农地承包经营权退出机制构建的阻滞与排解

2015-03-28韦留柱杨盼盼

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2015年6期

关键词：农地经营权农村土地

韦留柱，杨盼盼

(河南师范大学法学院,河南新乡 453007)

农地承包经营权退出机制构建的阻滞与排解

韦留柱，杨盼盼

(河南师范大学法学院,河南新乡 453007)

随着新型工业化和城镇化进程的不断加速，农地承包经营权的退出势在必行。但在农地承包经营权退出机制的构建过程中，存在着产权制度、农民意愿以及社会保障等诸多方面的阻滞因素。为了实现农民从土地上有序退出，必须着力做好这几方面：理顺农地产权关系，确保农民退出土地利益不受损；加强政府政策引导与支持力度，充分尊重农民土地退出意愿；打破城乡壁垒，改革二元分割体制，为农民土地退出创造有利条件；健全社会保障体系，实现社会公共服务均等化，消解农民后顾之忧。

农地承包经营权；退出机制；阻滞因素；对策

农地承包经营权是国家赋予我国农民的一项基本权利。这项权利从其确立时起，就对保护农民利益、稳定农业生产、保障粮食安全、实现社会稳定发挥着极其重要的作用。然而，伴随国家对新型工业化与新型城镇化进程的逐步重视，农地承包经营权流转的趋势不可逆转，农地承包经营权退出也就势在必行。因此，如何建构和完善农地承包经营权退出机制，真正实现农户或农民从农村和农业有序退出，既是学者需要研究的热点问题，也是各级政府当前亟待解决的既重要又迫切的现实问题。

一、构建农地承包经营权退出机制的必要性分析

农地承包经营制度形成于党的十一届三中全会以后。基于当时农业生产力发展相对低下的实际，我们党充分尊重农民的首创精神，自上而下地领导我国农民进行了一场前所未有的农村土地制度改革，最终形成了以家庭联产承包经营为基础、统分结合的农业双层经营体制。这一制度的确立，有效地促进了我国农业生产效率和农业社会生产力的提高，提升了广大农民的收入水平和生活质量，也为此后的全方位经济体制改革以及社会主义市场经济的路径选择奠定了良好基础。

然而近些年来，伴随着我国新型工业化进程的加速和农业生产技术的改善，农村出现了大量的剩余劳动力，他们为增加家庭收入、提升生活质量而逐渐向城镇和非农产业转移，农村现有人口与有限农地资源的配置状况发生了显著变化，人地矛盾凸显，规模化经营遇到制度障碍。因此，积极探索制度创新，在坚持已有基本经营制度和保持现有土地承包关系长期稳定的前提下，建立和完善农地承包经营权的有效退出机制，对于保证现有耕地资源的有效配置，实现农地经营的集约化，无疑具有十分重要的意义。

首先，构建农地承包经营权退出机制对于促进农业生产力的快速发展意义重大。农业生产力的发展关乎国家粮食安全，关乎农民收入的增加，关乎社会的稳定。因此，重视农业生产力的发展历来就是国家和政府工作的重心所在。农业生产力的发展需要具备的基本条件，包括土地、劳动力、资本(金)、技术等。其中，土地是必不可少的，也是最重要的要素。然而，土地等自然资源的有限性，决定了其量的增加相对困难，甚至是不可能的。

近年来，我国农村土地尤其是耕地的面积在不断减少，有限的耕地也没有充分得到利用，其中原因是多方面的。一是由于基础设施建设对土地刚性需求的增加，以及工业化和城镇化进程的加速，土地征用规模迅速增长；二是随着农民收入中非农因素所占份额逐步加大，土地对于农村家庭的社会保障功能趋于弱化，相当一部分家庭要么将自己承包的土地转让他家，要么实施简单化种植，任其自然生长，抛荒撂荒现象严重；三是由于环境恶化以及水土流失，造成可耕地规模愈来愈小。同时，农村联产承包责任制自身带来的土地分散经营，也已经不能适应农业机械化和现代化的要求，农地规模化、集约化经营自然也就提上议事日程。

这一切都说明了，今后的发展趋势应当是，通过积极引导，科学布局，努力构建农地承包经营权退出机制，把有限的农地集中到种粮大户，集中到农业生产效率较高的农业生产合作社，以提高农地的综合利用水平。

