农村社会协同治理运行机制的整合创新与逻辑建构

李小妹

（河南工程学院 人文社会科学学院，河南 郑州451191）

党的十七届三中全会确定2020年农村改革发展的基本目标任务是，“农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障”，党的十八届三中全会明确将“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。要实现农村改革发展的目标任务，走出一条具有中国特色的农村社会治理之路，必须建立与农村经济社会结构相适应的、多元主体协同共治的农村社会管理体制，即建立起党的十八大所提出的党组织领导、村委会负责、村社会组织协同、村民参与、法治保障的农村社会管理体制，形成农村社会事务制度化的参与渠道，整合农村各种社会利益，提供优良公共服务，实现农村社会的平稳转型以及农村社区的和谐发展。

一、农村社会协同治理的动因

协同治理是一个汲取不同参与主体的独特属性和资源的连续过程，在调和各种利益及由此产生的冲突的基础上，合作各方都将给同一协作体带来重要的增值。作为社会管理体制的一种创新，协同治理的出现是农村经济与社会结构转型的必然逻辑，也是农村社会管理的必然选择。

（一）多元化治理主体的形成

主体多元是治理理论的题中应有之义。近年来，随着农村社会组织结构、群体结构、利益结构和思想观念结构的迅速分化，越来越多的农村治理主体参与到农村社会公共事务中，而农村社会控制方式的变迁也助推了这些性质相异的主体参与农村治理，多元化的农村治理格局已经形成。农村治理，就是通过一定的制度机制，在“乡镇的党委政府、七站八所、扶贫队、工青妇等政府及其附属机构，村里的党支部、村委会、团支部、妇女会、各种协会等村级组织，民间的红白理事会、慈善救济会、宗亲会等民间团体及组织”之间建立一种良好的协同合作秩序，共同管理好农村社会事务［1］。由此可见，农村治理主体主要包括两大部分，基层政府、各类村级组织以及农民，其中，村级组织包括村党组织、村民自治组织（主要是村民自治委员会）和农村社会组织。这些主体积极主动地参与到农村社会治理的进程中，在客观上为协同治理奠定了主体基础。

（二）共荣利益的存在

协同治理只有在能够解决所有参与者不同诉求的关键利益点上才能得以形成。那么，什么是农村社会治理主体的共同目标呢？在此，我们借鉴曼瑟·奥尔森所提出的共容利益（encompassing interests）这一概念，它的基本含义是：某位理性追求自身利益的个人或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织，如果能够获得特定社会总产出增长额中相当大的部分，同时会因该社会产出的减少而遭受极大的损失，那么他们在此社会中便拥有了共荣利益［2］。如上文所述，农村社会治理主体既包括政府组织或非政府组织，也包括村民个人，在这些多元主体中存在不同的利益诉求，如执政党要努力营造平等、包容、合作的氛围，发挥整合社会资源和社会力量的核心作用；基层政府组织作为国家政权在农村的延伸，注重国家政务的推行；村民自治组织旨在基于尊重民意的基础上实现农民的自我管理与服务；农村社会组织在保持自己的独立性、自主性的同时，会考虑到如何服务于农民经营活动并使自身发展壮大；村民则会主张自身的民主权利，维护自身利益。尽管各参与主体的利益诉求各不相同，但仍然存在共容利益，那就是，农村公共产品供给充沛，农村社会和谐稳定。不同的治理主体都会得益于农村社会的繁荣与稳定，实现自身的既定目标，而如若没有农村社会的和谐发展，则所有治理参与主体都会因此而遭受极大损失。因此，共荣利益的存在成为农村社会多元主体之间协同合作的直接动因。

