财政就业资金运行现状分析

□文/王坤李萌

（1、中国劳动关系学院；2、审计署财政审计司北京）

财政就业资金运行现状分析

□文/王坤1李萌2

（1、中国劳动关系学院；2、审计署财政审计司北京）

伴随我国经济新常态的到来，就业工作面临新的挑战。财政就业资金发端于20世纪90年代中后期，延续至今虽在支出范围上已发生了重大变化，但与就业工作的需求产生脱钩情况。本文旨在分析财政就业资金作用机理和目前存在的问题，以求提出未来完善的措施。

就业资金；新常态；耦合性

收录日期：2015年10月9日

财政就业专项资金源于20世纪90年代的再就业资金，主要是用于支付临时性的企业下岗职工生活补贴。随着时代的发展，特别是我国社会保障制度的建立完善，下岗职工生活补贴支出已逐步并入各类社会保险，就业资金也逐步转型为促进就业工作的专项资金。目前的就业资金包括：职业介绍补贴、职业培训补贴（含劳动预备制培训生活费补贴）、职业技能鉴定补贴、社会保险补贴、公益性岗位补贴、就业见习补贴、特定就业政策补助、小额贷款担保基金和小额担保贷款贴息、高技能人才培养、求职补贴以及扶持公共就业服务等14个项目。根据2013年财政决算，2013年我国就业补助支出822.56亿元，这些资金在就业工作中究竟扮演了什么角色？是否符合政策设计初衷？

一、财政就业资金对劳动力市场的影响

（一）就业资金作用的人群。就业资金的补助对象包括就业困难人员和高技能人员，投入重点在于就业困难人员，其中就业困难人员主要是针对农村、城镇低技能就业困难人员和刚毕业大学生。从就业资金的补助人群来看，资金旨在鼓励劳动力增加就业技能，提高劳动者整体就业水平和就业层次。

根据刘易斯的人口红利理论，农业发展落后的根源是隐蔽失业的存在，只有通过农村剩余劳动力的转移才能解决问题。我国面临着人口老龄化日趋发展，农业富余人口减少，要素规模驱动力减弱，经济增长将更多依靠人力资本质量和技术进步的生产要素新常态。一方面截至2014年底我国城镇登记失业率为4.09%，每年城镇新增就业人数在1，000万人以上，同时有7，089.2万城乡低保人员需要寻找就业门路；另一方面企业招工难、招工贵、“技师荒”、“民工荒”大量存在。就业资金希望通过提高劳动者就业技能，增强劳动力供给与需求的适应性，提高社会总体就业率。

（二）就业资金的作用机理。就业资金对就业困难人群主要通过劳动力市场供需两个方面产生影响。劳动力市场供给方面，就业资金通过培训、鉴定等投入，提高劳动力价值。劳动力市场需求方面，就业资金通过提供公益性岗位、见习等投入，增加市场对劳动力需求。同时，为了克服由于劳动力市场信息不充分而造成的摩擦性失业，就业专项资金还安排了职业介绍、求职补贴等项目支出，增强市场信息的充分性。

二、财政就业资金运行中出现的问题

（一）就业资金定位模糊，功能层次不明。就业资金中人群划分不够细化。就业资金针对困难就业人群和高技能人才。困难就业人群包含农村转移劳动力、城镇未就业人员和高校未就业大学生。将这些人群按照学历、就业能力划分，可以更明晰地看出，高中以下农村转移劳动力、城镇未就业人员的特点是收入低、缺乏基本技能、求职困难，相当多的一部分人属于低保、扶贫范围。高校未就业大学生和拥有高中以上学历未就业人员，属于拥有一定求职能力，希望获得更高报酬的劳动者。就业资金在支持这类人员就业中，只是笼统的将这些人群称为四类人员，即城镇登记失业人员、农村转移就业劳动者、毕业年度高校毕业生、城乡未继续升学的应届初高中毕业生。将这四类人员一视同仁，同等对待，各类人员对技能学习的需求不同，学习能力不同，按照统一的标准进行供给，势必会造成供需的失衡，影响政策效果。

就业资金目前根据人群、功能增加支出项目，但是项目间以及就业项目和社会保障其他项目间存在定位交叉的问题。例如，就业资金中对于低保贫困家庭或残疾大学生，给予一次性求职补贴。这项政策旨在弥补困难大学生外出求职费用，增强就业能力。但是在实际运行中可以看到，由于低保认定和求职补贴发放属于不同职能部门，认定人员存在困难。另外，这些一次性补助是否能够覆盖全部低保家庭和残疾大学生并无定论。而且，由于不同学校、不同地域、不同专业的大学生求职困难程度不同，按照一定的标准统一发放补贴，势必造成形式上公平而实质上的不公平。

就业政策所瞄准的人群存在城乡不公的问题。由于就业资金来源于对下岗职工的补贴资金，因此现有的项目仍体现了这一特点，只是将下岗职工变为了城镇失业登记人员。针对这些困难群体，就业资金中安排了公益性岗位、社保补贴、特定政策就业补助等政策。但是，细究这些政策可以发现，特别是针对城镇失业人员的社保缴纳补贴政策，保护了参加就业的城镇失业人员可以享受缴纳社会保险的福利，随着越来越多的农村转移劳动力参加到城市工作中来，这些转移劳动力的社会保险补贴缴纳享受不到相应的优惠政策，造成城乡职工待遇的不同。而且，随着《社会保险法》的实施，及时缴纳社会保险成为企业和个人的一项基本义务，因此这些社保补贴政策从时效性、公平性来说，都有待推敲。

