困局倒逼求解<br/>——国内PX项目去“妖魔化”何以可能

困局倒逼求解
——国内PX项目去“妖魔化”何以可能

2015-03-29高庆

黑龙江生态工程职业学院学报 2015年2期

关键词：公众政府

高庆

(南京化工职业技术学院社科部，江苏南京 210048)

困局倒逼求解
——国内PX项目去“妖魔化”何以可能

高庆

(南京化工职业技术学院社科部，江苏南京 210048)

PX这一纳入国家“十二五”规划、被认为有益于国计民生的重大项目，所到之处屡遭民意“阻击”。PX到底有多大危险性？以PX项目为代表的重化工到底还要不要发展，又该如何发展？就势谈因论果，无论是社会、政府还是公众、企业，都需要认真思考和面对。常识需要科学普及，政府则需要提高能力，公众需要涵养理性，企业需要强化风险管控。

PX；妖魔化；困局；求解

1 PX项目显“冰火两重天”之状

PX，中文名称为“对二甲苯”。作为无色透明液体，PX是一种不溶于水的气味芬芳的芳烃类化合物。作为生产涤纶和塑料的重要原料，PX可以用来做合成聚酯纤维、树脂、涂料、农药、医药、香料及油墨等，因而不仅是现代工业不可或缺的原材料，也是融入人们日常衣食住行之中的基础化工产品，事关国计民生，在经济、社会、军事等领域发挥着举足轻重的作用。

但是，当PX进入生产流程，事情就变得复杂化，它需要选址、建设、管理、监督各个层面的控制。这时，它就由一个科学问题，变成了一个社会问题。从2007年的厦门，2011年的大连，2012年的宁波，2013年的昆明，再到2014年3月30日的茂名……近年来，多地反复上演PX项目“政府悄然上马—项目遭到民意反对—官民博弈—事态升级引发冲突—地方政府妥协—项目取消或暂缓”，即上马—抗议—停止的剧情。有的地方政府，其PX项目纵使是投资总额巨大的国家重点项目，也不得不忍痛割爱做出“永不再建”的承诺。一时间，PX成为国内化工界乃至工业界曝光率最高的“明星”，所到之处屡遭民意“阻击”，给人产生“过街老鼠人人喊打”的印象。

就在国内PX建设项目放缓，有的甚至被永久取消之时，日本、韩国、新加坡等国的PX项目却搞得如火如荼。对于PX自给率很低的我国来说，放弃PX项目就需要大量依靠进口。资料显示，2012年我国PX产能为880万吨，进口量达到了629万吨，PX的对外依存度接近45%。据预测，到2015年我国的PX需求量将达2 200万吨左右，如果目前国内拟建的装置不能如期建设，则2015年进口量将超过1 200万吨[1]。

2 PX项目被“妖魔化”之因

既然和我们的生活有着千丝万缕的联系，为什么民众对这些PX项目有着强烈的抵触情绪呢？冰冻三尺非一日之寒，造成老百姓“谈PX色变”心态之现实，有多种原因。概而言之，当前，我国处于社会转型期，利益诉求多样，加之社会风险与环境风险交织，PX项目环境影响易成为民众的关注焦点。具体来看，主要原因有：

2.1 化工事故频繁化

这几年化工生产过程中先后发生的一系列重大的泄漏、着火、爆炸、污染等事故，最直接的原因是一些石化企业自己没有把安全和环保工作做好。2000年，辽阳化工年产25万吨PX项目由于设计缺陷等因素，发生起火事故，3名操作工人遇难；2010年7月16日，大连新港中石油一条输油管线发生爆炸；2011年7月16日，中石油大连石化公司常减压蒸馏装置亦因换热器泄漏而发生火灾；2013年11月22日，青岛经济技术开发区中石化黄潍输油管线一输油管道发生原油泄漏，在准备抢修过程中发生爆炸，事故造成人员伤亡，直接经济损失7.5亿元[2]；2014年4月11日，兰州市发生使整个城市数日笼罩在恐慌之中的自来水污染事件，造成自来水厂自流沟内水体苯超标的直接原因是兰化公司早年发生的两次事故导致渣油和污水渗入地下所致[3]。