（三）村级公共服务供给的现实需求

从宏观上讲，在长期的城乡二元制体制下，尽管政府是农村基本公共服务的唯一供给主体，但各级财政往往对此投入不足。改革开放以后，特别是伴随着农村税费改革，县乡两级财政收入减少，农村公共服务供给进一步短缺，公共服务匮乏与农民日益增长的需求之间的矛盾，以及农村社会建设与经济建设之间的不协调，已然成为制约农村经济社会发展的重要障碍。从微观上看，村民自治组织服务意识的欠缺也是农村公共服务不足的重要原因之一。尽管乡镇政府与村民自治组织之间在法律上被界定为指导与被指导的关系，但二者之间依然延续着传统一元化社会管理体制的惯性逻辑，村民自治组织疲于应付与完成乡镇政府布置的各项工作任务，行政化趋势日趋明显，而乡镇政府对于村级组织的考察，集中在税费收缴、社会稳定、计划生育等内容，甚至包括村干部参加乡镇会议的情况，而“为村民办实事搞服务就变得无足轻重”［3］。公共服务的缺乏，造成农民对于基层组织在情感上、思想上的冷漠疏离。此外，一方面，“自上而下”的农村公共服务供给决策机制往往不能真实地反映并满足农民对公共物品的需求，另一方面，制度化表达渠道的缺乏使得农民处于“失语”状态。凡此种种，形成一定的社会紧张，极大地影响了农村的稳定与发展，成为新农村建设进程中的障碍。因此，创新社会管理体制与机制，发挥多元治理主体的协同作用，形成农村公共服务供给合力，是当前农村治理中亟待解决的重大问题。

二、农村社会协同治理运行机制

一定的体制包含并决定着运行机制，而体制的组成因素也只有以一定的方式联系起来并相互作用，才能维持体制的存在和发展，因而，体制只有依赖与之相适应的运行机制才能实现。但是，农村社会协同治理生成条件的客观存在并不意味着农村社会协同治理体制的必然实现。由于受到自身利益驱动、资源占有量等因素的影响，上述乡村治理主体出现不同程度的行为取向，而这种行为取向甚或目标替代现象的出现，导致村支部与村委会之间的关系、乡镇政府与村委会之间的关系、村社会组织与基层组织之间的关系都出现了不协调的现象，影响并撕裂着原本应由这些治理主体作为结点所形成的多元主体治理网络。如何在村民自治的大背景下建立起党组织领导、村委会负责、村社会组织协同、村民参与、法治保障的社会治理体制，建构多元主体协同治理的网络结构，关键在于治理主体彼此间的行为关系以及相应的制度安排，即建立起与其相适应的农村治理运行机制。这种运行机制应该既能合理延伸乡镇政府的国家政务管理职能，又能充分体现基层党组织的领导地位，同时又必须符合村民自治的要求。

（一）基层党组织领导机制

党组织在农村协同治理的格局中居于核心领导地位，这种地位的稳固既靠法律、政策、制度的保障，又与党组织自身建设、领导方式方法以及党组织与其他治理主体间的关系是否协调密切相关。

一是实现党组织的功能转换。衡量高度发达的组织的真正尺度是其职能的适应性而非职能的特定性［4］12。新形势下农村基层党组织政治生态的变化，使得其必须增强组织的适应性，实现功能转换，这种转换是一种结构性的变化，即从以组织或动员革命与生产为轴心的功能结构，转变为以社会关怀和利益协调为轴心的功能结构。作为乡镇政府与村民自治组织之间桥梁的基层农村党组织必须实现功能转换与归位，这体现在诸多方面：强调导向功能，理顺村级治理架构，明晰党组织、行政机构、自治组织和经济组织的关系，整合并组织各种治理主体有序参与村庄治理；将部分村庄治理职能剥离出来，移交并指导村民自治组织和农村社会组织予以承担；强化服务群众的职能；改善对农村经济工作的领导职能等等。

二是加强农村基层党组织自身建设。只有加强农村基层党建，扩大基层党组织的覆盖面，才能把党的政治优势、组织优势转化为管理优势和服务优势，实现农村基层党建与基层民主发展和农村经济发展的互动互赢。在组织建设尤其是党员吸纳方面，应当拓宽发展党员的渠道，让更多的乡村精英加入到党组织中来；建立农村党员的新老交替机制，优化农村党员年龄结构，为新时期党组织功能转换奠定基础。由于在新形势下农村基层党组织的政治生态发生重大变化，必须创新党组织设置方式，以适应市场经济和农村社会发展。应当依托产业基地、行业协会等，把党的组织建到各种农村社会组织和基层民主组织中，形成全覆盖的基层党组织网络，藉此将党组织延伸到产业链的关键环节上，使农村基层党组织始终居于经济发展的前沿，使党组织职责更加专业化，党员的作用更加具体化。