（二）主管部门沦为套取国家就业资金的增信机构。就业资金的业务主管部门在考核指标的压力下，成为部分社会机构的利益共同体，形成了一条套取国家就业资金的利益链条。以就业培训和技能鉴定项目为例，就业资金扶持的农民工技能培训和技能鉴定项目即存在这种利益链条。技能培训和鉴定工作作为一项重要的就业促进工作，政府每年会向人社部门下达相当数量的目标。为完成工作任务，人社部门需要寻找相当数量的社会培训、鉴定机构开展工作。社会机构需要盈利，人社部门需要完成任务，两家一拍即合，成为利益共同体。于是人社部门从监督主管部门的角色出发，主要针对培训、鉴定的人员重复情况、人员真实情况进行身份证筛查。这一监管工作成为证明培训、鉴定真实性最有力的证据，也成为第三方事后核查培训、鉴定实质是否发生最大的障碍。培训、鉴定机构针对人社部门开展的身份证核查，以劳务费的形式支付给县、乡、村干部用以组织人员，并以发放奖品的形式获得村民的身份证复印件和照片，据此，培训、鉴定机构便可以做出“真实”的培训、鉴定档案，向培训人员“发放”培训、鉴定证书。到此，培训、鉴定机构完成了培训、鉴定工作，可以拿到每人几百到几千元不等的财政补贴资金，并且因实际发生的成本低于补贴金额，获得盈利；人社部门也就此完成了培训、鉴定任务。而培训、鉴定工作是否真实发生过，也就无法核实。这些鉴定证书，有些存放在培训机构无人领取，有些存放在无就业意愿的个人家中束之高阁，并未真正起到增加农民工技能，提高农民收入的目的。

职业培训、鉴定政策本身，旨在为农民工提供一个免费的技能学习平台，享受随时学习、终身学习的便利，增强转移劳动力职业技能，最终达到增加农民工收入的目的。产生上述利益链条有多方面的原因。一是不恰当的激励机制。就业指标是地方政府一项重要的民生指标，地方政府有着强烈的促进就业，做大就业指标的冲动。因此，由地方政府自己监督诸如就业培训、鉴定工作，容易产生激励不相容问题；二是培训本身的设计，不符合劳动力就业生活习惯。一些省份组织的农民工就业培训项目，培训设立在田间地头，而真正有就业愿意的外出务工劳动者，在家参加培训耽误了其参加简单劳动、获得日常收入的工作，因此真正需要培训的劳动者本身无法也不愿参加培训。

（三）项目分散，资金效果不佳。就业资金主要分为11个项目，虽然允许各地根据自身情况统筹使用，但各地基本是按照国家规定的项目进行操作。这其中就存在着项目分散，难以形成合力的问题。根据2013年财政决算，就业资金的11个项目中，每项资金支出最少的仅为1.14亿元，最多的公益性岗位支出为125亿元。与我国庞大的人口数量比较，资金过于分散。

与资金分散、覆盖范围狭窄相对应的，是我国就业资金产生了巨额沉淀。根据公布的资料，各地都存在就业资金大量结余问题。就业资金的沉淀与我国大量就业困难人群并存的现实，主要是由于现有就业资金支出项目效率不高、效果不明显、实施项目存在与现实脱节的问题。

三、财政就业资金调整路径

（一）细化人群，明确就业资金定位。按照社会保障体系的分类标准，就业资金支出范围定位于帮助社会困难群体的社会救助型项目，以及开展解决劳动力市场信息不对称问题项目。救助型项目主要是针对城市低收入人群、农村转移劳动力开展的技能培训、职业介绍、职业鉴定、公益性岗位等项目。项目的开展采取免费、自愿原则。取消针对低保、贫困家庭大学生的一次性补贴，困难大学生求职所需补贴资金，建议从低保资金中支付。劳动力市场信息对接项目主要是针对未就业大学生、农村转移劳动力，通过开展政府购买的普惠型的政府购买服务，开展职业介绍工作，减少因为信息不对称而形成的摩擦性失业。建议取消社会保险缴纳补贴，吸纳特殊人员就业补贴，相关优惠政策与《社会保险法》、《残疾人权益保障法》等法律法规进行对接。

（二）完善激励相容机制，加强主管部门的责任意识。就业工作主管部门要从实际执行者的角色中解放出来，转为市场的监督者和服务的购买者。无论是针对弱势群体的培训项目，还是增加劳动力市场的信息服务，建议采用更加规范的政府购买的方式，免费提供给受众。同时，剥离人社等部门承担的市场化职能，减少政府就业考核的具体指标，政府部门的角色定位从具体操作者转为实际监督人，主要是监督政府购买的就业服务是否达到实际标准。

（三）更新现有政策，提高资金使用效率。根据就业资金的定位，废除合并就业项目中效果不佳、与其他政策重叠的项目。同时，逐渐形成、完善就业资金绩效评价体系，及时更新就业资金支出项目。增加政府审计等第三方对就业资金使用的监督，形成对就业资金合规性、效率型的全面评价。

［1］蔡昉.中国劳动力市场发育与就业变化［J］.经济研究，2007.7.

［2］孟艳春，苏志炯.农村劳动力转移模式与中国农村发展的新路径——基于刘易斯与舒尔茨两种理论模型的思考［J］.当代经济，2015.1.

［3］刘慧琼.自助式社会救助模式研究［J］.岭南学刊，2015.1.［4］臧旭恒，赵明亮.垂直专业化分工与劳动力市场就业结构——基于中国工业行业面板数据的分析［J］.中国工业经济，2011.6.

中国劳动关系学院院级科研项目：“财政支持养老服务体系发展的机理分析及框架设计”阶段性成果（项目编号：15zy007）

F81

A