构建体现国家治理现代化要求的预算法律监督机制——以政府环境保护公共财政预算为视角

郑谊英

（湖南财政经济学院 法学与公共管理系，湖南 长沙410205）

在生态文明建设中，国家的生态治理活动离不开财政的支持，财政是国家治理的基础和重要支柱。推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革和社会主义制度创新的总目标。2014年6月中共中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》中强调，“改进预算管理制度，强化预算约束，规范政府行为，实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度”。在建立现代意义的公共预算和民主财政制度中，通过加强对财政活动中的预算法律控制，可以很好地规范、引导国家治理方向。构建体现国家治理现代化要求的预算法律监督机制，实现公共财政资源的优化配置与生态文明建设目标的高度耦合，无疑是推进财税体制改革的一大重要抓手。

一、我国政府环境保护公共财政预算支出的现状：以“以环境问题为导向”的应急式投资

随着我国进入工业化、城市化的持续快速发展阶段，环境污染和生态破坏问题已日益严重，成为制约我国经济持续发展和改革开放进程的重要因素。近年来，国家在生态修复、环境治理领域投资加速明显，中央和地方财政投入力度不断加大。在环境保护支出绝对规模上，增长趋势明显，从2007年的995.82亿元增加至2013年3435.15亿元，年均增长22.92%，增长速度高于同期全国财政支出增长率。环境保护财政投入的加大，为生态治理发挥了积极作用。在投资相对规模上，2007年节能环保在国家公共财政支出中占比为2%，到2013年增长至2.44%。2007－2013年间全国层面和地方层面环保支出占财政支出比重是呈倒“U”型波动特征的，二者演变轨迹趋于一致，而中央层面波动较为平缓。从环保财政资金构成来看，目前主要依靠中央财政支持来治理生态环境。中央政府主要通过出台一系列激励政策，如“以奖促治”、“以奖代补”、“以奖代投”，采用污染治理效果的因素分配等方式，向地方政府转移支付，加大投入力度。中央环境保护专项资金已成为地方环境保护能力建设项目资金的重要来源，环境保护转移支付发挥着举足轻重的作用。近年来，为解决当前出现的重大环境问题，政府环境保护公共财政预算支出从一定程度上说是一种“以环境问题为导向”的应急式投资，主要解决天然林保护、大气污染治理、水污染防治等关系民生、社会关注度高的重大环境问题。如2014年，中央财政安排大气污染防治专项资金98亿元，中央预算内投资安排25亿元。2015年，中央财政下达专项资金约28亿元，用于重点支持30个地市加快推进重金属污染综合防治。毋庸置疑，政府安排环境保护专项财政资金对治理生态环境具有一系列积极意义与促进作用，但公共财政预算分配的决策主体、程序、依据、内容和方式等缺乏稳定性、法治性、民主性、公平性，对公共资源的取得、分配、使用及绩效评估全过程缺乏必要的约束与控制，预算监督不力的问题十分突出，预算过程的权力分配及决策监督模式远未步入法治的轨道。譬如在全国13个环境空气质量恶化的省份中，财政部唯独为治理北京及周边地区大气污染作出了出资50亿元的预算资金安排，其预算决策的正当性备受公众质疑。

二、政府环境保护公共财政预算决策过程的权力配置未能充分体现“公共性”的本质要求

2007年，我国政府在收支分类科目改革中，将“环境保护”新设立为一项独立的支出类别，这意味着政府环境保护公共财政支出被正式纳入国家财政预算。2014年《预算法》修正案明确规定，要“加强对预算支出的管理和监督”。凡是政府凭借国家公权力所管理的一切公共财政收入和支出，都应纳入预算监督的制度范畴。目前，我国环境保护公共财政预算依照财政部统一出台的“二上二下”预算规程编制，改变了传统“自上而下”的代编预算方法，对环境保护部、财政部等在预算编报过程中的职责进行了明确划分。

对预算法律监督的研究，不容忽视对预算权力配置的关注。预算权是一种综合性权力，具体包括预算编制、审批、执行和监督的权力，其中最为核心的是预算的决策审批权。公共预算领域的权威学者威尔达夫斯基强调，政府预算从最初编制到最终形成始终是一种利益的竞争过程，预算过程是国库资金的监控者和使用者之间的博弈［1］。可见，预算权力如何在立法权和行政权之间、中央和地方政府之间合理配置是预算权力的核心性问题。总体来说，预算权力在我国立法机关与行政机关之间的分配可以概括为立法机构基本上无权而行政系统内高度集权［2］。在中央和地方政府之间事权与支出责任划分不清晰、不合理、不规范。

