建国初期“政党下乡”与农村基层政权模式研究

(华侨大学 公共管理学院，福建 泉州362021)

我们党一直都非常注重在农村的工作，“政党下乡”是党在组织上深入农村社会，积极发现、吸收、培养“农民无产阶级”当中的优秀分子，建立起忠诚于党的新的农村干部群体，把党的控制力渗入到农村基层社会。通过建立的农村党支部，构建起围绕着基层党组织的社会组织，对农村社会进行组织动员;在妇孺皆知的目标下，宣传党的方针政策，使农民的思想观念随着党的政策而不断变化，对农村社会进行思想领导;基层党组织在农村成为了权力中心，农村基层社会紧紧围绕着党组织进行运转。早在1923年8月，中国共产党就在河北省安平县建立了党的农村基层组织。“这是中国共产党第一个农村党支部，也是现代政党下乡的开端。”[1]从此之后，中国共产党的组织便开始深入农村、组织农民、动员农民，这成为新民主主义革命胜利的重要因素。建国之初，新生的人民政权面临着在一个落后的新生“大国”建立一个现代化国家的紧迫任务，急需把游离于政治之外的乡村社会和农民纳入到新生的国家政权体系之中。党摧毁了传统的统治秩序，党的组织在全国范围内向农村基层社会铺展开来。

“皇权不下县”是中国古代社会的农村治理理念，而清朝末年和民国时期在对农村基层政权进行构建上改变了传统社会以“县”为界的框架，逐渐将国家权力延伸到了乡村这一范围。但是，因为近代中国的社会属性以及长年的战争，国家政权并没能真正地实现对农村基层社会的完全控制。与此相反，建国初期，我党通过剿匪反霸、土地改革、各种形式的批斗会与诉苦会，摧毁了原有的士绅阶层在农村的统治，为党在农村赢得了人心，凝聚起了拥护者。党培养了代表农民利益的新的农村精英群体，并吸纳他们为党员，在农村普遍建立了党组织，为农村基层政权推送了人才。在农村基层政权的构建当中，党组织起了非常大的作用。建国初期，随着党组织对农村基层社会的逐步下移、不断渗入、全面控制，这对农村基层政权的乡村并立、乡政权制、人民公社模式变迁产生了很大的影响。

一、1950-1953年:党组织的逐步下移与农村基层政权的乡村并立模式

中国共产党还在局部执政时期，便进行了土地改革。受执政范围和国内主要矛盾的影响，土地改革在程度上、范围上都始终没能对封建的土地占有模式造成彻底打击，农村社会依然保持着它特有的运行轨迹，农村旧有的统治者仍然是其权力的最大享有者。农村社会传统的统治秩序是士绅阶层的统治，作为主体的地主，是统治的代表。

建国后的土地改革根据土地占有的多少来划分阶级，将地主的财产、社会权力进行了剥夺，使贫苦农民较为均等地分到了土地和其它形式的物产。土地改革是完全变更封建土地所有制关系的一次革命，从清匪、反霸、调查、宣传、阶级划分到没收、分配以及最后的复查，也可以说“土地改革是村落社会中一次大规模的均贫富运动。”[2]在这次运动当中地主变穷了，大部分农民获得了地产和物产，但也还是穷。雇农和贫农是在土改当中得益最多的阶层，虽说可分配的土地平均下来没有多少，但是对于原本无地或少地的农民而言，已经是欢天喜地。乡村底层民众的数量是巨大的，他们对党是感恩戴德的。

但是，几千年来的封建思想在中国大地上深深扎根，对于命运、生活的艰苦，农民更多的是存有“富贵在天”、“人各有命”的想法，而对于党所宣传的地主剥削，知之甚少，缺乏敌我阶级的区分。尤其是，有些贫下中农害怕地主、恶霸分子的反攻报复，往往对于分到的土地不敢认领，害怕土改，更不敢去主动占有地主的财产。地主占有土地，农民租地交租，便是简单的封建土地所有制逻辑。就算经过了土改，地主也仍然习惯于支配农村社会的生活，农民也习惯于服从传统逆来顺受。农民未能察觉到自身受到的剥削，而党的高层对于土地和阶级情况的过高估计，都对党组织将权力逐步下移到农村社会形成挑战。“土地改革结束后，地主仍神气活现，农民一见地主仍叫‘大先生’、‘大爷’。”[2]党意识到，不经历阶级斗争，就不能在思想上改变农民“逆来顺受”的心态，地主也还会趾高气扬。在党的引导下，一场场追忆的“诉苦会”和对地主的批斗会开始了，昔日的地主和今日的农民角色改变了，农村的传统秩序在农民的心中瓦解了。中国共产党的威望得到了极大提升，党的组织也得以顺利在农村社会逐步下移。

