新生代农民工社会保障探究

□文/赵素芬

（新疆新北商贸有限公司 新疆·乌鲁木齐）

在中国城镇化进程中，新生代农民工社会保障问题是他们融入城市实现市民化的关键。我国已经确立了建立覆盖城乡的社会保障体系的目标，但常年工作生活在城市的新生代农民工尚不能全面充分享受城市社会保障。作为现代化和城市建设的重要力量，新生代农民工社会保障状况很不乐观，社会保障基本需求不能得到满足。推进中国城市化进程，急需认清并高度重视农民工社会保障的重要政治意义，从社会资本视角探索完善新生代农民工社会保障的制度措施，以推动农民工市民化。

一、新生代农民工与社会保障的关系

（一）社会资本有助于补充完善新生代农民工社会保障的不足。社会资本概念最早作为经济学术语出现，后来逐步发展到社会学和政治学领域。社会资本是广泛存在于社会网络关系之中并能够被行动者投资和利用以便实现自身目标的社会资源。理论研究和实践表明，社会资本在不同社会群体生存发展、实现诉求的过程中具有积极作用。在新生代农民工市民化进程中，社会资本的重要功能同样不可忽视。同父辈农民工不同，新生代农民工梦想在城市，生活工作的重心在城市，所以他们自然形成的社会资本以及主动培育拓展的社会资本也基本全部在城市。新生代农民工从农村来到城市，工作、生活环境乃至社会角色、交往群体等都随之发生重大变化，新的社会资本也逐步构建:一方面建立在业缘、亲缘、血缘关系之上的初级关系型社会资本日益拓展，量增质升；另一方面以政策制度、法制关系、契约观念、市场信用等为纽带将农民工与他人联结在一起的开放宽松的契约性社会资本也开始构建并凸显作用。

当前，在农民工社会保障制度尚不完善的现状下，新生代农民工社会资本、尤其是其中的契约型社会资本可以补充社会保障的不足，并能够促进社会保障的完善。当前新生代农民工社会保障已经被各界普遍关注，他们在城市开始享受不同水平的社会保障，尽管总体水平不高，但社会保障已经开始覆盖农民工。一些地方政府在构建社会保障体系时，努力将农民工纳入。但由于制度、财力、观念等一系列原因，新生代农民工真正享受到的社会保障状况尚不乐观。从我国是发展中国家的现实出发，同时考虑制度观念转变需假以时日，培育并充分利用农民工各类社会资本以补充和改善新生代农民工社会保障之不足，是当前解决农民工社会保障问题的有效途径。农民工社会资本中既有的以及呼之欲出的一系列制度、法律、社会组织，可以促进社会保障的完善。而且相关社会组织及他们的关系型社会资本，在新生代农民工遭遇由于社会保障不完善导致的问题时，可以及时发挥补充或替代作用。比如，亲朋好友、社区或社会组织以及慈善机构可以帮助解决医疗、失业、子女教育等问题，从而可以避免新生代农民工遭遇灾难性打击，一定程度和一段时间内补充社会保障的不足。这些社会资本还可以通过诉求呼吁、资政建议甚至资金投入等途径推动新生代农民工社会保障的完善。

（二）社会保障能促进新生代农民工社会资本的拓展和成熟，加快其市民化进程。新生代农民工拥有的城市社会资本具有重要的政治功能，充足成熟的社会资本有助于推动中国城镇化进程、补充农民工社会保障的缺失、加速民主政治进程、维护公平正义社会和谐等。新生代农民工拥有的社会资本已经明显有所增长，但因为制度、体制以及观念等原因，他们的社会资本依然数量不足、质量不高，不能满足新生代农民工市民化的需要。

完善的社会保障有助于新生代农民工社会资本的成熟。如果新生代农民工的社会保障比较完善，切实实现老有所养、病有所医、劳有所得、住有所居、子女在城市学有所教，消除他们在城市生活的后顾之忧，让农民工在城市具有主人翁意识，则会大大提升他们的信心及交往的积极性主动性，新生代农民工交往的范围得以拓展、层次得以提升，其关系型社会资本的量就会越来越足，质就会越来越高。同时，社会保障的完善一定伴随相关制度政策法律的出现和完善，这也就意味着新生代农民工拥有的契约型（制度型）社会资本会相应的得到拓展和完善。从这个意义上来说，新生代农民工社会保障日益完善的过程就是其社会资本得到培育从而不断成熟完善的过程。