其次，构建农地承包经营权退出机制是推动和加速城镇化进程的基本要求。所谓城镇化，就是农村人口逐步向城镇人口转化、向城镇集聚的过程。一个国家或地区常驻城镇的人口比例越高，反映出其城镇化的水平就越高；反之，一个国家或地区常驻农村的人口比例越高，那么其城镇化的压力就越大。城镇化是世界各国工业化进程中不能不经历的阶段，城镇化的发展水平直接体现一个国家或地区的工业化水平及整个经济社会的发展水平。在中国这样一个农村人口与城镇人口比重显著失衡的国度，如何使农民摆脱土地束缚，尽快融入城镇，实现农民工的市民化，任务十分艰巨。随着工业化进程的提速，农业的粗放经营方式已逐渐被集约化经营所取代，大量的农村闲置劳动力纷纷涌入城镇，加入到工业和服务业领域，形成了特有的“农民工”现象。这些农民工面临着两难选择，一方面担心离开了土地，将丧失今后生活的有效保障，另一方面又确实感受到了城镇生活可以获得更多收入，可以使子女改善生存状况，接受更好的教育，因而极力想摆脱土地的束缚。然而，“由于农地承包权退出机制尚未建构，农民难以真正从农村退出，加之存在着城市落户障碍，从而导致我国特有的半城市化现象”[1]。

特殊条件下形成的“农民工”，自其出现一开始就兼具“农民”与“工人”的双重属性，他们在城镇是工人，而一旦农忙时回到农村则又恢复农民的身份。更为重要的是，随着历史变迁而被人们称之为“新生代农民工”的一代，尽管在城市成长，在城市生活，在城市工作，也依然面临着同样的境遇。事实上，“这种双重身份并不是某个单项制度的结果，而是基于一整套的制度设计和安排，包括户籍制度、社会保障和福利制度、劳动就业制度、人事制度、组织制度、人口迁移制度、教育制度、财政制度、住房制度乃至政治制度等，这些制度从总体上将进城务工人员与城市居民有区别地分离开来，使其成为一个社会边缘群体”[2]。究其根本原因，在于“他们的身份认同仍是农民，他们的根仍在农村。因此，只要外出务工的农民仍拥有承包的土地，他们就难以彻底摆脱土地的束缚，真正走出农村，走向城市”[3]。

于是，有效构建农地承包经营权退出机制，使农民工尤其是新生代农民工消除后顾之忧，真正从农村解放出来，有效融入城镇，实现角色(身份)转变，或者说尽快使农民工市民化，对于推动和加速我国的新型城镇化以及城乡一体化进程无疑是至关重要的选择。

再次，构建有效的农地承包经营权退出机制也是打破城乡二元分割壁垒，完善基层治理生态的关键因素。农民收入水平的提高和生活质量的改善，是全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要表征。但是在我国广大农村，村集体内部由人地不均而导致的治理困境逐渐显现。一方面，自党的十一届三中全会以来，我国农村集体经济体内部，大多都经历过两轮土地承包，“人人有权、户户有地”作为集体土地承包经营权分配的基本理念始终影响着一系列的制度设计，即使是在全国兴起的第二轮承包，到现在也已有近20年的历史，造成某些地方相继出现了较为严重的人地不均态势。有的家庭人口有所增加，但承包土地的数量没有增加；有的家庭人口减少但承包土地却并无变化，“增人不增地，减人不减地”现象比较普遍，这种人地不平衡的状况已经严重影响到了农村社会的和谐与稳定，农村基层治理遭遇着前所未有的困境。

另一方面，那些离开土地而进城务工的农民工，由于缺乏农地承包权的退出机制，导致其离开农村后，要么将承包地转给亲友经营，要么采用出租、入股等方式转让经营权利，要么留给老人进行“自然性种植”，甚至是任其荒芜。这样，进城农民工由于很少回家使得在原籍的“村治权”事实上陷入“空洞”，而在城镇，他们的身份仍为农民，也无法参与到城镇社区、街道的各种基层治理体系之中，权利表达无法实现。

因此，构建农地承包经营权退出机制，让离土农民真正摆脱土地束缚，既可以解决农村人地矛盾，也有利于打破城乡壁垒，安心城镇就业创业，在居住地享有法律赋予的各项政治平等参与权，消解社会发展中的不安定因素。

