积极推进政府和社会资本合作几点建议

□文/毛慧芳

（石家庄市发展和改革委员会 河北·石家庄）

一、地方政府城建资金筹措现状

随着我国经济的发展，新型城镇化建设的推进，城镇基础设施建设成为关键一环，由此产生出大量的资金需求。但是，可用于基础设施的地方政府年度可支配财政收入极其有限。目前，我国地方政府债务的主要组成包括：中央代发地方债、上级财政借款、信托、政策性银行贷款、其他借款和地方政府融资平台融资。其中，中央代发债券、上级借款等方式筹措资金大约占地方政府债务的50%，而通过融资平台筹措资金形成的地方政府债务大约也占到50%。根据2013年国家审计署公布的审计数据显示，截至2013年6月底，全国地方政府债务合计30.27497 万亿元。地方政府负有偿还责任的债务108，859.17亿元。其中，南京、成都、广州、合肥、昆明、长沙等9 个城市的负债率超过100%。地方政府债务已经成为影响经济稳定的不利因素。

另一方面，改革开放以来，中国以市场经济为取向的改革，创造了大量社会财富、集聚了大量的社会资本。由于实业投资方面的市场准入障碍，社会投资转化为实业投资的比重较小，其创富能力也难以乐观。所以，大部分社会资本只能进入房地产、地下钱庄、古玩等热钱领域，成为经济发展的不稳定因素。

政府与社会资本合作方式（PPP 模式）可以很好的利用社会资本来满足城市基础设施建设资金短缺的问题，同时也为社会资本找到稳定的投资渠道。2014年国家出台《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发［2014］60 号）和《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资［2014］2724 号）文件，明确提出“推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”，同时提出了具体的政府和社会资本合作的指导意见，为政府和社会资本合作提供了政策上的支持。

二、当前政府和社会资本合作（PPP）模式存在的问题

从20世纪90年代中期开始，我国一些地方政府就开始了尝试在城市供水、节水、供气、公共交通、排水、污水处理、道路、桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等公用事业当中引入社会资本投资，并在2003年前后在全国掀起了公私合作的浪潮。随着PPP 模式的推广，也出现了一系列的问题。

（一）政府在PPP项目中占主导地位。目前，在我国的城市基础设施建设运营过程中，由于公共产品的特殊性使得社会资本难以进入，政府在整个项目中同时身兼投资者、运营者和监督者三重身份，很容易在具体工作中产生混淆。政府的职能混淆为社会公共事业的发展带来很多不利。

（二）在基础设施建设中存在低效和寻租问题。由于政府自身的运行以及向公众提供公共产品存在交易成本，且政府系统缺乏明确的绩效评估体系，因此在基础设施建设过程中，常会出现“政府失灵”的现象，公共产品在政府作为投资主体时也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。

（三）PPP模式是一个完整的融资模式，专业性较强。PPP 模式的组织形式非常复杂，同时还要经过较长的项目筛选、评估过程和漫长的合同谈判过程，它还要做到利益和风险的合理分担，事后的有效监督。它广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这都需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。

三、推行PPP模式几点建议

为了更好地发挥PPP 模式的作用，我国正在积极扩大PPP模式的应用范围，希望在多领域推广应用PPP 模式以解决基础设施资金短缺和社会资本投资渠道不畅的问题。根据PPP 发展的现状，现提出以下几点建议：

（一）转变政府职能，建立协调推进机制。为更好地推进政府和社会资本合作，建议各地方政府对PPP 项目全程实行“联审制”。由市政府牵头发改、城建、财政、土地、规划、环保、质监、住房、安监、消防支队等部门成立PPP 项目联审小组，联审小组负责PPP 项目的审查。联审小组定期召开联席会议，同时建立由各咨询中介机构组成的专家咨询组。联审小组通过召开联席会议，并根据专家和各部门意见最终确定各阶段方案。“联审制”的建立，将便于各部门在同一问题上的沟通协调，有利于PPP 项目的顺利推进。

（二）建立项目全程公开、公示制度。积极发挥我国各地现有的公共资源交易平台的作用，对具有可行性且建设条件成熟的公私合作项目全部进入市公共资源交易平台，进行项目信息公开，并进行各阶段公开招投标。同时，将整个项目从合作方的选择到项目建设过程再到项目竣工后运营的全程信息对社会公开，使PPP 项目更加公开、透明，便于社会监督，减少“权力寻租”。

（三）加强专业中介机构培育和人才培养。为更好地推进

PPP 模式在基础设施领域的应用，需要着重与高校和科研院所合作培育工程管理方面的专业服务机构和懂经济、法律、财务、合同管理、专业技术等各方面的复合型项目管理人才。培育专业中介机构和复合型人才将更专业、高效地推进PPP 项目。

（四）积极推进投融资方式创新。清华大学教授王守清曾说：“国家上PPP 应用比较成熟的国家里，公共产品采用的比例仅占15%～25%”，PPP 模式也并不适用于所有公共产品，仅仅依靠PPP 不可能完全解决基础设施资金短缺的问题。地方政府债务纳入预算管理后，主要的融资渠道还是发行地方政府债券等，PPP 作为一种辅助的投融资方式。所以，我们在规范地方政府债务的基础上，除了充分发挥PPP 的作用外，还要同时加大投融资方式创新的力度。

［1］周龙.PPP模式在公共基础设施建设中的应用［J］.河南师范大学学报，2010.3.

［2］袁志学.浅析我国应用PPP模式的现状及存在问题［J］.时代经贸，2012.6.

［3］兰柏超.基于PPP的城市基础设施建设刍议［J］.大连大学学报，2008.4.