中国农村土地稀缺产权公共领域演变的新经济史研究

杨 萍

（河南师范大学 新联学院，河南 新乡453007）

张五常教授曾经说过：“在那么多的不利的周围环境下，中国高速增长持续了那么久，历史从来没有出现过。……中国一定是做了非常对的事情才产生了我们见到的经济奇迹。那是什么呢？这才是真正的问题。”“如果一定要在中国经济改革中选择出一项关键的发展，我的选择是是从八十年代后期开始，农业的承包与工业的层层承包组合在一起。是非常重要的成就：这组合不是引用到个别农户或个别国企，而是引用到有地理界线划分的地区去。我认为这是今天中国经济制度的重心所在”［1］。什么才是正确的事情呢？理论上来讲，能够促进经济增长的产权制度变革才是正确的事情，这样的产权制度变革要求随着要素产权稀缺程度的增加，缩小公共领域的范围，从而使主体行使产权的私人成本接近私人收益、私人收益率接近社会收益率。正如诺思和托马斯在《西方世界的兴起》一书中关于西欧兴起的原因所明确指出的那样，“有效率的经济组织是经济增长的关键；一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。有效率的组织需要在制度上作为安排和确立所有权以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的行动”［2］。理论需要实践检验，而经济史分析是检验理论的最佳途径。1949年新中国成立至1978末的中国要素稀缺产权的公共领域的范围经历了一个逐步扩张的过程，1978末以来中国这些要素稀缺产权的公共领域的范围经历了一个逐步缩小的过程。新中国成立以来至今中国农村土地稀缺产权的公共领域，在时间顺序中同样经历了一个先扩张后缩小的过程。研究这一制度演变的历史进程，作为一项新经济史研究和案例研究，它对历史事件的描述是漫画式的，并且它论证这里提出的理论观点。

二、从新中国成立初期到改革开放初期：共享信念的决定性作用

（一）权能、公共领域、制度主体和心智模型

经济学家都同意产权的本质是以主体与客体的关系为基础而形成的人与人之间的关系，但产权的直接表现还是主体与客体的关系。这种关系可通俗地表述为主体对客体能够或者应该做什么，不能够或不应该做什么，称为产权的权能。当主体做了能够或者应该做的事情能够或应该得到什么，做了不能够或不应该做的事情能够或应该付出什么，称为产权的权益。我国农村土地的权能项包括农村土地的所有权、农村土地所有权的流转权、农村土地的使用权、农村土地农业用地范围之内的使用权的流转权与农村土地农业用地到非农业用地的使用权的流转权。专业化和分工分等因素可能会从以上权能中分解出新的权能项。权能的意义在于其排他性，不具有排他性的权能是没有意义的，但是权能的排他性又是相对而言的。除某具有生命的个体主体，任何客体的权能项对某主体的内部成员来讲都不具有排他性，只对该主体的外部主体具有排他性。共享某客体权能项主体的数量的多少，称为客体权能项的公共领域。正式规则对某客体权能公共领域范围大小的界定，称为该客体权能项的初始界定。农村土地产权制度是指正式规则对农村土地权能公共领域范围的正式规定，农村土地产权制度的变迁是指农村土地权能公共领域范围大小的演变。

主体心智因素是影响主体进行制度选择的首要因素，它包括心智结构、心智模式和心智构建。首先，可将主体利益结构、价值观念和理性水平合称为主体心智结构。主体利益结构是指同一对象给主体带来的可能相互冲突的好处或利益，农村土地可以给农民带来就业保障、生存保障、养老保障、收入保障等。价值观念是主体关于变化着的周围世界的好与坏、善与恶、正义与非正义以及应该怎样的看法和观点，它们来自文化、传统、习俗、道德以及意识形态等的传承。理性水平是指主体能够及时准确而充分地获取和处理变化着的周围世界的信息，并能够依据处理结果及时准确而充分地采取行动以实现自身意图的能力和程度，它与主体经验、知识、教育、培训等密切相关。主体总是自觉或不自觉地在心智结构的约束下理解变化着的周围世界，并逐渐形成主体解读和理解周围世界的相对稳定的方式，称为主体的心智模式（心智模型或主观模型）。主体利用自己的心智模式对周围世界的解读和理解称为主体的心智构建（心智构念），主体的心智构建决定了主体对变化着的周围世界的态度，有时候心智构建对制度变迁起着决定性作用。而心智结构中某一因素有时候对主体的心智构建，进而对制度变迁起到决定性作用。主体的心智构建是如何影响我国农村土地产权制度的变革的呢？

