城市建设融资与财政风险控制分析

□文/赵　燕（巴中市恩阳区人力资源和社会保障局四川·巴中）

城市建设融资与财政风险控制分析

□文/赵燕
（巴中市恩阳区人力资源和社会保障局四川·巴中）

［提要］大规模的城市基础设施建设需要巨大的资金投入，城市建设和发展的需求与资金的匮乏两者之间的矛盾十分突出。在城市建设融资与财政管理中面临一些风险问题，因此需要做好城市建设融资与财政风险的控制，以突破城市建设资金的“瓶颈”。

城市建设；融资；财政

收录日期：2015年8月28日

城市基础设施为一个城市的社会生产和居民生活提供一定条件的物质基础，其完善程度直接影响着城市的发展变化。随着我国经济的发展，城市化进程日益加快，城市基础设施建设力度和规模不断加大，对建设资金的需求也日益增加。加强体制创新和资源整合，全力拓宽融资渠道，探寻新的融资方式，建立一个适应市场经济体制要求、多元化的城市基础设施投融资体系势在必行。

一、城市建设融资与财政风险

（一）资金瓶颈严重。大量的城市基础设施建设需要充足的资金支持，而目前城市建设存在严重的资金瓶颈，其深层次的原因主要是投资主体的单一和融资渠道的狭窄。一是投资主体单一。目前，城市基础设施建设资金的主要来源是财政拨款及专项资金等财政性投资，其他资金投入所占比例较小，没有形成多元化的投资主体；二是融资渠道狭窄。在融资方面，城市基础设施建设资金主要依靠财政投入、金融机构贷款、信托及BOT、BT项目融资，其他渠道获取的资金所占比例较小。

（二）政府债务风险大。在“适度负债、超前建设”思想的指导下，经过几年大规模的城市基础设施建设，地方政府融资平台的债务规模迅速膨胀，债务风险很大，而目前已进入还本付息的高峰期，还本付息压力巨大。城市基础设施项目存在资金缺口，继而通过举债进行项目建设，不断加大政府偿债压力，随着土地资源日益稀缺，后续土地打包日益困难，土地市场面临下行风险，在债务偿还上，不能对土地出让收入产生依赖。

（三）融资平台运作不规范。近年来，地方政府融资平台在城市基础设施融资方面，发挥了一定的作用。但与此同时，地方政府融资平台运作不规范的问题不断凸显。在城市基础设施建设过程中，建设单位和相关管理部门非常重视建设资金的落实情况，而忽略了城市基础设施建设完成后的管理，资产经营管理水平不高，重建设、轻盘活的现象比较普遍。城市基础设施作为城市的固定资产，没有形成有效的运营机制和规模效益，存量资产闲置，资产的利用率不高，个性化经营模式欠缺，资源整合不到位，而城市基础设施中的市政基础设施，其建设项目的资金来源主要是财政投入、土地的批租费以及城市维护费等，这些项目资金分属不同的部门，由各个部门进行建设和管理，没有形成统一的运营机制。

二、城市建设融资与财政风险控制对策

（一）转变政府职能。为了实现政府资源的资本化，发挥政府资源在城市基础设施建设中的杠杆作用，需要转变政府职能，找准政府在城市基础设施中的定位。

首先，发挥政府主导作用。在城市基础设施建设过程中，由于民间资本以赢利为目的，具有盲目性和重复性，没有考虑城市基础设施的社会效益，因此应充分发挥政府的主导作用，从宏观上把握城市基础设施的建设方向，消除城市基础设施建设中的盲目性。以现有的城市基础设施为基础，放眼未来，长远考虑，对城市进行合理的规划，实现城市的可持续发展，实现城市基础设施的效益最大化。此外，政府的主导作用还体现在，利用政策引导，充分发挥财政资金的杠杆作用，可以有效地带动资本市场投资城市基础设施建设领域。

其次，创造良好的融资环境。政府在城市基础设施投融资过程中，应跳出项目融资、建设、运营的思路，以创造良好的融资环境为契机，实现市场化改革，建立投资回报机制，鼓励引导民间资本投入城市基础设施建设领域。具体包括以下四点：打破垄断机制，不断完善相关体制，创造公平公正的竞争环境，实现市场化改革；建立投资回报机制，使得民间资本进入城市基础设施建设领域后能够获得预期的收益；简化审批程序，提高办事效率，为民间资本进入城市基础设施提供便利；鼓励支持非公有制企业，为民间资本进入城市基础设施领域积蓄力量。