目前，我国预算权力结构在人大、党委和政府三者之间尚未形成合理分权、相互制衡的有效机制，预算监督形式与实质极不吻合，行政机关在预算管理中的高度集权已是不争的事实。

政府环境保护财政专项资金作为一项满足社会公共需求的“公共财政”支出，应体现“公共性”的本质要求，其本质是公民（纳税人）在国家经济生活中有预算决策、预算管理和预算监督的权利。现代预算制度是公共财政具体表现形式的重要载体，只有建立了体现国家治理现代化要求的预算监督机制，才有可能建立真正的公共财政。正如有的学者认为，财政的公共性决定其应以满足社会公共需要作为基本目标和工作重心，提供市场不能有效提供的公共品和公共服务，辅之以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范性公共选择机制，形成具有公开性、透明度，事前决定可严格执行，并可进行有效的绩效评价和问责的现代预算制度［3］。但是，由于长期以来受计划经济体制下的传统“国家分配论”的影响，在预算权力配置问题上，过分强调政府对国家经济生活的财政干预，把预算当作政府内部事务的管理工具，忽视了现代预算制度从诞生以来的注重公共利益和人民本位的实质要义［4］。虽然“议会至上”原则在现代政治国家的预算安排中得到普遍接受，但在实际的预算决策过程中，立法机关形式上至高无上，而实质上预算审查监督能力十分薄弱，政府把持着预算的编制权、执行权、监督权、评价权、提案权，占据了充分的主动地位。在生态治理中的公共财政支出项目只有满足多数社会成员的利益要求，才具有合法性与合理性。我国行政主导下的政府环境保护财政支出的临时性、应急式投资，对中央财政的专项转移支付活动缺乏必要的约束和限制，未能充分体现民生的需求，存在预算资金分配不公、透明度低，资金使用效率低下、环保资金挪作他用等问题，预算权力高度集中形成的长官意志也极易滋生新的腐败。

三、公共财政的预算监督体制机制存在的主要弊端

政府的预算执行过程实际上是一个公共权力的运行过程。目前，我国正处于社会转型和经济体制的改革时期，预算决策民主监督机制匮乏，政府治理和社会治理远未步入法治的轨道。具体表现在公共财政预算监督体制机制上还存在诸多弊端。

（一）立法机关预算的最终决定权和监督权被虚化，人大对政府预算缺乏实质性审查监督

我国《宪法》和法律明确赋予人大及人大常委会立法权、监督权、重大事项决定权和任免权四项权能。其中重大事项决定权和监督权是两项彼此独立的权力，不能通过简单推论，将预算的最终决定权归入监督权的范畴内，更不能以监督权之名盗决定权之实。“议会至上”主义认为，重大财政事项须经过议会同意或者议会制定的法律予以规范。无论是财政收入还是财政开支，如果缺少议会决定或者法律授权，则可能被指责为违反人民意志［5］。目前，我国行政机关的预算编制权几乎取代了人大的预算决策权，宪法赋予立法机关所享有的预算最终决定权被“架空”，冠以人大一顶虚化的监督帽子，其实质是隐形地抹杀了人大预算的最终决定权，这与宪政精神中的权力边界划分原则是完全背离的。预算权本应是一项由权力机关、政府、公民等多方享有的综合性权力。在民主政治国家，预算管理权往往赋予政府及其部门在一定范围内行使，而更多地赋予了国会行使“决议”权、审批权和监督权。正如政治思想家密尔所言：“代议制议会的适当职能不是管理——这是它不便行使的——而是监督和控制政府。”［6］要有效监督和控制政府就不能无原则地让渡预算的最终决定权。但现行《预算法》没有赋予人大预算草案修正权，未推行预算分项审批制、单项表决权，对于离谱的预算项目不敢说不，没有充分发挥人大最终决定权的实效。

在预算监督权行使方面，据对地方人大预算监督的实证调查发现，整体而言，与宪法和法律所赋予的权力相比，地方人大预算监督实际的权力运作仍有很大的差距，还远没有形成对政府预决算的实质性审查监督［7］。具体表现为：在预算监督范围上，预算审查范围不全面，对于政府所有财政收入与支出尚未实现全覆盖，存在脱离预算控制之外的公共资金；在预算执行监督中，存在政府及各部门随意变更经人大批准的预算的现象，这是目前预算监督中暴露出的一个极为严重的问题。在事后监督中，绩效评估、决算审批常常流于形式，未能建立可问责机制，对于不当预算权的使用未能采取强制性措施予以制止和纠正。

