金不足的问题。针对这种现象，不少产业转移工业园采用“产业转移工业园管理委员会+开发公司”的管理体制，由珠三角地区或粤东、粤西、粤北地区一方出资或双方共同出资建立园区开发公司。园区开发公司是转移园的投融资平台，积极向金融机构贷款，并吸纳民间资本，负责园区内的投资建设、产业规划、物业出租及日常管理服务等。产业转移工业园管理委员会则主要负责行政审批，对资产运营公司实行监督管理，并行使上一级政府赋予的经济管理、行政管理权限。在园区建设初期要重视政企合一型运行制度建设，也就是产业转移工业园内设立管理委员会的同时组建园区开发建设公司，将两者的管理职能进行有效综合。由管理委员会主任或副主任兼任开发公司总经理职位。采取此种管理体制后，管理委员会、开发公司不仅仅只是能够合理行使规划审批权，还将会对园区开发建设、企业生产经营等方面全权负责。园区成熟运行后，可采用政企分离型运作机制，避免机构膨胀、内部职责不清等弊端。所谓政企分离型运行机制，也就是产业转移工业园内部合理构建管理委员会，将其视为地方政府派出机构并赋予政府管理职权，由其严格管理与监督园区经济、社会、教育、卫生、科学技术等各个方面；至于园区内部基础设施建设与开发、后勤服务等则全部都是开发公司等全权负责。此种运行机制最为显著特点就是赋予产业转移工业园管理委员会行政管理权限，以地方政府派出机构身份制定园区发展规划与相关政策等，并结合园区内所有企业需要提供社会服务；而开发公司作为独立的经济法人，实行企业内部自我管理，发挥集中化、专业化优势。

第六，法定机构主导型管理体制。这是一种新型的管理模式，其中法定机构是指与政府部门相平行的，通过地区立法机构专门立法设立的、实现独立运作，由国家法律赋予其在经济开发区内享有行政执法、经济管理和社会治理等职能的公共管理机构。以法定机构管理经济开发区的管理创新，是全面推进依法治国、以法治护航经济开发区建设的有力体现，也是创新效率更高、灵活性更强的管理体制的需要。

如深圳市前海深港现代服务业合作区管理局。前海管理局是“实行企业化管理但不以营利为目的的履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构，具体负责前海合作区的开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工作”。为了实现对管理局权力的有效制约，防止“一‘局’独大”的局面出现，前海设立了定位为决策机构的理事会，实行双层管理体制，其中管理局则定位为执行机构。在职责定位分工上，理事会主要负责合作区的规划设计、重大事项决策和对管理局实行有效监管，而管理局则主要负责合作区内日常的运营管理；在组织架构上，理事会一把手由深圳市政府任命、并从社会上公开招聘专业人才组成理事会班子，管理局一把手由深圳市政府任命并对理事会负责，有任期年限规定，全面负责管理局工作，并以成员身份参与理事会工作。

三、广东省经济开发区现行管理体制比较分析

第一，政府主导型管理体制。该模式的主要特点表现为，管理委员会拥有经济、行政、社会事务管理权限；适用于远离政府办公所在地，但经济资源较为集中的经济开发区。如海关特殊监管区，以及各类经济技术开发区、高新区、工业开发区、产业园区等在建设初期都采取这种模式。主要优势在于，政令一致，权责统一，可以节约决策资源与行政成本，实现信息资源的有效共享，集中优势资源“办大事”；主要弊端则在于，牵涉大量社会事务，难以集中力量发展经济，以及政策影响深，层级多，涉及面广，决策风险大，试错机会少。

第二，区政合一型管理体制。该模式的主要特点表现为，管理委员会与行政区一套机构、两块牌子，区内拥有人大、政协、法院等机构；适用于整个行政区域作为经济开发区，或者经济开发区是原有城区建制的一部分，如广州开发区、广州南沙新区等。主要优势在于，由行政区一把手亲自挂帅，而且管理委员会里面的成员大多来自各个职能部门，在行政编制上也听命于行政区的一把手，使得领导的带动作用非常显著，极大地降低了管理中的制度成本和协调难度；主要弊端则在于，管理委员会和行政区政府之间在人员上经常有交叉，造成组织架构管理上的混乱，有时候一个员工要同时应付两个或两个以上的直属领导，而且由于管理委员会和行政区政府机关合署办公，需要处理大量的行政事务，自顾不暇，难以把精力、资源集中在开发区的经济建设上。