二、构建农地承包经营权退出机制的阻滞因素

(一)制度阻滞

应当指出的是，农地承包经营权退出与农地承包经营权流转是两个既有区别又有联系的概念。农地承包经营权的退出就是承包集体土地的农民(实际上指农户)放弃承包经营权，而通过不同的流转方式将其转让给其他更有利于实现农地资源充分利用的主体(既可以是农村集体内部的其他成员，也可以是农业生产合作社等经济组织)。这样既使农地实现了规模经营，也使农民真正融入城镇，完成了在城镇的就业，身份发生改变，不再是“农民工”，而是城镇居民了。

至于土地承包经营权流转的内涵，郭明瑞先生曾经给出过狭义和广义的解释。所谓狭义的土地承包经营权流转，“是指土地承包经营权人将土地承包经营权让与他人，受让人取得土地承包经营权，而让与人则不再享有该权利”。所谓广义的土地承包经营权流转，则是“土地承包经营权人将承包权与经营权分离，仅将经营权转让给他人而自己仍保留承包权，此种流转方式的结果是受让人取得对土地的经营权，而让与人仍为土地承包经营权的主体”[4]。由此可见，郭明瑞先生所界定的狭义土地承包经营权流转则更接近我们这里探讨的农地承包经营权退出问题。

然而，无论是狭义土地承包经营权流转还是农地承包经营权退出，都面临既存的制度障碍。这主要是由于农村集体土地的权属不明造成的。按照一般理解，农村土地归村集体所有，也就是归村集体内部的全体成员所有，各个农户只是享有承包经营的权利。这种经营权来自农户与村集体的契约或协议，受村集体全体成员的意志约束。它既不能由村干部所掌控，也不能由承包者基于自身利益而随意处分。所以，当农户不再愿意呆在农村而希望到城镇打拼之时，想退出土地承包经营权是比较困难的事情。因为“农地承包经营权不是一个完整的物权，更不是一个纯粹由私人意志独立支配的私权。因为与完整物权的稳定性相比，农地承包经营权具有明显的阶段性和政策性”[5]。

同时，农村土地承包经营权流转不畅，还与这种权利的自身特性有关。在我国，农村集体经济内的土地归集体内部的各成员所共有，因此，土地承包经营权的获得与农户或农民的身份是分不开的，带有一定的人身属性。据《农村土地承包法》的相关规定，农村土地的承包，采取农户家庭承包方式，以户为单位，只有本集体经济组织的农户才能成为集体土地的承包方。而本集体组织以外的任何单位或个人，如果要承包土地，则程序要严格得多。即使是村集体的掌权者(如村长或村委)，也没有任意对外承包土地的权限。众所周知，人身权利的一个重要属性就是不可转让，农村土地承包经营权作为带有人身属性的物权，其流转显然会受到一定的影响。

(二)意愿阻滞

农地承包经营权的退出，直接关乎农户或农民的利益。农民是否有意愿退出土地承包经营权，关键因素是其在退出过程中的权益是否能够得到有效保证。农民退出土地承包经营权的意愿表现在两个方面：一是意愿的萌生，二是意愿的实现。首先，他的意愿产生于退出过程中可以获得足够补偿，以使其融入城镇的成本尽量降低。因为无论从理论上怎样去论证农地承包经营权流转具有完全流通性，从而证成其退出土地的合理性和正当性，都没有从根本上解决农民的后顾之忧。有些农民在进入非农业生产领域后，宁愿撂荒弃耕，也不愿转让土地，是因为他们依然把承包地视为“活命田”和“就业保险田”，土地给他们带来的利益是现实的、可见的。只有退出土地承包经营权能够获得可接受的、足够的回报，他们才可能愿意去做。其次，其意愿的实现，需要借助相对完善的土地流通市场。在市场经济条件下，一切资源都必须通过市场来调节，土地作为生产要素，其流转也需要有健全的价格形成机制。因此，以市场作为媒介而客观反映土地市场的供求特性和规律，足以使愿意退出土地的农户得到合理补偿，足以使受让方乐于接受，也就是交易双方的利益得到有效保护，农地承包经营权的流转才能实现。这不仅是市场经济规则的要求，而且也符合法治的基本精神。因为，只有农民意识到土地退出的风险减小，成本达到了自己的心里预期，才会产生转让或退出的意愿。