（二）共享信念对心智构建和制度变迁的作用

新中国的成立是近代中华民族的最大成就，在为建立新中国而努力奋斗的过程中，人们所取得的经验和所付出的教训，对形成当时人们的价值观起到了最为重要的作用。在争取国家独立和民族解放的漫长历史中，包括改良主义、资本主义、共产主义等各类思想观念或意识形态都经过了历史的检验，但是只有中国共产党坚持的共产主义获得了成功。共产主义和社会主义的信仰是鼓励中国人民在最艰难的岁月中能够坚持下来并最终取得胜利的基石，为中国人民提供了最为强大的精神动力。这种价值观念是当时人们心智结构的核心，其权重远远超过利益结构和理性水平，甚至即使利益结构和理性水平，也是为这种信念服务的。但是，如果一种价值观不被大多数人所坚持或相信，这种价值观或信念将不会对制度变迁产生影响。价值观或信念之所以对制度变迁具有举足轻重的作用，关键在于不同主体共享信念的存在。当共享信念得以形成并超越利益结构和理性水平而统治主体心智结构时，它就变成了压倒一切的宗教式共享信仰，对制度变迁和经济绩效将产生决定性影响：（1）当人们都发自内心地认可、认同并愿意遵守某种制度时，制度运行效率就高，而且人们越是认可和认同该制度，该制度的运行效率就越高；（2）当人们都发自内心地认可、认同某种制度变迁时，制度变迁效率就高，而且人们越是认同该制度变迁，制度变迁效率就越高；（3）制度和制度变迁的经济绩效取决于制度和制度变迁是否适合要素稀缺性变化，人们越是认可、认同某制度和制度变迁，制度运行效率和制度变迁效率就越高，但当它们与要素稀缺性和经济增长不适应时，制度和制度变迁的经济效率就低；（4）当人们对某种制度或制度变迁的共同认可发展到一定程度，并且作为一种信仰被人们普遍接受并完全超越利益结构和理性水平的影响时，就会左右制度变迁和该经济体系的经济绩效。是新中国成立初期对公有的共同信仰决定了建国以来的农村土地产权制度变迁。但权威观点并不如此认为。

权威观点认为是新中国成立初期选择的重工业优先发展的战略决定了当时的制度变迁。虽然国民经济得以恢复为国家的工业化打下基础，但国内依然是一穷二白，发展重工业所需要的密集资本只能从农村、农业和农民中获得。我国高度集中的计划管理体制、高级农业生产合作社制度、人民公社制度、城乡粮食统购统销制度、城乡二元户籍制度、农村土地产权制度等就是为了满足国家这种需要而设计的一系列制度安排。另外，多数学者认为建立在农民土地私有制基础之上的农民分散经营的风险抵御能力差、容易造成两极分化、规模化程度低等，也是农业生产互助组以及随后农业生产合作运动的原因。但是最为关键的因素在于，新中国成立初期逐步形成了“公有”的价值观念，又逐步演化为关于“公有”的共享信念，最后变成了狂热的“公有”共享信仰。正是这种宗教式的共同信仰推动了我国农村土地产权的公共领域在短时期内的迅速扩张，直到这种信仰与人们的现实生活发生持续的偏差时，人们才会对这种信仰本身进行反思。