第三，“一区多园”分散型管理体制。该模式的主要特点表现为，权力主要集中在政府机关手中，管理委员会是发展促进和协调机构，没有经济、行政和社会管理权限；适用于地区面积大、经济发展资源分布较为分散的，有条件采用两级管理委员会管理的经济开发区，如佛山国家高新技术产业开发区。主要优势在于，能集中力量塑造经济开发区区域品牌，利于宣传推广、招商引资和整个区域的资源向功能区倾斜，利于通过各园区的定位和功能实现园区专业化发展；主要弊端则在于，管理层级偏多，管理效率不高，协调困难，需要管理委员会发挥更强的协调作用，而且由于所有管理权限都没有下放给管理委员会，这就导致了开发区的经济、行政管理效率关键取决于政府相关职能部门的效率。

第四，企业主导型管理体制。该模式的主要特点表现为，开发公司是开发建设责任主体，没有经济、行政和社会管理权限；适用于由企业组建的经济开发区。主要优势在于，有利于经济开发区的管理者从大量的行政事务中解脱出来，提高工作效率，增加管理机构对市场信息的敏感度，同时也有利于通过企业的平台运用经济杠杆进行经济开发区的建设与管理，提高整体建设的速度和经济效益；主要弊端则在于，总公司作为经济组织，缺乏必要的政府行政权力，在征地、规划和项目审批等方面缺乏公信力，而且企业有时候会为了追求利益的最大化而偏离了经济开发区应有的定位和职能。

第五，政企混合型管理体制。其中，政企合一型的主要特点表现为，管理委员会既是“裁判员”也是“运动员”，它与开发公司“两块牌子、一套班子”或交叉兼职；适用于需要大规模连片开发的经济开发区。主要优势在于，由于管理委员会和开发公司都是一套班子在运作，在开发区建设初期较容易形成合力，在短期内集中力量推动开发区发展；主要弊端在于，随着经济开发区的进一步发展成熟，权力过分集中会造成政企不分，容易滋生寻租行为，而且也不利于管理机构的行政能力和管理服务水平的提升。

政企分离型的主要特点表现为，管理委员会只负责行政审批和社会管理事务，开发建设的事务则由能实现自主经营、自负盈亏的企业主体承担；随着经济开发区的发展，一些经济开发区逐渐将开发功能分离出来，成立独立的开发公司，实现政企分开、政商分离。主要优势在于，既充分发挥企业的主观能动性，借助企业的资金和管理经验来弥补经济开发区本身的不足，又能更好地发挥政府的作用，实现企业与政府两者之间相辅相成，促进经济开发区的经营、建设和管理；主要弊端则在于，在开发区建设初期，由于政企分开，如果缺乏强有力的协调力量，容易造成开发区建设力量的分散，难以集中有限的人、财、物进行投资建设。

第六，法定机构主导型管理体制。该模式的主要特点表现为，由法定机构负责经济开发区的管理和建设工作，并建立与之相配套的相关体制机制作为支撑，如法律法规体系、监管体系、较高的工作薪酬体系等。目前广东省采取这一管理体制的典型代表就是前海深港合作区和横琴新区。主要优势在于，法定机构严格按照市场化、企业化运作，在法律授权的范围内对开发区实行独立运作的企业化管理，极大地提升了办事效率和服务水平；主要弊端在于，独立性难以保障，这主要是因为，法定机构的运作资金目前还主要来源于地方政府的财政资助，地方政府可以通过正式和非正式的方法对法定机构进行制约，法律所规定的自主权限难以落实，这也导致了法定机构与地方政府部门之间的职责关系难以划分。

四、结束语

经济开发区体制机制灵活、产业集聚和辐射效果明显、具备优惠政策优势，作为地区经济的“窗口”和“试验区”，在广东经济社会发展中发挥了先导作用，对全省乃至全国产生了举足轻重的辐射、带动、引领和示范作用。客观地说，经济开发区已成为推动广东经济社会持续快速发展的重要力量。为此，我们有必要紧紧围绕“三个定位、两个率先”的总目标，顺应广东省进入全面深化改革和现代化建设新时期对各类经济开发区提出的新的更高的要求，探讨各类经济开发区被时代所赋予的新内涵和新任务，进一步推进经济开发区管理体制改革创新，以更好地发挥我省经济开发区作为改革开放试验田的巨大示范、辐射和带动作用。

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