(三)保障阻滞

虽然随着经济社会的不断发展，农民的收入越来越呈现多元化，务工收入在农民总体收入中所占的比重越来越大，一部分非农户和部分兼业户对土地经营收入的依赖程度渐趋下降，但是，不可否认的是，土地对农户提供基本保障的功能依然是存在的。在我国农村社会保障制度尚未建立和完善的情形之下，土地依然被认为是大多数农民的生存保障，尤其是在他们丧失劳动能力后依然发挥着重要的保障作用，因此他们虽然已经进城务工或经商，甚至是举家居住城镇，但是对土地的眷恋和依赖还是始终无法磨灭，总觉得一旦把土地承包经营权退出，将承担较大风险，所以宁愿让承包地撂荒也不愿意转给他人。同时，在城乡二元体制没有最终被打破之前，农民离开土地进入城镇时，国家也尚未就他们融入城镇所需要的公共服务及社会保障做好准备，提供不出诸如就业指导、子女入学、医疗保险、失业救济、养老保障等基本条件，所有这些，目前要么属于空白，要么十分不完善，这不能不使其在即将退出土地时产生心理恐惧，总希望为自己留一条后路，或将土地作为最后一根救命稻草。

三、排解构建农地承包经营权退出机制阻滞的对策与措施

(一)理顺农地产权关系，确保农民退出土地利益不受损

在党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，就全面深化改革的思路和方案作出了一系列部署。作为顶层设计和总体谋划，明确提出要“稳定农村土地承包关系并保持长久不变。……赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。……鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”。由此不难看出，鼓励农民流转和退出土地承包经营权，既是国家政策所允许的，也是发力予以推进的。而其前提是稳定承包关系，赋予农民对承包地的流转权能。

农民对承包地流转权能的有无，必须从法律上找依据。在依法治国的背景下，“权”不是来自政策，而是来自法律。在农村土地问题上，至少存在三权：所有权、承包权(占有权)和经营权。由于我国农村实行集体土地所有制，即归农村集体经济组织的全体成员所有，因此这种权利不能随意流转，农户作为集体中的一员不单独享有该权利。承包权具有一定的人身属性，只有集体成员才享有，集体以外的个人和组织当然被排除在外(除非是国家依法征收)。经营权是可以与所有权和承包权相分离的一项权利，集体经济成员在获得承包土地以后，既可以自己经营，也可以在不改变土地用途的情况下，转由他人经营，这不仅在理论上没有障碍，而且在实践中也是切实可行的。我国农村土地承包法赋予了农民一系列权利，其中第十六条既规定承包方享有承包地的使用、收益权，又明确了其进行承包经营权流转的权利，《中华人民共和国物权法》第十二章以专章形式不仅规范了农村土地承包经营权的内容，而且明确将土地承包经营权认定为一项用益物权。不可否认，土地承包经营权作为一项用益物权，一项财产性权利，当然具有流通性，可以流转，还可以退出。

农村土地的权利关系理顺以后，为了流转和退出的方便，为了保证转出或让出过程中使权利享有者的利益免遭损害，确权就是至关重要的。因此，一要尽快对农民土地承包经营权予以确认和登记，二要承认农民在转出此项权利以后，能够获得其应当获得的利益，即应当得到相应的、可接受的补偿。

(二)加强政府政策引导与支持力度，充分尊重农民退出土地、转让承包经营权的意愿

如上所述，法律赋予农民的农地承包经营权在其性质上属于财产权。而在市场经济条件下，所有财产权的转移和流通都必须通过市场来完成，必须服从于权利主体的意愿。作为政府而言，只有遵循这一规律，按原则办事，才能够发挥宏观调控在保证政策实现中的作用。要使农民自觉退出土地，政府不能采取强制的方法，而应当加强政策引导，积极创造条件。譬如，逐步完善农村社会保障体系，减轻家庭养老负担；培养和健全土地流转的市场中介，以市场来确立土地转让的价格形成机制；规范受让主体行为，保证农地性质不改变；建立土地退出的缓冲期制度，农民的心理适应；提供土地退出的多种方式；等等。在具体做法上，应当“在土地权利退出机制实施前通过确权以明确农民享有土地承包经营权的范围；在退出机制实施过程中依据规范的土地权利退出程序；赋予参与土地权利退出的农民过渡期以保证农民行使退出自愿的权利；在退出机制实施后给予农民适当补偿、提供帮扶服务，助力农民顺利转业”[6]。总之，让农民充分感受到其即使退出了土地，依然能够使自己的利益不受损，生活有保障。只有这样，农地退出才有基础，城镇化进程才会稳健，社会才能安定有序。