（二）预算行政管理高度集权，政府的自我监督和内部监督缺乏必要的法律约束

在预算管理上，目前社会公众、代议机构及其制定的法律还难以有效的约束和监督预算活动，预算监督主要还是政府的自我监督和内部监督。从法律层面来看，现有法律制度严重供给不足。在财政支出方面，仅在政府采购事项上有《政府采购法》和《招标投标法》，有关财政资金管理方面的《财政投资法》《财政转移支付法》《财政监督法》缺失。在环境保护方面，仅有一些专项资金项目管理办法涉及预算资金管理规定，如《中央财政重金属污染防治专项资金项目管理暂行办法》《中央财政主要污染物减排专项资金项目管理暂行办法》，其他均付诸阙如。在预算监督方面，仅在《各级人民代表大会常务委员会监督法》《审计法》和《会计法》有部分预算监督条款。从总体上来看，我国尚未确立财政监督、预算监督法定原则，大量的财政行为没有纳入法律规制的范畴，处于无法可依状态。现有为数不多的几部法律，大多存在立法理念滞后、规范内容陈旧、权力义务混同、立法技术粗糙、法律责任缺失等问题，且法律普遍过于抽象、原则，不具有实际可操作性。财政领域实际发挥作用的就是法律位阶层次低、庞杂繁多的行政系统内部的红头文件，通过行政法规、部门规章以及行政规范性文件进行调整“授权立法”现象盛行，这就使得财政权限很大程度上处于行政主导之下，存在无序、失范等问题，有损法律权威，违背了财政法定的基本原则，诱发了预算管理越位、缺位和错位等一系列问题。立法工作严重滞后，导致改革实践与法治创新之间日渐脱节。

（三）“行政型”审计监督模式在一定程度上弱化了预算监督的实效

审计监督是《宪法》和《审计法》《监督法》赋予审计机关的一项重要职责。依据法律规定，审计机关每年要受政府委托向人大常委会提交审计工作报告。各级政府及其各部门的财政收支，必须依法接受审计监督。根据问卷调查发现，有89.1%的地方人大常委会近五年来未曾对决算审查中发现的重大问题提出质询；否决政府审计报告的仅1例；而否决政府决算草案和审计工作报告则从未出现过［8］。可见，在预算监督中，审计监督职能的发挥不甚理想。这与目前的“行政型”审计监督体制息息相关。“行政型”的审计监督体制存在的最突出的问题是，双重领导体制严重弱化了审计对预算监督的实质效果。因为审计独立性是审计制度的本质特征，同时也是实现国家审计职责或保障审计作用发挥的关键。而我国现行的审计制度缺乏独立性，审计机关实际是政府专门从事审计监督工作的一个职能部门。可想而知，人大借助政府的审计监督来约束政府的预算活动，其结果必然导致人大对财政预算监督缺乏实质性介入。

（四）社会公众参与预算监督机制匮乏，预算监督的民主化程度不高

“参与式预算”是把公共事务的利益相关人的公民召集到一起，通过多种民主形式面对面地直接参与预算的制定过程。赋予民众参与预算的权利既有利于提升决策的质量，又能增强民众的“认同感”。目前，我国公众参与预算监督的意识较为薄弱，参与预算监督的能力不强。政府主动引导公众参与预算监督的渠道十分有限，没有注重公众参与预算监督的制度化、常态化建设，预算监督的民主化程度不高。近年来，在预算公众参与方面也有了一些有益的尝试。如浙江温岭的“民主恳谈”、河北等地的预算听证会预算参与等模式，为今后科学引入民主监督机制提供了实践指导。

四、构建体现国家治理现代化要求的预算法律监督机制

（一）在预算监督理念上，实现从“行政管理”向“国家治理”的转变

在预算监督过程中，应摒弃重国家本位轻人民本位、重管理轻治理、重结果导向轻过程导向的传统理念，以法治思维和法治方式加强和改进对公共财政预算收支的监督。在现代国家，预算是具有法律效力的财政收支安排，其所具有的法律约束力决定了政府预算决策、编制、执行和监督过程具有法治性特征。这种法治性体现在政府环境保护预算支出活动中，就是要以法律法规或法律性文件的形式来规范政府的所有预算活动。预算监督作为国家治理的重要手段，关乎国家的整体治理水平。法治是国家治理的基本方式，现代化的法治才能匹配现代化的国家治理。只有不断提升预算监督的法治化水平，才能进一步提高国家治理能力，而预算监督能力的提升，则有赖于构建立法监督、行政监督和社会监督三位一体的立体化、全过程的预算监督机制，逐步实现财政预算决策行政化向法治化的根本转变。

（二）落实立法机关最终的预算决定权和监督权，提升人大代表预算监督能力，完善人大预算法律监督机制

首先，倡导预算决定权回归人大，强化人大对预决算的审批力度，对政府预算活动实行有效控制和监督。对于不合理的预算草案，赋予人大预算修正权。“人大预算监督乏力的源头就在于没有预算修正的权力行使空间。在中国的宪政实践中，长期以来的党委行政主导模式使得人大在公共财政支配问题上缺乏信息和监督手段，从而未能建立起应有的法律权威性”［9］。推行预算分项审批制度，防止预算审批出现整体通过或整体否决的两个极端，增设单项否决的刚性监督手段。