2.2 邻避心态偏激化

趋利避害，是人之常情。如果在小区附近建公园、学校、商场、地铁等，居民都会双手欢迎；而倘若是建设化工厂、垃圾处理(焚烧)厂、污水处理厂、公厕、火葬场(殡仪馆)、移动通讯基站、高压变电站、精神病院等项目，就很可能引发各种担心甚至是恐慌。这些设施具备两个特质：其一，会产生负面外部效应。包括空气和水质污染、生态影响、景观影响、噪声污染等，也包括房产贬值和社区格调下降等非环境影响。其二，成本与效益非均衡分布。邻避设施通常是宏观上必需且对大多数人有好处，但其环境和经济的成本则集中在特定人群，由此造成成本与效益不对称，并导致了不公平。因此，人们虽然认同这些项目多数是社会经济中难以避免的必需项目，却往往强烈反对邻避设施建造在自家附近，甚至会采取激烈的集体抗议行为，这就是所谓的“邻避”(“Not in my back yard”，其英文缩写nimby，意为“别建在我家后院”)。这种“鸡屎拉在我家后院，鸡蛋却下在别人家里”的激愤心态和邻避偏激[4]，每每驱动项目影响所及的市民在补偿安置上要价越来越高，群体性事件越演越烈，政府往往“花钱买太平”，政府、企业和市民的协商失去了客观、理性、公平的博弈基础。其实，满足个人权利的诉求固然重要，而公共利益同样也不可抛却，否则就会发生“公地悲剧”，侵害社会的长远福祉。

2.3 群体恐慌癔症化

信息不对称，或者是人为的信息遮蔽，容易催生恐慌。恐慌心理的产生往往是由于人们对期望知道的事情知之甚少。掌握的切实信息越少，这种不安定情绪就会越加剧。当这种恐慌以个体为载体开始向周边蔓延时，就很容易形成群体性的心理恐慌。心理学中将这一现象称为“群体性癔症”。“PX恐慌心理”就是这种情况。事实上，绝大多数普通市民对PX究竟是什么不甚了解，对它的实际危险性更缺乏科学认知。凤凰网曾经对如何看待PX项目进行了调查，有1 647人参与调查，其中9.31%的被调查者不知道什么是PX，59.89%的被调查者不知道我们日常生活所用的许多物品中都含有PX[5]。在真实信息传播不畅的情况下，所谓“高毒性”“高致癌性”“易爆炸”“秒杀一座城市”等由一些非业内专家的不负责任的“传言”引发的恐慌就散布开来，使公众群情激愤地对PX项目一板子打死。

2.4 政府拍板暗箱化

有人说中国社会存在“共识断裂”的危险。梳理一下这些年“流产”的PX项目不难发现，由于地方政府与群众之间缺乏有效的沟通对话，以及部分地方政府遮遮掩掩的态度，使PX这样一个原本就存有争议的项目，成为群众对知情权受损的不满情绪、对地方政府环保制度及监管工作是否落实到位的质疑情绪的宣泄口。很多时候政府往往不重视项目拟上马的反对声音，认为自己是从全局出发、长远考虑的，没有必要去向民众通报，更无须与民众沟通，急欲以“霸王硬上弓”的强力方式来引导项目的落户与建设，这种漠视态度和单向决策机制只会使矛盾加剧。昆明市民的一个要求是吁请公开PX项目信息，四川石化的三次声明如果能在立项阶段发布，彭州项目的传言可能也会少一些。更有甚者，据公开媒体披露，当初一年可给大连贡献800亿GDP的PX项目，可称之为当地大事的化工项目的上马，大连民众竟然一直都被蒙在鼓里，是否安全无从得知，环评报告秘不示人，其在手续还未办结的情况下，地方政府竟然就迅速拍板并开工建设[6]。不管投资多大、工艺多先进，如果牵涉到民众利益的公共性问题，地方政府仅以“通告”“告知”的形式“单向度传输”，甚至从立项、审批一直到开工建设是以根本未与公众商议的暗箱操控，怎能在信息时代、权利时代赢得民众支持？在缺乏大众参与的前提下，不仅政府行为的正当性难以得到民众确认，而且专家理性缺乏公众监督将可能导致滥用或误用，并且难以排除政府与专家之间进行交易的可能性。前期行政决策过程的最大失误就在于没有引入相应的公众参与程序，导致公众对于关系自身重大利益的决策事项的知情权、参与权、表达权和监督权基本上被遮蔽。