二、新生代农民工社会保障现状剖析

总体来看，政府社会日益关注并着力解决农民工社会保障问题，国家统计局历年发布的全国农民工监测调查报告显示，新生代农民工社会保障状况逐年有所改善，但依然不能满足新生代农民工市民化和我国城镇化的需求。当前，全国各地解决新生代农民工社会保障的做法已经有很多尝试:将新生代农民工纳入城镇职工社会保障体系以彻底解决新生代农民工社会保障问题、专门针对新生代农民工设计农民工保险模式来满足他们的社会保障需求、从新生代农民工制度身份考虑将他们划入农村社会保障体系等途径正在探索或实施。但从新生代农民工社会保障需求及城镇化要求来看，新生代农民工社会保障顶层制度设计不够，统一的社会保障体系制度不够完善，依然存在突出的问题。

（一）新生代农民工社会保障未纳入城市社会保障体系。无论从农民工市民化和中国城镇化的角度来看，还是从农民工为城市化及现代化所做的贡献来看，地方城市都理应尽快将新生代农民工纳入城市社会保障体系，为新生代农民工提供与市民无差别的社会保障。2014年7月30日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，取消农业户口与非农业户口性质区分，致力于基本建立新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户。由此看来，新生代农民工市民化的户籍制度瓶颈已经突破，但还没有哪个城市已经真正将新生代农民工纳入城市社会保障体系。总体来看，新生代农民工依然被排斥在城市社会保障体系之外，不能与城市原有市民无差别享受均等的社会保障。

（二）农民工社会保障制度落实不到位。目前，从国家到地方政府都从不同层面出台了农民工社会保障的法律制度政策措施，但这些制度政策执行和实施的效果总体上却不理想。针对新生代农民工社会保障的迫切需求，地方政府也尝试制定了一些面向农民工的参保办法，但实施效果也难如人意。究其原因，一方面企业出于利益驱动，在农民工社会保险执行上易打折扣；另一方面来自于制度法律的强制、监督制约力度不够，对现有社会保障政策措施的实施缺乏强有力的监控。地方政府和企业如果违反政策制度没有为新生代农民工提供必要的社会保障，所承担的后果成本太小，不利于督促现有新生代农民工社会保障制度的落实。

（三）新生代农民工现有社会保障不能满足其基本需求。由于原有体制制度限制及新生代农民工流动性强等诸多原因，新生代农民工社会保障一部分在户籍所在地农村，一部分在落脚城市。当前城市能提供给新生代农民工并且他们能真正享受到的社会保障还很有限。必要的基本社会保险水平低且不完善，并且实际操作中报销获得并不顺畅；农民工社会福利缺乏，新生代农民工几乎很难享受到城市职工所享有的相关福利，住房、教育培训等方面尤为突出；由于现有社会保障制度的不完善，流动性相对较强的新生代农民工一旦发生跨省流动，社会保障的接续转移极其困难几乎不可能实现。这也是新生代农民工参保积极性不高、参保率低、甚至出现退保现象的主要原因之一。综合来看，新生代农民工在户籍地农村仅享有最基本的社会保障、在城市以社会保险为主要内容的社会保障水平低且不完善，新生代农民工实际享有的社会保障严重不足，远远不能适应农民工市民化的需要。

三、解决新生代农民工社会保障制度问题的对策

（一）完善社会保障立法。积极借鉴西方发达国家社会保障的经验及教训，做到立法先行。西方发达国家在颁布一项社会保障制度之前，往往会提前制定一部法律法规，确保社会保障制度有法可依，有章可循。我国还缺乏统一的法律规范，关注新生代农民工的社会保障问题，保护其合法权益已迫在眉睫。这直接影响他们参与建设城市的积极性，关系社会稳定和长远发展。有关部门必须科学调研，尽快出台有关农民工群体社会保障的法律、法规。社会保障的覆盖面要足够广泛，对他们的户籍、工伤保险、医疗保险、养老保险等做出规定，将其各项福利待遇与社会收益纳入法制化的轨道。

（二）深化并落实制度变革，为构建新生代农民工制度型社会资本创造前提条件。尽快消除城乡二元体制制度，消除体制制度瓶颈，为新生代农民工享受到充分的社会保障创造宏观制度条件，就要深化包括户籍制度改革在内的各种相关制度改革。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确指出，要“取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。”户籍制度改革终于取得突破，让进城农民工共享基本公共服务以促进市民化的主要制度瓶颈已经开始消除。户籍制度改革的目的之一，就是通过消除城乡户籍差别，促进在城镇稳定就业和生活的农民工实现市民化，推进城镇基本公共服务对农民工的覆盖。因此，积极落实户籍制度改革举措，无疑已经是新生代农民工最有力的制度型社会资本的一部分。同时要积极推进社保制度改革，让新生代农民工便捷享受应有的基本公共服务，已是当务之急。当前，国家社保政策框架、社保转移接续办法已经具备，但各个地方推进速度不快，落实不到位。地方应积极设计和推动新生代农民工在城市无差别享受社会保障，在农村社会保障向城市的接续转移，推动新生代农民工流动时社会保障的跨地区接续转移，使新生代农民工无障碍享受社会保障。