此外，还要加强政府监管。因为城市基础设施具有社会公共性，因此需要政府指导定价，制定相关标准，完善收费机制。制定投资、建设、运营等一系列操作流程和规章制度，加强监督管理，提高基础设施的使用效率。此外，在引入竞争机制后，应加强对民间资本进入城市基础设施建设领域的管理，规范操作流程，保障城市基础设施建设的顺利进行。

（二）妥善解决存量债务还本付息。首先，应该全面的清理存量债务，明确存量债务发生的时间、金额及用途，核实债权债务关系，以及偿还的情况、利率、期限等问题；其次，建立完善的政府回购机制，逐步回购公益性资产，以便偿还相关债务，降低融资平台的资产负债率，为后续融资奠定基础；最后，安排专项的还贷资金，逐步偿还存量债务，同时建立政府债务偿债准备金，必要时用于到期公益性项目债务的偿还。

（三）规范地方政府融资平台。目前，我国城市基础设施领域改革正发生两个方面的转变：一是由传统的垄断性转变为竞争性，广泛引入竞争机制；二是投资主体的转变，由原来政府投资转变为以企业为主体投资建设。市场环境的变化推动了城市基础设施的市场化改革。为顺应市场化改革的趋势，解决基础设施融资的需求，增强平台融资能力，加快城市基础设施建设投融资企业整改转型，去平台化实现做大做强，必须妥善处理以下问题：一是规范地方政府融资平台，建立健全相关机制。建立并完善地方政府融资平台相关规章制度，充分认识到平台公司在城市基础设施建设中发挥的重要作用，改善公司治理结构，提高平台资本金充实度，规范地方政府融资平台的运作方式，建立与市场经济体制相适应的投融资体系，以便更好地发挥财政资金的杠杆作用，更好地服务于城市基础设施建设；二是积极推动投融资平台成为市场运作的融资主体。按照市场化的要求，进一步改造、完善和规范现有的投融资平台，规范融资行为。对设立的投融资公司在组建之初就应该规范操作，推进投融资平台向股权多元化、市场化发展，积极引入大型企业，特别是民间资本进行股份制改造，将其打造成为符合监管要求的市场化融资主体，择机上市融资。加快推进经营性资产分拆上市或集团整体上市，吸引带动社会资本参与城市基础设施和公益性项目建设。

（四）政企分开，明确城市基础设施经营主体。政府要由城市基础设施的垄断经营者成为竞争性经营的组织者和监督者。在国有资产受托经营体制下，引入城市基础设施经营主体。城市基础设施建设领域今后始终是政府投资的重点。目前，政府或部门与城市基础设施项目业主之间缺乏一个桥梁，为了较好地解决这一问题，可以由当地政府出资建立并授权专业化的经营城建资金的城建投融资公司，由这些城建投资公司行使业主职能，形成政府———投资——项目单位三层架构，专门负责非经营性项目的投融资及建设，从而较好地解决投资主体缺位、政企不分的问题，真正实现所有权、经营权分离。这样，既充分发挥了微观主体自主经营、自我发展的积极性，又充分保证了国家应有的资产权益。

（五）转变思路，创新融资方式。目前，城市基础设施建设采用的融资方式包括银行贷款、企业债券、中期票据、短期融资券、融资租赁、保险资金、信托、国债、BOT、BT项目融资等，其中银行贷款所占比例较大。而通过这些融资方式筹集到的建设资金远远不足，为了更好地推进城市基础设施建设，必须开拓新思路，采用新的模式。目前，有些城市已经研究试行了“拨改租”融资方式，但在试行过程中还存在一些问题，需要不断的完善，在此基础上，还要建立城市基础设施建设基金，实行市场化运作，吸引社会资本参与城市基础设施建设。

三、结束语

综上所述，随着我国经济的发展，城市基础设施的建设步伐不断加快，各地区在城市基础设施建设过程中，都面临融资问题。当前我国城市基础设施建设投融资建设领域的总体形式是好的，但在具体的实施过程中，也存在一定的风险问题。要加强城市建设融资和财务风险控制，促进城市基础设施的良性发展，就必须改革现有的基础设施投融资体制以及创新融资模式，建立投融资主体多元化、投融资方式多元化的基础设施投融资体制。

主要参考文献：

［1］何盛明，刘尚希，杨良初.拓宽城市建设筹资渠道加速城市化进程［J］.财政研究，2000.9.

［2］许涤龙，何达之.财政风险指数预警系统的构建与分析［J］.财政研究，2007.11.

［3］杜胜利.平衡计分卡的理论框架和管理体系［J］.财政研究. 2007.9.

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