3 PX项目去“闹就停”之策

我国正处于社会转型期，同时也是矛盾凸显期，围绕一个建设项目，往往会有各方利益交织、碰撞、博弈。工业化时代，经济发展和环境保护本就是一对难以调和的矛盾。当前，石油和化学工业既面临不断增长的经济社会需求，也面临公众希望进一步提高安全环保水平的要求。如何顺应这一形势？我们认为，无论是社会、政府还是公众、企业，都需要认真思考和面对，科学常识需要普及，政府则需要提高管理和应对能力，公众需要涵养理性，企业需要强化风险管控。

3.1 力行科学普及，缓解环境焦虑

PX项目一上马，公众就上街；公众一上街，地方政府就紧张。其实，与群体性事件本身比起来，事件折射出的公众的常识缺乏、环境焦虑，更应引起高度警惕。

事实上，作为一种化学界公认(MSDS，化学品安全说明书)的低毒化学品，PX的毒性低于阿司匹林、咖啡因和尼古丁。根据毒理试验，其毒性介于盐与酒精之间。长期接触的致癌性也处于世界卫生组织所定义的“不确定有明确致癌性”的化学品中。日常生活中，盐和酒精一般被人们认为是无毒的。参照这个标准，PX也可以说是无毒的。而且就算人体不慎摄入了PX，含甲基苯的PX在人体内也会氧化为苯甲酸类物质，可代谢到体外。PX在26℃之上遇明火会发生爆燃。工业生产过程中主要就是需要防范PX泄漏。相比之下，PX只是一般性化学品，除了其易燃易爆外，生产过程中的温度、压力均不高，安全风险属中等水平。直白地说，生产PX的风险远没有我们日常生活中使用汽油的风险高。专家介绍，迄今为止，世界各国的PX装置均未发生过造成重大环境影响的安全事故。我国PX项目引进世界先进技术，成熟安全可靠，其风险是可知、可控、可防的，完全可以实现安全无害生产。

在美国，休斯敦280万吨/年PX装置距离6万人的城区仅为1.2公里。在英国，南安普敦埃索法里炼厂为居民区所环绕。在荷兰，鹿特丹的PX装置距市区8公里。在日本，横滨NPRC炼厂35万吨/年PX装置，与居民区仅相隔一条高速公路。在韩国，釜山的PX装置距市中心4公里。在新加坡，裕廊岛37万吨/年的PX装置与居民区仅有900米距离[7]……在此，要强调的是，PX项目的实际距离不是问题，问题在于政府的管控措施让公众距离安全有多远。环境风险管控制度越成熟、越严格，公众与安全的距离就越近，人们就越来越能够安心接受PX项目。在学习借鉴国外PX项目成功经验时，最值得学习的就是他们成熟而严格的环境风险管控制度。

这就要求宣传部门、教育部门、行业协会、石化企业和广大科技工作者有责任全面准确地向公众传播科技知识，比如，启动“美丽化工——重塑化工形象，改善公众认知”的专题宣传，政府和企业可以请居民代表到已有的化工项目去参观，提高公众对化工项目的认知度，为经济社会发展和重大项目建设创造良好的舆论环境。

3.2 透明公共决策，重建公众信任

党的十八大报告中明确提出：“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见”，要“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”。习近平总书记也曾指出，要防止出现“把我们党和人民群众隔开”的无形之墙。让权力与权利平等对话、政府与公众良性互动，才能打掉这堵无形之墙。