三是改善领导方式与工作方法。调整党在农村的领导方式与工作方法是当前增强基层党组织领导地位和作用的重要内容。基层党组织应当由凭政治优势开展工作转变为凭综合能力开展工作，善于运用经济的、法律的、民主的多种工作方法。要使基层党员干部领会村民自治的本质和意义，强化服务意识和民主意识，实现由直接决策、指挥、实施到出谋划策、引导服务、搭建平台的转换，在党组织与其他村级组织、党员、村民之间建立起以引导、协商、教育、示范等为主要手段的新型领导模式。

（二）政府行政管理与村民自治的衔接与互动机制

随着《村民委员会组织法》于1987年的正式颁布实施，村民自治成为农村基层治理体系的重要机制之一，“乡政村治”成为我国农村的基本政治格局。所谓“乡政”，是指以乡一级作为国家基层政权单位，代表国家，行使政治、行政、经济等管理权力，以国家强制力为后盾，具有行政性和集权性；所谓“村治”，是指以村这一级作为社会自治单位，代表村民，负责治理农村内部事务，以村民意愿为基础，具有自治性和民主性。“乡政村治”格局的形成，意味着国家同社会的分离以及公民自主权的获得，乡镇政府同村委会之间领导与被领导的上下级关系被指导与被指导的协作关系所替代，一元化的行政管制机制被多元化的村民自治机制所替代。

村民自治制度的推行，要求政府还权于民、还权于社会、还权于市场，因而从根本上改变了国家基层政权的运行方式，国家政务的推行不再以行政命令的方式亦或强制方式推行。然而，虽然国家行政权力日益退出农村社会，但却并未放弃对农村社会的管制，实际上，以乡镇政府为代表的国家政权组织对于村级事务的指导，是村民自治有效运作的重要保障。因此，必须明确，协同治理体制中的村委会负责，是一种在乡镇政府指导、支持和帮助下的村委会负责制，而非村委会的地方自治，必须在政府行政管理与村民自治之间架起衔接与互动的桥梁，以实现国家行政权与社区自治权的协调统一。能承担起协调乡镇政府与村委会之间关系职能的组织只能是农村基层党组织。亨廷顿指出：“政党的功能在于组织参与、综合不同利益、充当社会势力和政府之间的桥梁。”［4］71因此，作为能够确保政府关心更大社会期求的主要“输入”机制［5］，基层党组织既能够把握国家的方针政策用以指导村民自治，又熟知本地农村发展实际情况以促使政府行政管理更加符合农村治理实际，因而必然成为“乡政”与“村治”之间有效连接的桥梁。一方面，国家政务的推行要通过基层党组织的号召、宣传和引导，使村民了解自身应承担的责任和义务，而后在村委会的协助下顺利推行，另一方面，村级事务的完成要在党组织的领导与乡镇政府的指导下，由村委会负责具体的运作。

（三）民主议事决策机制

村民自治制度将农民吸纳到了国家体制中，确立了农民的治理主体地位，可以说，农民获得了前所未有的政治平等与参与权利，各种农村社会组织被迅速动员起来参与乡村社会治理。然而，政治参与的平等的速度必须与“处理相互关系的艺术”的发展程度相匹配［4］4，要使村民自治获得长久发展的稳定基础，就不能仍然停留在只是诉诸“民主”这种动员性的政策话语上，而是应该与农村社会的治理环境和农民的生活规则相契合，并从自治的每个环节上具体落实民主的制度，以此让其成为农民的一种生活方式［6］。这些具体的制度就包括民主议事决策制度。民主议事决策的过程就是农村不同社会群体利益博弈和矛盾化解的过程，建立在协商民主的基础之上的民主议事与民主决策，可以较好地处理村级治理各主体间的相互关系，实现农村社会各阶层的利益均衡，维护农村政治稳定、促进农村社会发展。