土地改革为中国共产党在农村集聚了极大的威望，在土地改革当中受益的贫下中农成为了党的积极拥护者，他们也就变成了党组织向农村下移的重要依靠，也成为农村基层政权的骨干力量。一方面，在土地改革以及相伴随的清剿土匪恶霸运动中，将原有实际控制农村社会的地主势力打翻;另一方面，也为国家通过合作化运动对农业进行社会主义改造，在农村社会建立党的基层组织，发展党员打好了基础。建国后的这次土地改革的成功推行，“彻底推翻乡村旧的秩序，使中国借以完成20世纪的历史任务:‘重组基层’”[3]。

党的组织不断下移农村社会，打破了原有的农村基层政权，同时也在党的周围聚集起占农村人口绝大部分的拥护者。在这期间，党通过派出土改工作队到农村，领导着农民协会等群众组织，不断发动群众进行土改，发现、培养其中的积极分子，为农村基层政权，也就是1950-1953年存在的乡村并立政权模式，输送了干部力量，稳定了农村社会。乡村并立的政权模式其特点:一是乡、行政村都是农村基层政权组织;二是乡、村人民政府议行合一;三是建设尚不成熟、政权变动幅度较大。但这也正说明当时的这种模式与党所要教育农民的目的相契合，也便是深入农村、启发农民、调动农民，要让农民具有一定的政治意识。也可以说，这一时期的农村基层政权是由党领导的，在下派的土改工作队具体组织中通过农民协会而得到不断发展的。

二、1954-1958年:党组织的不断渗入与农村基层政权的乡政权制模式

土地改革基本完成之后，国家的重要任务就是将农民组织起来，进行社会主义生产，为国家的恢复和重建，以及重工业优先发展的战略提供物质资料供给。而党要将农民组织起来，仅仅依靠政权体制内的少数人来组织农民是杯水车薪的，必定要有一个强有力的执行群体来共同完成党的目标。因此就需要寻找一个既能够完成党在农村的目标，又能够充分代表农民利益的群体，所以符合党员阶级成分要求的贫下中农就成了党所选定的群体。中国共产党需要将一部分积极分子吸收为共产党员，从而取代没落的传统乡绅和旧的“社会精英”，成为农村社会当中新的领导者。

中共中央农村工作部在1954年5月作的《关于第二次全国农村工作会议的报告》指出，“新区约有相当一部分乡村没有中共党员的支部，这种乡及党员过少的乡，均应在社会主义改造运动中积极发展党员，建立支部。”[4]虽然，中国共产党从1949年10月便开始了合作化运动，但到1955年上半年，初级合作社才基本在全国得到普遍建立，中国共产党的基层组织也才在合作社和行政村得到较大发展。“就全国而言，农村党员发展的高峰期是1956年和1958年。”[5]这与1956年开始的社会主义建设高潮，“左”倾冒进政策在农村掀起社会主义改造景象不无关系。

通过合作化运动，党的支部由行政乡延伸到了村庄，“支部建在村庄”的目标是让分散的农民能够组织化，将分散的农村社会变成行动有序的政治组织，将政党的权力渗入其中。一部分积极的、支持合作化的贫下中农被吸纳成了党员，成为新的农村精英群体，取代了已经被专政的传统精英群体，成为了农村权力新的领导者，他们在政治上和组织上与党保持着紧密的联系，成为党的力量渗入农村社会的主要群体。通过农业合作化运动，政权真正意义上地下沉到了农村，党的组织在农村真正站稳了脚跟。

这一时期的农村基层政权被称为乡政权制的模式。从乡村并立到乡政权制的转变，是党组织在农村社会站稳了脚跟、积聚起了绝大部分农民、吸纳了其中的积极分子之后才得以实施的。党组织完全渗入到了农村，农村社会的秩序得到了基本稳定，党对先前乡村并立的农村基层政权模式进行了较大范围的调整，其主要方面:一是取消行政村建制，统一为乡建制，并更名为“人民委员会”;二是在少数民族聚居地设立民族乡;三是乡的规模有所扩大，并设置了相应的下属机构。“乡人民委员会”是乡政权的行政机关，它的工作人员大部分是新吸纳为党员的农民积极分子。乡政权制的模式在党的领导下逐步得到完善，取得了很大成绩，这对我们今天的农村基层政权建设具有很大的借鉴意义。