公共管理理论和实践反复证明，涉及社会群体利益的公共决策，特别是有重大影响项目的决策，必须遵循严格的科学民主程序。决策前积极创设相关专家、普通公众、企业和政府有关部门参与的协商环境和平台，通过社会层面普通公众的讨论、争论和辩论，通过企业、政府和社会公众之间的民主协商，通过各利益攸关方的充分博弈，找到政府与社会公共利益的最佳平衡点，实现经济发展与生态环境保护、科学高效决策和公众民主权利保障的多赢。

随着民众民主意识和维权意识的不断提升，人们对于化工行业的知情权要求越来越高，除了希望了解企业的生产运作外，更愿意走进政府，知道政府是怎么运营的。作为地方政府，投资涉及民众利益的项目时，应该更多地征集群众意见，保证人民群众的知情权，而不是藏着掖着，等到“生米煮成熟饭”的时候再接受质疑。否则，每一个案例的增加，都会使地方政府的公信力打上一道折扣，单向的宣传很可能被看成是“操纵舆论”，权威解读也容易被理解成“为决策背书”，甚至做好事也得不到民众的认同。换言之，PX项目在中国屡屡受挫，罪不在它，而在于一些地方政府不够尊重民众，不敢面对民众的质疑，回避潜在的矛盾。

由此，化解PX困局，政府、企业必须正视民意，尊重民众的利益诉求，让公众参与到PX建设和管理过程中，并从立法层面赋予民众真正的话语权。相比中国，欧美一些国家的企业在上马项目时，则必须通过当地居民的同意，居民对项目具有较为完善的环境影响评价参与权和能力。例如，美国在EIA中明确规定了公众参与制度和“提交合理的可替代方案”，并具有实际操作性，利用司法审查制度的巨大保障力，全程尊重公众意见。因而，企业在上马项目之前，不是向政府机关报告，而是必须花费大量精力做当地居民的工作[8]。据报道，新加坡裕廊岛PX工厂、日本横滨PX生产基地的成功经验，是从立项到开工建设，再到运营都遵循了完全公开、透明和民主的制度程序，设置“公众参观日”和群众代表监督会[9]。此外，还需大力发展和培育独立、有公信力的第三方环评机构，并坚决杜绝项目建设单位与环评机构之间“我花钱你提供服务”的环评造假，一旦公众和地方政府陷入僵局时，有第三方机构给公众提供可靠的解释。

3.3 涵养邻避诉求，回馈利益牵涉

这些年来，我们呵护权利的意识增强了，这是社会进步的表现，但另一方面，个体的利益诉求极端化、绝对化势头也有所抬升。上马一个争议项目，除了要坚持程序正义，让利益牵涉者拥有议价权也是平息邻避情绪的关键。专家认为，补偿机制往往被当作冲突过程之中的博弈手段，以求双方能在尽量理性的框架下进行谈判。通过说服、谈判和经济补偿，让居民直观感受项目上马对自己的好处，至少能弥补损失，是缓解邻避情绪的实际措施。一些国家和地区早有企业通过实行“环保回馈”或向社区履行“社会责任”来处理邻避冲突的经验。比如，在美国，弗吉尼亚州查尔斯市在建造固废填埋场时，向当地居民提供降低财产税、完善教育系统、免费收取垃圾等补偿措施。在日本，出光千叶炼油厂位于公园附近，工厂与居民区只有一河之隔，宽约20米。对于所在社区的公益活动，化工企业更是不惜精力。日本JX公司把自己加油站收入的0.01%用于支持周边社区绿化，并且出资成立中小学，开放公司的体育设施给周边居民使用等[10]。在我国台湾，如果要建设一个可能危害环境的项目，项目实施者也会在当地配套设立公园、图书馆、运动中心、温水游泳池等，供附近民众免费(或打折)使用。此外，还有减免电费、减免土地相关税赋、设立奖学金等措施[11]。公众的利益诉求解决了，原本令人讨厌的项目也许就不再讨厌，项目上马问题也许就迎刃而解了。