（三）新中国成立初期稀缺要素产权公共领域迅速扩大

在新中国建立初期我国实施了农村土地权能项皆归农民所有的农民土地私有制。农村土地的所有权、所有权的交易权、使用权和使用权的交易权的公共领域范围限于农村家庭，这些产权对其他非该家庭主体具有排他性，而在家庭内部则不具有排他性，农村家庭已经是公共领域最小范围。但是这种土地私有制与当时的“公有信仰”是相抵触的，因此，尽管该种农村土地产权的运行使国民经济很快得以恢复，但是，在中央的推动下，在农民自身的主动配合下，中国农民土地私有制的经济效率还没有来得及得到充分检验，在对国民经济产业发展规律、农村土地产权变革规律以及自身利益结构还没有清楚认知的情况下，我国便匆匆开始了一个农村土地产权公共领域迅速扩张的过程。到1956年11月底农民土地私有制便被彻底终结了。这一个阶段的基本特征是，从农民拥有包括农村土地的所有权、所有权的交易权、使用权以及使用权的交易权开始，所拥有的农村土地产权项逐步减少，并且逐步地向更大范围的公共领域回归。从互助组、初级农业生产合作到高级农业生产合作社，农民所拥有的所有土地权利甚至包括生产资料的权利，都已经全部转移到公共领域范围更大的高级农业生产合作社中了。于是，农村土地的稀缺产权项的公共领域从范围最小的农村家庭，一步步地扩大至初级农业生产合作社和高级农业生产合作社，中国农村土地产权全面进入公有制时代。随着人们对公有制热情的逐步高涨，我国部分地区开始出现人民公社。人民公社与高级农业生产合作社相比，其公共领域范围更大，所包含农村土地产权项和其他生产要素的稀缺产权项也最多。随后，在中央政府的宣传与推动下，人们开始认为人民公社越大越好，公共领域的范围越大越好，开始盲目的追求“一大二公”。于是，便形成了一种超大规模的政治、经济、文化合一即政社合一的超级人民公社。经过实践的几番检验与修正，我国最终形成了“三级所有、队为基础”的农村土地产权的人民公社制度。这项制度安排一直持续到改革开放初期。人民公社制度是农村土地产权的公共领域扩张到顶峰的产物。

三、改革开放初期至今天的制度变革：理性诱因与实力结果

（一）改革开放初期的制度变迁：理性水平提高的决定性作用

心智模型是主体走在错误道路上的重要原因，诺思把无效率的产权长期存在归因于人们“理解复杂问题时所采用的不完美的主观主义的模型”［3］。这并不意味着主体的心智模型是不变的，当心智构建与实践结果不一致时，主体会改进其心智构建。公共领域高度扩张导致了人民生活水平和综合国力持续下滑，与人们对“一大二公”信念的预期产生了严重偏差，人们原来所坚守的公有的理论信念遭到了否定检验。新民主义革命的成功使人们的社会主义信念坚定不移，社会主义建设的失败却使人们不再将公有等同于社会主义，但苏联集体经济的成功经验也使人们不会突然放弃公有。成功与失败的经验教训经过历史沉淀，使中国最高领导集体极大地提高了对什么是社会主义、如何建设社会主义一系列重大问题的理性认知，也极大地增加了人们制度变革知识的积累。改革开放前夕关于真理标准的大讨论，邓小平提出的社会主义本质理论、三个有利于标准、一国两制等，都是这种理性水平提升的重要标志，而改革过程中领导人提出的三个代表、和谐社会、科学发展观等则是理性水平持续提升的标志。主体心智构建的重新建立，成为中国实施改革开放这一基本国策的最重要诱因，也成为我国农村土地产权制度进一步变革最重要诱因。

1978年的中共十一届三中全会是中国农村土地产权制度新变革的起点和序幕，会议要求给予农民更多的权利，这是一个非常重要的转折点。从此中国拉开了缩小稀缺要素公共领域范围的大幕。农业领域内将农村土地所有权的公共领域、承包经营权的公共领域、农业用途范围之内农村土地使用权的流转权的公共领域等都缩小到了农户范围。就农村土地产权制度变革而言，随着农村土地产权项稀缺程度的变化，及时缩小这些农村土地所有权、承包经营权、农业用地范围之内使用权的流转权以及农业用地到非农用地的使用权的流转权的公共领域至农村集体、特定地理区域或农村家庭是一件正确的事情，因为它带来了中国的长期经济增长。但价值观念和理性水平只是心智结构中的部分要素，利益结构的作用也不可忽视。而且，除心智因素外，主体的实力对比也将对农村土地产权的变革产生至关重要的影响。