其次，提升人大代表预算监督能力。预算监督具有很强的专业性、技术性特点，要求人大代表具备预算监督的知识储备和专业技能。人大代表只有首先读懂预算报告，才有可能发现问题，提出建议、询问、质询。同时，在事前监督环节，要对政府及各部门的各种收支信息及时、全面、详细、准确地把握，真正在实质性审查和监督方面有所作为。

再次，改革“行政型”审计体制，将国家审计纳入人大监督体制中，建立“立法型”的审计监督模式。“立法型”审计模式是由立法机关来领导或主导审计工作，其基本特征是要求审计机关直接对人大负责，审计机关隶属于立法机关。应把审计纳入立法机关的监督体制中，使政府审计上升为国家审计，使人大拥有自己的审计监督手段，将审计与预算绩效评估密切结合，凭借可信任的审计报告，实施法律所赋予的各种监督措施，从而大大提高对政府预算执行情况的监督实效，同时也确保审计监督的独立性，增强审计监督的力度和客观公正性。从“行政型”向“立法型”的审计监督模式的转型，将改变拘泥于行政系统内部监督的状况，从而拓宽审计监督的范围和功能。

（三）强化政府内部预算控制，完善财政监督立法，构建公共财政预算全口径、全过程的预算监督机制

现代预算制度有两个最基本的支柱，一个是政府内部集中统一的预算控制，另一个是立法机构的预算监督［10］。监督就是使监督对象的行为符合监督者认同的价值标准。预算监督的实质是对政府权力的约束与规范，使政府只能在法律规章制度允许的范围内开展预算活动。冷静审视国情，当前对人大监督权的提升不能操之过急，这是一个相对漫长的过程。预算监督功能的发挥，不能不依靠人大的实质性作为，但更务实高效的选择在于变革政府自身的治理模式。

目前，部分省市通过出台地方性《财政监督条例》，把政府自身监督和内部监督提升到法律规制层面，及时将预算监督纳入财政监督的立法范畴，并将其明确规定为财政监督和检查的重点，这不失为一种强化预算法律监督的现实选择。但这些《条例》的规定，过分强调行政授权而忽略了对监督主体自身合理、适度的限权。如在监督执法的程序、方式、时效上，对监督主体自身的约束甚少，政府财政部门上下级之间的行政管理色彩浓厚，亟须修订。为更好地反映财税改革和预算管理改革的趋势，在现代财政监督立法中，行政系统内部的预算编制、执行和监督权力体系必须进行合理的划分，三方分离、相互制衡才能形成有效的预算监督机制。要从根本上改变监督依附于编制与执行的传统做法，真正确保预算监督检查的独立性，形成以权制权的新格局。在今后的修订中，应赋予监督主体法定的职权，并对监督职权的行使范围、方式、时效、上下级监督主体职权划分等方面作出必要的、明确的限制和规范。在具体的监督方式上，不应仅仅停留于“检查”层面，可根据财政监督的业务流程及特点，增加新的具有执行力的监督方式，如对明显不合理的预算编制予以改变或撤销等等。在法律责任的承担方式上，除了刑事、行政处罚措施之外，可增加民事损害赔偿责任；在处罚限额上，对违法单位的罚款应增加处罚力度。

从未来发展趋势看，监督主体更应重视对预算支出的绩效和合法性的监督。因此，应进一步加强预算绩效监督，开展项目绩效评价，强化绩效评价结果应用，将绩效理念贯穿于预算决策、编制与执行的全过程，并通过程序性设计确保对预算全口径、全过程实施监督。建立全口径、全过程预算监督，其最终目的是实现对政府性收支行为的立法控制，对构建中国公开透明完整的预算监督体系有决定性意义。

（四）倡导民主法治、公开透明，兼顾效率的基本原则，构建公众参与式的预算监督机制

目前，在全面推进依法治国的总目标下，预算监督要积极服务于财政改革，认真开展新《预算法》贯彻执行情况的监督检查，加强内部控制和内部监督，以法治思维和法治方式加强和改进财政监督执法。民主化，是预算监督的正当性基础。公众要对政府的权力进行监督，最基本、最重要也是最有效的监督就是预算监督，强化预算监督是对政府行为的命脉把控。要想控制住公共资金的流动，必须建立预算民主监督机制，通过专门立法，发布财政透明度的一般标准和最高标准，明确应公开的范围。除涉及国家秘密外，强制要求政府必须对财政预算信息予以公开披露，使公众在一定程度上及时、准确地掌握政府及各部门的各种预算收支信息。对于涉及社会公共利益的重大预算决策，为保证财政预算的正当性，应改变间接监督、事后监督的习惯做法，主动引入民主化监督机制，实现“公众参与式监督”。“公众参与式监督”实质上属于公民权利对政府权力的监督，虽不具有国家强制力，但却是一种带有根本性和终极性的监督。

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