作为当代民主的一种新的实现形式，协同治理的本意便蕴含着协商民主，它遵循共识原则，把各种社会资源整合在同一组织框架内，为治理主体提供协商共事的平台。通过民主协商、公平参与的过程，协同治理把外部协调变为内部协调，把结果协调变为过程协调，大大降低了各类主体在治理过程中的协调成本和运作成本。党组织领导、村委会负责、村社会组织协同、村民参与的协同治理体制的实现离不开以协商民主为基础的议事决策机制的顺利运行，让更多的主体参与到民主决策、民主管理的过程中。民主议事决策机制的核心内容包括提议制度、议事制度、决策制度和执行制度等一系列相关制度。制度是一种稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式，有了完善的制度，则民主议事决策才能在稳定、民主的程序下进行。“青县模式”①“青县模式”是一种以“村代会常任制”为主体的新型村治模式，即“党支部领导、村代会作主、村委会办事”的制度，该模式在现行政策和法律框架内，对传统农村组织架构、职能设置以及运作方式进行整合改良。和“四议两公开工作法”②“四议两公开”工作法，是指凡是村级重大事务和与农民群众切身利益相关的事项都在村党组织领导下，按照“四议”、“两公开”的程序决策实施。“四议”：党支部提议、村两委会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，“两公开”包括决议内容公开、实施结果公开。的核心价值就在于在村庄重大事务的决策过程中提供公开、公正的议事程序和充分的协商空间，二者在村级重大事务的民主议事决策上大体是相同的，即都遵循以下程序：村党支部或村民代表会议提议——村两委商议——党员大会审议——村民会议决议——决议公开——组织实施。整个议事决策过程，从程序和技术上为党员和村民的民主参与提供了有效通道，保证在互信的基础上平等协商对话，增强了党员作为村级治理中重要政治力量的作用，为村民建立了表达诉求、参与村务、化解矛盾的渠道和平台，提高了党员对党内事务的参与程度和村民参与村事务的积极性。

（四）自治组织培育机制

协同治理的目的是要达到对农村社区良好治理的要求。良好的治理即善治，是实现政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会间的最佳状态，它实际上是国家权力向社会的回归，是一个还政于民的过程［7］。农村社会组织在农村社会协同治理过程中发挥着愈来愈重要的作用，它是乡村治理结构的有益和必要的补充，承接着政府让渡出来的部分农村事务的管理权力，在农村商品经济向产业化发展、农村社会矛盾冲突化解等方面行使着一元化治理模式中由政府专属的部分职能，并作为政务及村务推行的宣传者、发动者和实践者，动员、组织村民积极参与到农村社会事务的治理进程中。目前，村民自治委员会是我国农村地区最基层的农村自治组织，然而，将村委会作为乡村治理的唯一组织资源并不能满足乡村治理的实际需求，应根据农村现实发展需要，积极创新、引导、培育农村社会组织，建构以村委会为基础平台的、社会组织协同参与的自治体系。针对目前我国农村社会组织自身发育不完善、部分社会组织过度依赖政府等问题，政府应采取多种措施，完善相关的法律法规，在资源上予以支持，在体制上给予其自主性的权利空间，努力优化有利于农村社会组织发展的环境，制定相应的配套政策，在立项优先、税收减免、财政补贴、信贷支持等方面加大扶持力度，清除其发展的制度障碍。