（二）制度变迁的社会结果：主体实力对比的分化

改革开放造成了不同主体利益结构和实力对比的分化，我国阶层结构和农村土地产权制度变革主体也随之多元化。改革开放前中央政府是核心制度变革主体，农民很少主动对制度变迁施加影响。而随着改革开放的进行，地方政府集团和城镇强势利益集团成为两个非常重要的农村土地产权制度变革主体，农民开始发出自己的利益诉求，我国农村土地产权制度变革进入了多元利益集团博弈时代。中央政府需要保障国家工业化、城镇化、现代化以及经济持续增长，并且得到足够强大的政治支持以巩固政权，这两种利益诉求均主要依靠地方政府。而地方政府不但是中央政府的地方行政代理机构，掌控国家公权力，同时也是工业化和城镇化实施主体，因此，中央政府与地方政府是天然盟友。强势的城镇利益群体为获得更多的物质利益，需要通过各种途径拉近与地方政府的距离，他们与地方政府也是天然的盟友。可以看到，农民是相对的的弱势群体。主体实力对比的分化决定了只有强势主体的心智构建才能够最终得到实现。强势主体不但接受制度的激励、约束和引导，还能够主动通过变革制度安排来实现自己的心智构建。改革开放以来的不同制度变迁主体心智构建和实力对比的分化，导致农村土地产权制度变革机理发生了根本性变化。决定制度变革的不再是新中国成立初期的共享信念，也不再是改革开放初期的理性水平，而是不同主体的实力对比的差异。地方政府已经成为最强大的制度变革主体，它的心智构建决定了农村土地产权制度未来变革方向。

（三）地方政府与农村土地产权制度变革

地方政府的心智构建决定了其对农村土地产权制度变革的态度。首先，地方政府清楚其政绩取决于经济的发展，而经济的发展则取决于工业化和城镇化的水平；地方政府必须坚持社会主义价值观，而对公有制的态度则取决于其利益的需要。其次，地方政府的利益结构无疑具有了自身独立的利益结构，如“地方财政收入最大化，扩大地方政府对资源的配置权力，保护原有体制下的既得利益，争取本地人民的政治支持等”。有了独立利益结构且作为制度决定者的地方政府，必然要主导制度的变迁来维护和争取自身的利益，制度变迁的地方政府偏向就难以避免了。地方政府的核心利益是什么？地方政府要完成上级政府的任务考核、促进工业化和城镇化的发展、得到本地人民的政治支持以及扩大自己的资源配置权力，需要财政的支持，但是改革开放以来，地方政府面临着越来越大的财政压力。财政压力来自地方基层政府机构臃肿、人员庞大和政府支出无度，也来自财政体制改革后中央政府将更多财权上收、事权下放，还因为地方政府对社会经济运行各个方面的行政干预，最为重要的是，地方政府承担着工业化、城镇化和经济增长的任务，这是他们的政治任务。因此，如何解决地方政府的财政压力成为其最大的利益，这种压力对其选择包括农村土地产权制度变革方向具有决定性作用。控制农村土地产权制度的变革来解决地方的财政危机，就是一条非常重要的途径。

四、未来的农村土地产权制度变革：主体生产性的影响

（一）经济绩效、产权变革和主体生产性的理论说明

首先要说明的是，决定一个经济体系经济绩效的关键因素是什么。经济体系的经济绩效表现为物质财富的持续增长，而物质财富的持续增长取决于该经济体系内创造财富的行为的积极性和能力，可以称之为生产性行为。经济体系内不但有生产性主体，还有非生产性主体，他们主要通过获取别人创造的财富来增加自己的财富，可以称之为分配性行为。显然，经济体系内部分配性活动主体越多，主体的分配性越强，分配性活动越多，该经济体系的经济绩效越差。因为，生产性行为和分配性行为都消耗稀缺的社会资源，而只有生产性行为创造财富。那么，是什么因素影响了主体的生产性和对生产性行为的选择呢？

