村民自治组织与上级政权机关之间关系问题再认识

村民自治组织与上级政权机关之间关系问题再认识

黄柳建

(内蒙古大学 法学院，内蒙古 呼和浩特010000)

摘要：自上世纪80年代以来，特别是1998年《村民委员会组织法》(正式)颁布实施以来，村民自治取得了很大的进步，但村民自治中依然存在着上级政权机关非法干涉等问题。这一问题只有通过上级政权机关与村民自治组织之间权限关系的法治化以及上级政权机关的民主化改革才能得到根本解决。

关键词：村民自治组织；上级政权机关；权限关系法治化；民主化改革

收稿日期：2015-04-26

作者简介：黄柳建(1986-)，男，浙江温州人，内蒙古大学法学院法律专业2013级硕士研究生，研究方向为法律实践。

中图分类号：D921.8文献标识码：A

《村民委员会组织法》(试行)颁布到现在已经有将近30年的时间。我国在上世纪80年代建立村民自治制度，推进村级民主改革，在民主政治建设方面获得了积极的发展。但村民自治目前依然存在着上级政权机关的非法干涉问题。笔者认为这一问题只有通过上级政权机关①与村民自治组织②之间权限关系的法治化以及上级政权机关的民主化改革才能得到根本解决。本文将从法治和民主的角度，以“提出问题—分析原因—解决途径”的方式来分析阐述上级政权机关与村民自治组织之间所存在问题，并提出建议和对策。

一、上级政权机关与村民自治组织之间存在的主要问题

村民自治制度是国家通过对村民自发而建立的村民自治模式的调研和考察之后，以自上而下赋权的方式建立起来的国家上级政权机关与村级自治组织的分权模式。村民自治制度的核心价值在于其自治性，所谓自治是指自己有权处理自己的事务，并对自己的行为负责且排除其他主体非法干涉。但是，在实际工作中村民自治组织却时常受到上级政权机关，特别是乡镇机关的非法干涉。其主要表现在：1.有些乡镇机关在很大程度上仍然将村民委员会作为自己的下属机构来吆三喝四、瞎指挥；2.常常以命令——服从的方式随意干涉和命令村委会；3.在没有合法合理的依据下，大量和多样化的行政介入；4.非法任命或撤销村委会成员。

二、问题产生的主要原因

导致上级政权机关特别是乡镇机关对村民自治组织非法干涉的主要原因包括以下三点：

(一)关于上级政权机关与村民自治组织之间关系规范在法律规定上较为简略，且无司法救济。关于两者之间的关系，《村民委员会组织法》只有第五条规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。[1]但在实际当中，乡镇机关由于历史、体制、思维惯性等原因，仍将村委会作为自己的下属机关看待，以“指导”为名，行“干预”之实。而在两者之间发生纠纷时，我们并无适用的法律规范来进行司法救济。因此，这样简单的“指导”与“被指导”关系的规定，在实际工作中容易异化成“干涉”与“被干涉”的关系。近十几年的实践也充分证明了这一点。

(二)在现代政治对农村的强大渗透力背景下，大量和多样化的行政介入以及基层党组织领导方式的惯性影响。现代国家和现代政治秩序的构建必然涉及乡村治理和乡村现代化建设。随着社会发展,特别是社会主义新农村建设,愈来愈多以国家名义出现的公共事务将进入乡村,行政渗透是历史必然。[2]而这些公共事务本该由乡镇机关或其以上政权机关自己来承担和实施。但我国的行政体制是一种压力型的行政体制，村民自治组织在实践中处于压力型体制金字塔的最底端部位，则必然承担着来自上级政府部门安排的各种名目繁多的任务。同时，公社体制废除后的村民委员会从法理上属于村民自治组织，与乡镇政权的关系属于指导与被指导的关系，而不是命令——服从关系。但从国家行政管理的角度看，则属于行政建制村，即通常所说的行政村。作为行政村，仍然有义务服从上级组织的指示，协助上级完成政府任务。这种命令——服从关系更多地体现在自上而下的党组织系统。[3]因此，一些上级政权机关特别是乡镇机关，往往就会趁机把大量和多样化的行政任务交于村委会办理。

(三)导致上级政权机关与村民自治组织之间产生诸多矛盾的根本原因，在于两者在制度和权力供给途径上的差异性。制度和权力供给有两种不同的途径和机制。其中一种方式是“自上而下”，即权力由上级通过任命的方式取得的。这样的权力来源常常导致下级把，完成上级领导交付的任务作为工作的重点。另外一种方式是“自下而上”，即权力来源于直接选举的方式自下而上的赋予。乡镇机构权力是一种“自上而下”的权力，它往往是首先完成县市机构交于其的任务，再考虑自身的利益，而对于村民自治的利益则是他们最后考虑的。这样就势必产生非法干涉村民自治的根源。

三、上级政权机关与村民自治组织之间主要问题的解决途径

(一)实现上级政权机关与村民自治组织之间权限关系的法治化

本文所提出的上级政权机关与村民自治组织之间权限关系的法治化，是指将中央与地方关系法治化理论中关于“中央与地方权限划分”的原则和标准，运用到解决上级政权机关与村民自治组织之间的权限划分当中去，实现两者之间权限关系的法治化，从而使村民自治制度的运行和发展得到充分的制度保障。中央与地方权限划分的标准为“各得其所”：让中央政府和地方政府去管理最适合自身的事务。这取决于具体事务的影响范围，全国性的事务应该由中央政府调控，地方性的事务则应该由地方政府调控。一般地，根据民主自治原则，由民主选举产生的地方政府最熟悉当地人民的切身利益，并能够最有效地采取符合当地利益的措施，因而应被假定具有调控权力；只有证明地方调控不合适的时候，中央政府才应插手干预。[4]63