三、1958-1983年:党组织的全面控制与农村基层政权的人民公社模式

土地改革使农民获得了土地，但是出于对小农分散经营这种传统农业的怀疑，以及防止新的社会分化和为重工业的快速发展提供物资积累的需要，在全国基本完成土地改革不久后，党便进行了对农村的社会主义改造。其中关键的内容便是将农民组织起来，同时在农村实行高度的集体化。张乐天认为“作为国家强制性制度嵌入，集体化运动是为了阻止传统逻辑继续运行即防止出现新的贫富分化，促进理想的继续前行。”[2]

从1956年初开始的社会主义高潮结束后，农村社会的经济与政治结构发生了翻天覆地的变化。高级农业生产合作社这种功能齐全而又拥有很大权力的组织生产单位不仅仅在经济上将“一盘散沙”的农民组织了起来，它的政治化程度也不断提高，最终“政社合一”人民公社便应运而生了。陈伯达提出要“把合作社办成一个既有农业合作，又有工业合作的基层组织单位，实际上是农业和工业相结合的人民公社。”[6]毛泽东更为直接地指出:“公社的特点是:一曰大，二曰公。”[7]

在人民公社政权模式下，实行科层制和标准化管理，使得基层政权的功能得到了极大的扩展，除了基本的政治统治功能，还包含组织生产、宣传教育、社会服务等功能。人民公社政权模式的确立，“不仅进一步推动了农村党组织的建设，而且进一步确立了党组织的核心地位，人民公社既是‘政社合一’的体制，也是‘党政合一’、‘党经合一’的组织体制。”[1]1962年9月27日，《农村人民公社工作条例修正草案》(以下简称《草案》)正式出台，确立了人民公社中党组织的地位，明确了“在人民公社中，中国共产党的各级组织……在人民公社各级组织中起领导作用和核心作用”[8]。《草案》要求在公社、生产大队、生产小组三个层级上设立党的组织，党组织书记全面负责一切。而同样设立的社员代表大会、公社管理委员会、检查委员会及它们的成员则基本处于一种“虚职”的状态。

人民公社这一高度集中化政权模式“较为彻底瓦解了乡村社会的土地制度、宗族制度、风俗习惯、道德礼仪、人际关系等。”[9]党组织作为人民公社的权力核心，牢牢控制了农村社会，保持了农村为国家发展战略提供较为稳定的物资资源的能力。应该说，人民公社这一农村基层政权模式是“政党下乡”的顶峰，它所确立的一元化领导，实际上就是权力集中于党，党政不分的领导。

四、关于“政党下乡”与农村基层政权构建的思考

建国初的“政党下乡”距今已有几十年的历史，它是我们党在建立全国性政权以后得以全面展开的。通过“政党下乡”，党的各项政策得以顺利进行，在基层政权的构建当中，从乡村并立、乡政权制到人民公社这种“全能主义”的政权模式，可以肯定的是党在“下乡”的过程中，强化了农村基层政权的建设，提高了控制力，使党得以对农村社会进行全面整合，使得农村为国家工业化优先的战略提供了足够的物质资料，新生的人民政权得以巩固。现在，回过头来看建国初期的“政党下乡”与农村基层政权模式的建构，其得失成败，仍能留给我们一些值得思考的地方。

一方面，在农村基层政权建设当中，党组织与其他组织的关系应当得到妥善协调。建国初期的“政党下乡”，党在具有无产阶级属性的农民当中，找到能够充分实现党的意志的“积极分子”。不同阶段的入党标准的倾向，总是与党的政策目标相契合，同时又将具有“忠诚”和“党性”的组织成员录用为农村基层政权的干部，党的政策能够得到很好的执行。但是，农村基层政权正因为是在党的领导下建构起来的，就容易造成党组织与行政组织部分职能的重合与冲突，到最后，往往是党组织决定了一切。这在乡村并立、乡政权制、人民公社三种模式当中都表现得尤为明显，也影响到了我们现在的农村基层政权建设。