（五）民主监督机制

村民作为村民自治中的自治权力主体，因囿于自身民主意识、知识水平、认知能力等方面的欠缺而将治理村庄的权力委托给村民委员会，因此，村民与村委会之间形成了实质上的委托—代理关系。委托代理理论的重要研究内容就是在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约来激励或约束代理人。因此，在村民自治制度的实施过程中，必须有一套完整的监督制约机制，以规范、监督村委会权力，使其真正成为村民参与农村治理的代言人与践行者，唯此才能保证民主选举、民主决策和民主管理的顺利实施。完善村民自治民主监督的关键在于明晰监督主体的问题。基于上述委托代理理论，村民以村民会议或村民代表会的形式，实现对村委会的监督，然而现行农村治理体制中，无论村民会议还是村代会均由村委会召集，实质上是一种被监督者召集监督者开会的制度安排，作为代理人的村委会凭借自身的信息优势，有可能做出损害作为委托人的村民的行为，最直接的表现即为村民会议的选择性的召开，这在一定程度上削弱了村民的民主监督权力。破解这一难题的方法是建立常设的、独立于决策及执行机构之外的监督机构，独立行使监督职权，任何村级组织不能对其有任何干涉。这种常设性监督机构可以是融各种监督小组于一体的村民监督委员会，可以是“青山模式”中的村代会制度，由村民选举产生，对村民代表会议负责，经村民代表会议授权，全程监督村级事务。监督内容包括经由民主议事决策程序后的决策执行情况，村务公开及村级财务管理情况，参与上级组织对村干部履职情况的考评，提出罢免村委会成员的建议等。此外，要强化村党支部对村委会的监督保证作用，这一监督的实质，即为党组织的政治领导、组织领导和思想领导作用的真实体现。

（六）法治保障机制

“良好的社会治理不仅仅是有效的社会控制，应该包括三个相互联系的基本方面：其一，能够动员政治支持，获得民众的广泛信任；其二，能够提供良好的公共服务，满足社会的服务需要；其三，能够有效地管理冲突，有良好的冲突解决机制”［3］。农村社会治理同样追求上述目标，而这些目标的达成必须有赖于完善的法律制度及其实施。法治的社会治理模式是现代人类社会所共同选择的模式，而社会治理的创新则是这一模式下社会治理的自我完善和自我变革的过程。农村社会治理的核心就是要在法治的框架内妥善地处理农村基层党组织、村民自治组织、农村社会组织以及农民个人之间的互动关系，形成上述多元主体合作共治的生动局面。与农村经济社会结构相适应、多元主体协同共治的农村社会治理的法治保障机制应当包括以下几个方面：一是参与农村协同治理的主体要合法，农村社会治理创新的内容、程序要合法。由于地域、经济及文化等方面的差异，目前我国各地出现的农村社会治理经验带有明显的地域性和地方性，但都必须在法律框架内以适当的程序创新农村社会管理的各种举措。社会治理的方式要合法，农村社会治理模式的创新不能脱离农村发展的实际，要选择适合当地经济社会发展实际的社会管理方法和机制。二是在社会管理立法日益完善的背景下促进农村各类社会组织的规范发展，使各类社会组织明确其在社会治理中的角色和作用，在正常的法治秩序中开展活动，形成有序参与农村社会治理的法律机制。三是依法行政。法治的社会管理模式的重点之一是即是对公权力的规范，必须建立法治的有限政府，以法律的形式规范政府权力，逐步让权于市场和社会，明确以乡镇政府为代表的国家政权组织对于村级事务的指导地位，逐步扩大多元主体参与农村社会治理的空间。

三、结语

农村是中国社会稳定与发展的关键所在。农村社会治理关乎党在农村执政基础的巩固，关乎中国特色社会主义基层群众自治制度的实践。党的十八大报告重申十六届四中全会所提出的社会管理格局，并强调在此基础上形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。社会管理的这种战略部署，要求我们必须加强和创新农村社会管理体制，建构多元主体参与的、运转良好的农村社会协同治理运行机制，真正实现农村基层党组织、乡镇政府、农村社会自治组织、农村社会组织以及农民在农村社会治理中的行动协同化。

［1］郭正林.乡村治理及其制度绩效评估：学理性案例分析［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2004（4）.

［2］曼瑟·奥尔森.权力与繁荣［M］.苏长河，嵇飞，译.上海：上海人民出版社，2005：3.

［3］赵树凯.乡村治理：组织和冲突［J］.河北学刊，2003（6）：101－107.

［4］塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华，刘为，等，译.上海：上海人民出版社，2008.

［5］海伍德.政治学［M］.张立鹏，译.第2版.北京：中国人民大学出版社，2006：300.

［6］于建嵘.村民自治：价值和困境——兼论《中华人民共和国村民委员会组织法》的修改［J］.学习与探索，2010（4）：73－76.

［7］俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁［C］／／俞可平.治理与善治.北京：社会科学文献出版社，2000：326.