将中央与地方关系法治化理论中关于“中央与地方权限划分”的原则和标准，运用到解决上级政权机关与村民自治组织之间的权限划分当中去，必然强调法律规范在调整两者之间关系的主导地位。因此，在上级行政机关与村民自治组织关于事务的管辖权必须以法律的形式加以法定化和细化，即以法律的形式在上级政权机关与村民自治组织的权限方面按照“各得其所”的标准加以法定化和细化。要明确哪些事务是上级政权机关管的，哪些事务是归村民自治组织管的，保证两者各司其职。要让上级政权机关和村民自治组织去管理最适合它们自身的事务。而这主要取决于具体事务的影响范围，上级政权机关的事务应该由上级政权机关自己来调控，那么村民自治组织的事务也应该由村民自治组织自己来调控。既然以法律作为调整两者关系的主要方式，那么两者之间的纠纷也就属于法律争议，进而通过司法机关来解决争议也就变成了应有之义。因此，两者发生纠纷时，应该通过司法机构仲裁来解决纠纷。

在现代政治中，上级政权机关对乡村的行政介入和渗透是一个现实存在且又无法回避的问题。处理该问题，应遵循以下原则：第一，如果上级政权机关可以自身办理的，就应该尽量自己办理，甚至可以在村里设立办事点来处理自身事务。第二，如果上级政权机关想将本属于自己的事务交由村民自治组织办理，那么它必须符合两个条件：一是支付成本，即上级政权机关应该向村民自治组织支付相应的成本，而不是靠强制性的行政命令要求村民自治组织无偿办理；二是需要获得民意的支持，村民自治组织是以民主责任制为原则建立起来的，其所有的行动都应该对选民负责；因此只有获得民意支持才能行动，不然就违背了大多数村民的意志。[2]

(二)推进上级政权机关民主化改革

推进上级政权机关的民主化改革可以解决两者在制度和权力供给途径上的差异性，从而使上级政权机关对村民自治组织的非法干涉得以从根源上解决。推进上级政权机关的民主化改革，不仅能创造一个有利于村民自治制度健康和良好运行的外部制度环境，而且也体现了国家在上世纪80年代建立和推广村民自治制度的政治意图，即把村民自治作为我国实现民主政治的训练班，通过实践的方式使广大村民在民主实践中进行锻炼，继而不断发展和完善我国的民主政治。③

关于上级政权机关的民主化改革，既不能盲目照搬国外的民主制度，同时也不能在现有的体制框架内闭门造车。自1998年以来，我国已有多个乡镇机关成功地实现了乡镇长由人民直接选举的尝试，其充分说明了推进政权机关的民主化改革的可行性。民主化改革必须循序渐进，积极稳妥地推进。在改革顺序上，实行以党内民主带动人民民主，先基层民主再到中高层民主。在改革进程上，实行局部试点，取得经验，逐步推广,避免改革带来震荡。

四、结束语

实现上级政权机关与村民自治组织之间权限关系的法治化和推进上级政权机关的民主化改革，是防止一些上级政权机关对村民自治非法干涉最为有效和根本的方法，它对于我国将来进一步推动中央与地方关系法治化和民主化改革有着巨大的实践意义。因此，国家应该从制度供给和立法的角度积极推进上级政权机关与村民自治组织之间权限关系的法治化，推动乡镇乃至县市级民主化改革，从而从根本上解决一些上级政权机关对村民自治的非法干涉问题，以不断促进我国村民自治和我国民主政治建设的良性互动和健康发展。

注释：

①对于村民自治的直接干预主要来自于乡镇机关，但高于乡镇机关的一些政权组织对村民自治的间接干预也颇有影响。其主要表现为一些政权机构没有严格按照法律对村级土地进行征收和征用。因此，本文用“上级政权机关”一词概括表述乡镇及其以上政权机关。

②本文认为村民自治制度的组织主体不仅仅是村委会，更应该包括村民会议。因此，本文用“村民自治组织”来表述村民自治制度的组织；同时由于特殊的情况，在本文中有时还会用“村委会”来表述。

③在1987年，全国人大常委会第23次会议审议《村民委员会组织法(草案)》时，时任全国人大常委会委员长的彭真讲到：群众在一个村范围里面涉及到公共事业、公益事业这个问题，要办什么不办什么，先办什么后办什么，完全交给群众自己去办，怎么提出问题，怎么讨论问题，怎么用民主的程序来决定问题，完全交给群众自己去办，这样群众自己就一步一步地学会了民主，养成民主意识、民主习惯，掌握民主的操作方法。从这个意义上来看，我看村委会是个最大的民主训练班。老百姓现在如果通过这种直接民主形式管理好一个村，将来就可能管好一个乡，管好一个乡以后，将来就可以管好一个县、一个省，真正地体现出我们的国家是人民当家作主。

参考文献：

[1]法律出版社法规中心.中华人民共和国村民委员会组织法注释本[M].北京:法律出版社,2010.

[2]徐勇.现代国家的建构与村民自治的成长:对中国村民自治发生与发展的一种阐释[J].学习与探索,2006(6).

[3]徐勇.“行政下乡 ”：动员、任务与命令:现代国家向乡土社会渗透的行政机制[J].华中师范大学学报,2007(5).

[4]张千帆.国家主权与地方自治[M].北京:中国民主法制出版社,2012.

[5]张千帆.宪法变通与地方实验[J].法学研究,2007(1).

责任编辑：木生