影响主体积累财富不同行为选择的外因是制度。制度是激励、约束和引导主体行为的规则，有正式规则和非正式规则之分［4］。正式规则具有强制性，它可以强制性地约束人们的生产性行为或分配性行为，也可激励人们的生产性行为或分配性行为，从而最终对经济绩效产生决定性影响。因此，经济体系长期经济绩效取决于制度对生产性活动的激励与保护和对从事非生产性活动的抑制和约束。当要素产权稀缺性增加而产生一种潜在收益时，及时缩小其公共领域范围以变革产权制度才能提高经济绩效。随着改革开放以来我国城镇化和工业化的高速扩张，农村土地由农业用途向非农业用途的转换权，相对于城镇化和工业的需求而言，其稀缺性已经大大增加。由于土地供给的固定性，城镇化和工业化愈是发展，这种农村土地使用权的流转权稀缺性愈大，缩小其公共领域的需求愈是强烈。为了激励和保护人们获取这种收益的事生产性活动，同时抑制和约束人们的分配性活动，正式制度安排应该进一步缩小这种稀缺产权的公共领域。

（二）必须继续缩小稀缺产权的公共领域范围

首先，制度主体的生产性并非一成不变。制度安排必须相应抑制和约束这些生产性正在下降的主体的行为。若国家或社会稀缺资源会主要掌握在生产性很低或非生产性主体主体手中，稀缺资源被浪费在非生产领域，社会成本会迅速增加，长期增长堪忧。以地方政府为核心的利益群体，确实在改革开放以来工业化、城镇化和经济增长中，发挥了极为重要的作用。但这并不意味着他们的生产性始终不变，当他们的分配性行为的成本低于生产性行为时，他们的最优行为选择是分配性行为。地方政府可以通过促进工商业发展这些生产性行为来增加财政收入，也可以通过缩减不必要的分配性行为减少支出，还可以通过类似于社会抚养费的非生产性行为来增加收入，更可以通过争夺处于公共领域的农村土地的稀缺产权收益这种分配性行为增加自己的收入。依附于地方政府的城镇强势主体也是一样，他们是努力通过研究、开发、开拓市场等生产性行为占领市场获取更多的利益，还是通过向政府寻租获得政府的差别保护来战胜对手，也取决于不同途径相对成本的比较，显然，其分配性行为的成本会相对更低，而且与地方政府结合得越是紧密，其分配性行为的相对成本就越低。

其次，保持目前农村土地稀缺产权的公共领域会带来农村土地产权制度的僵化。以地方政府为核心的利益群体无疑是农村土地产权制度主体中最具有谈判力的，因此，他们创造出的农村土地产权制度和主导的制度变迁，通常是为他们的利益服务的。处于公共领域之内的农村土地稀缺产权滋养了以地方政府为核心的利益群体，而该利益群体通过攫取公共权益成长起来之后，又增强其了控制该种稀缺产权公共领域范围的能力，于是一种偏向于生产性逐步降低的强势社会群体的制度僵化就产生了。制度的僵化带来了制度生产性的降低，于是制度变迁便有可能从其高效率的路径跌下而进入一个低效率的路径，低效率制度变迁的路径依赖就会由此而生。

制度僵化之所以会形成长期增长的桎梏，是因为该局面长期持续，会造成社会阶层断裂，强势阶层排斥弱势阶层，非生产性阶层剥夺生产性阶层，长期增长无以为继。任何一个社会都在一个类似“金字塔”形的社会阶层结构中运行，越是上层的阶层其掌握的社会资源就越多，生产性越低非生产性越高［5］。相反，越是下层的阶层掌握社会资源越少，生产性越高非生产性越低。社会成员都有向上层流动的动力，这种动力转化为生产性行为就会提升经济绩效，转化为非生产性行为就降低经济绩效。越是往上走的阶层，其生产性下降得愈快。因此，保持社会主体生产性的办法是保持社会阶层流动，地方政府主导的农村土地产权制度具有僵化的危险，它将具有生产性的农民禁锢在社会下层，会降低整个社会的生产性，造成长期增长的停滞。

［1］张五常.中国的经济制度（神州大地增订版）［M］.北京：中信出版社，2009：117，142－143.

［2］道格拉斯·C.诺思，等.西方世界的兴起［M］.厉以平，蔡磊，译.华夏出版社，1999：524.

［3］道格拉斯·C.诺思.制度、制度变迁与经济绩效［M］.杭行，等，译.北京：格致出版社，2008：6.

［4］杨瑞龙.论制度供给［J］.经济研究，1993（8）：45－52.

［5］R.H.科斯.社会成本问题［G］／／R.H.科斯，等.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集.上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994：3.