在我国目前的农村政权当中，主要存在的“党政不分”、“政企不分”、权力集中于党委等问题都可以从建国初期的农村基层政权当中找到影子，可以说这也是老大难问题。解决这些问题，关键还是在党，基层政权中的党组织应该是起到整合作用，而不是具体的行动执行者，要放权于人大、政府、企业。更进一步，在农村实行村民自治的大背景下，农村基层政权建设还应协调好“村两委”的关系，同时减少上级党委对村级事务的干预。

党的十八大后，新一届中共领导人提出了治理能力现代化的问题。正如学者俞可平描述的那样，“在治理当中，权力的主体是多元的，还包括企业组织、社会组织和居民自治等。”[10]在我国农村，过去更多的是强调党组织的领导，包揽一切，而要推进治理体系和治理能力现代化，就必须打破这一传统观点。党组织包揽一切未必就是勤政，适当放权也未必都是不作为。作为农村基层政权领导者的党组织，只有做好了整合工作，才能使农村的各种力量围绕到新农村建设上来。

另一方面，农村基层政权建设还应充分尊重农民的自主性。1958年下半年，人民公社的建立是集体化运动发展到顶峰的政权模式，它将政治、经济、文化、社会的各种资源高度集中于一体。人民公社作为一种全新的农村基层政权模式，最为突出的特点是政权组织建设与经济组织建设一体化，农村社会前所未有的国家化了，原本的农民成为了，亦或者说改造为了高度统一化的具有特殊身份性质的政治人——人民公社社员。党组织作为人民公社各种组织的核心，发挥着无可替代的领导作用，将工、农、商、学、兵组织在一起，管理生产、管理生活。党组织成功地在农村社会构建了网络，同时“全能主义”的政治倾向使得人民公社包办了一切，而在人民公社体制当中处于核心地位的党组织也顺理成章地成为了包办一切的组织载体。党推动建设人民公社的崇高理想是正确的，但是一旦脱离当时当地的实际，正如历史所证明的那样，人民公社这种“全能主义”的基层政权模式失败了[11]。

人为拔高生产关系必然造成与现实生产力的严重脱节，并会极大地阻碍生产力的发展。建国初的土地改革较为契合农民获得土地的愿望，但是从农业合作化运动到人民公社的解体，农民的自主性一直都被压抑着。国家强制推行的农业集体化运动和最后形成的人民公社基层政权模式，农民被宣传鼓动着接纳，在满怀希望中憧憬，最后又带着愤恨地咒骂。党在农村的宣传、组织工作，只能是在满足农民利益的基础上，尊重农民的自主性才能成功的。在高度集体化时期，农民的思维必须跟党的思维保持高度一致，任何越轨的想法都可能会被视为与党作对。党组织如果包办了一切，农民的创造力便会受到伤害，建设社会主义的热情也会在现实情况的打击下一点点消退。而正是尊重农民的自主性，家庭联产承包责任制挽救了农村，村民自治使农民获得了新生[12]。现在，中国农村面临着新一轮的土地改革与农村基层政权改革，在农村日渐凋零、人才流失的情况下，更应该实事求是地让党的政策符合农民需要，尊重农民的自主性。这样才能从根本上使农村社会保持稳定，才能发展好农村经济，维护好农民利益。

[1]徐勇.政党下乡——现代国家对乡土的整合[J].学术月刊，2007 (8):39.

[2]张乐天.告别理想:人民公社制度化研究[M].上海:上海人民出版社，2012:39，44，50.

[3]杜润生.杜润生自述:中国农村体制变革重大决策纪实[M].北京:人民出版社，2005:103.

[4]崔乃夫.当代中国的民政(上)[M].北京:当代中国出版社，1994:122.

[5]景跃进.当代中国农村“两委关系”的微观解析与宏观透视[M].北京:中央文献出版社，2004:8.

[6]陈伯达.全新的社会全新的人[J].红旗，1958 (3):2.

[7]王来青.全国第一个人民公社兴衰录[J].四川党的建设，2010 (10):56.

[8]中共中央第八届中央委员会.农村人民公社工作条例修正草案[Z].1962.

[9]刘军艳.中国乡村整合机制的演变[J].华中农业大学学报(社会科学版)，2011 (5):74.

[10]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014 (1):5.

[11]孙艳红，付平.中国共产党在农村基层社会进行制度探索的历史与启示[J].福建省委党校学报，2004 (11).

[12]蒋达勇.建国以来农村基层政权的建构与发展:对农村基层政权改革的一点思考[J].江汉论坛，2005 (6).