3.4 改进规划管理，防范安全风险

专家建议，相关部门要进一步完善PX项目准入条件，综合技术、经济、安全、环保等多种因素，科学论证重大项目布局的合理性，做好项目的风险评估，严格项目审批、安全审查、设计审核以及竣工验收等各个方面。另外，也要加快关闭淘汰不具备安全生产、破坏资源环境以及不符合产业政策的化工厂。

有网友表示：“我可以相信PX是低毒的，但我不相信生产过程是安全的；我可以相信你有能力实现安全生产，但我不相信你有动力去这样做。”这一方面需要企业自律，另一方面，更折射出公众对监管到位的渴求。这其中，首当其冲的是政府和职能部门的监管。

我国1949年至2010年，化学品生产、使用、储存或者运输环节发生的重特大事故有35起，导致750人死亡。其中，60%的重特大事故由违规、违章引起，29%由设备和设计不合理引起，由于其他原因引起的占11%[12]。这就说明，严格遵守有关危险化学品管理的法律法规，严格遵守操作规程，科学设计、科学施工，是防控危险化学品安全环境风险的不可或缺的要素。

国外很多PX项目与居民区距离并不远，但对此类项目都设立了极高的安全门槛和严苛的环境风险管控制度，让企业不敢违规、无力违规，一旦企业出问题，就有可能倾家荡产，从而确保了最大限度地消除PX生产的负面影响。在石化项目的规划建设上，作为亚洲石化中心的新加坡堪称楷模。1968年6月，新加坡政府成立裕廊镇管理局，实施“化工岛”计划。该岛环保投资占基础设施总投资的20%—30%，工业区与住宅区之间设立缓冲区。岛上还建立了完善的安保体系，包括陆海空三位一体监控，随处可见荷枪实弹巡逻的士兵[13]。40多年过去，该岛迄今从未发生过污染事故。韩国三星道达尔公司制定了高于政府规定6倍的安全管理标准：在电路、水路上均采用双重冗余设置；对有害气体采取强化10倍的处理方式；请第三方公司检测排放的气体，使数据更具有公信力；对新员工每年进行8次安全培训，老员工每年有1—2次安全演练，通过仿真模拟事故，训练员工解决实际问题的能力；每个厂区都有自己的消防队伍；对于雷击、海啸等自然灾害都有应急预案[14]。

[1]朱诸.我国PX产业深陷发展停滞和需求增长双重困境[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/energy/2013-10/10/c_125509875.htm，2013-10-10.

[2]宗欣.中石化将赔7.5亿元经济损失[N].深圳特区报，2014-01-13(5).

[3]姚江波.威立雅为苯超标道歉在华曾发生多次水质污染事件[EB/OL].http://finance.qq.com/a/20140422/023486.htm，2014-04-22.

[4]范正伟.靠什么破解PX项目等“一闹就停”难题[N].人民日报，2014-04-15(7).

[5]徐迟馨.PX词条被篡改为“剧毒”清华化工学生反击[N].人民日报，2014-04-06(3).

[6]新浪网.新观察：PX，有民意才有未来[EB/OL].http://news.sina.com.cn/z/pxxm，2013-05-11.

[7]瞿剑.PX风波：社会信任危机之殇[N].科技日报，2014-04-14(3).

[8]李淑娟.中美环境影响评价制度中公众参与的比较研究[J].环境科学与管理，2007，(12).

[9]李拯.以更细致工作化解PX焦虑[N].人民日报，2014-04-02(7).

[10]朱诸.我国PX产业深陷发展停滞和需求增长双重困境[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/energy/2013-10/10/c_125509875.htm，2013-10-10.

[11]白庆虹.PX项目，如何让公众不再敏感[N].中国水运报，2013-05-15(2).

[12]武卫政.PX项目风险有多大[N].人民日报，2011-09-15(7).