(三)打破城乡壁垒，改革二元分割体制，为农民土地退出创造有利条件

众所周知，农民退出土地以后直接面临的问题就是能否真正融入城镇，享有市民化待遇。如果城镇无法容纳这些从农村转移出来的劳动人口，不仅影响着农民自身利益，而且关乎城镇的社会稳定。因此，必须打破城乡壁垒，改变户籍制度上的二元分割体制，让无地农民居有定所，老有所处，就业、医疗有保障，子女入学方便顺利，产前培训有着落。

首先，加快推进城乡户籍制度改革，创造有利于退地农民顺利融入城市的良好环境。目前各地出台了一系列各具特色的政策与措施，但需要在全国形成较为统一的做法；其次，以最大限度保护农民合法权益为原则，强化综合配套改革。如“探索合理的‘承包地换社保、宅基地换住房’的政策，充分利用城乡建设用地增减挂钩的政策，鼓励有条件的农民进入城市生活，退出土地承包经营权，用宅基地置换城市商品房，充分享受市民的社保”[7]。不然的话，如果他们获得城市户口的门槛很高，致使其永久迁城的成本过高，非永久迁城便成为众多退地农民无奈的选择[8]。再次，制定相关法律法规，把握条件，规范程序，赋予退地农民市民待遇，确保其不落入城市“二等公民”的尴尬境地。可以“在农村设计好人口退出制度，在城市设计好人口进入制度，二者之间还要设计一种农村人口向城市集中的激励制度，三种制度相互结合可以构成城乡之间的衔接制度”[9]。

(四)健全社会保障体系，实现社会公共服务均等化，消解农民后顾之忧

退地农民一旦进入城市，就意味着其身份已经发生根本性改变，他们当然应获得与城市“先入居民”同样的权利。适用于城市居民的社会保障体系也必须适用于退地农民。因此要根据统筹城乡发展的基本构想，大胆改革，勇于创新，不断改造和完善现有社会保障制度，为退地农民提供与城市“先入居民”同等的生活保障和工作保障，逐步扩大社会保障的覆盖面，将退地进城农民纳入工伤保险、医疗保险、失业救济范围，使暂时无工可做的居民享受与城市“先入居民”相同的最低生活保障，为其子女提供同等的入托、入学等均衡的受教育机会，给予其家庭成员同等受教育权利，等等。长远来看，应当构筑起城乡统一协调的社会保障体系，弱化土地之于农民家庭的社会保障功能，从根本上解决退地农民的后顾之忧。

[1]白现军.农地承包权退出机制构建[J].开放导报,2013(4):26-29.

[2]张春龙.现代性与边缘化:新生代农民工特点、问题及出路探讨[J].中州学刊,2011(2):98-102.

[3]楚德江.我国农地承包权退出机制的困境与政策选择[J].农村经济,2011(2):38-42.

[4]郭明瑞.土地承包经营权流转的根据、障碍与对策[J].山东大学学报(哲学社会科学版),2014(4):1-9.

[5]高海，欧阳仁根.农地承包经营权权利属性的跨越与流转障碍的克服[J].南京农业大学学报(社会科学版),2010(2):59-65.

[6]陈明鹤.完善农村土地承包经营权退出机制[J].党政干部学刊,2013(11):50-54.

[7]胡存智.构建城乡土地自由流动的政策工具——以换地权益书保障土地要素返流的探索[J].中国土地科学,2009(12):4-9.

[8]钟涨宝,聂建亮.论农村土地承包经营权退出机制的建立健全[J].经济体制改革,2012(1):84-87.

[9]安虎森，刘军辉.农村土地产权制度改革与城镇化[J].甘肃社会科学,2013(3):202-206,244.

2015-09-10

10.16366/j.cnki.1000-2359.2015.06.018

F323.1