论我国行政诉讼律师强制代理制度的确立

张婷婷

（中南大学法学院，湖南长沙410083）

论我国行政诉讼律师强制代理制度的确立

张婷婷

（中南大学法学院，湖南长沙410083）

律师强制代理制度引入行政诉讼有其存在的理论基础和现实依据，但同时也存在着由谁承担律师费、是否适用于所有程序等问题。在正视问题的基础上，在行政诉讼中规定律师费用由败诉方承担、该制度仅适用于部分程序、对配套制度予以完善将有助于发挥其应有的价值。

行政诉讼；律师强制代理；律师费用

行政诉讼的价值在于监督行政权并保障公民的人权。然而，在诉讼实践中，除个别案例外，作为行政诉讼一方当事人的公民属弱势群体，由于行政诉讼法的领域不但广泛，而且各法规间的关系又相当复杂，使得公民对行政诉讼难以把握。在面对接受过专业培训的行政工作人员而又没有律师代理的情况下，公民往往会因缺乏诉讼所需的专业法律知识以及对相关诉讼资料的收集不足而败诉，致使其诉权得不到保障。此外，随着新行政诉讼法的出台，行政案件的数量将比以往大幅增加。然而，在庭审过程中本就不占优势的公民对法官的法言法语又无法清楚地理解，从而在与法官沟通过程中往往产生障碍，阻碍庭审的正常进行。并且公民在法庭上因对法律不熟悉时常会提出一些不合理的要求或对法庭裁决的公正性表示怀疑，试图拖延诉讼。在司法实践中从起诉到判决确定，拖延数年的案件并非少见。这在行政案件迅速增长的情况下将不仅会使公民的利益得不到救济，还会影响诉讼效率进而影响法院绩效。而在行政诉讼中引入律师强制代理制度将不仅可以保护公民的诉讼权利，还可以减轻法官的阐明义务并提高诉讼效率。可见，律师强制代理制度的引入尤其可行和必要。

一、行政诉讼律师强制代理制度建立的依据

“行政诉讼律师强制代理制度，是指在行政诉讼的领域内，当事人必须委托法院许可的律师作为代理人，否则视为违法的一种制度。”［1］律师强制代理制度作为律师代理制度的特殊形式自然有其存在的理论基础和现实依据。

（一）律师强制代理的理论基础

第一，行政诉讼案件具有专业性、复杂性，非专门从事法律专业的人很难全面了解其中的法律问题。在行政诉讼中，当事人双方本就存在地位不平等的情况，若行政相对人不了解法律又缺乏律师代理，而本身就占有优势的行政机关一方具有专门的法制工作者，那么将无形中增加双方的不平等。新《行政诉讼法》（2015年5月1日施行）第三十一条对原法第二十九条做出了修改，将“经人民法院许可的其他公民可以委托为诉讼代理人”删除。这表明通常所言的“公民代理”、“黑律师”将不能作为诉讼代理人，因为他们法律专业素质欠缺，容易与法院、行政机关产生千丝万缕的关系，不利于相对人权益的保护。同时也展现了诉讼代理专业化、职业化的倾向，在一定程度上为律师强制代理奠定了基础。

第二，行政诉讼法自身的特点。在诉讼制度上，行政诉讼具有比刑事、民事诉讼更适合采用律师强制代理的特点。行政诉讼是公民、法人或其他组织的合法权益受到行政机关行政行为的不法侵犯时获得司法救济的有效途径。新《行政诉讼法》第一条对原法作出了一定的修改：增加了“解决行政争议”、删除了“维护”而仅留监督行政机关依法行使职权。这表明新法的修改更倾向于对行政相对人权益的保护。此次修改为行政相对人诉权的保护提供了基础。但是要在最大程度上保护相对人的诉权，改善双方当事人之间在庭审中的不平等，律师强制代理是一种有效的途径。

第三，行政诉讼律师强制代理是律师代理制度的特殊形式。虽然我国没有行政诉讼律师强制代理的规定，但是在德国、台湾地区有关行政诉讼律师强制代理制度的规定还是相对较为完善。在德国，如果当事人进入上诉程序，那其必须委托律师代为诉讼，而且在上诉过程中只有律师有发言权。德国《联邦行政法院法》第六十七条①对律师强制代理作出了规定。对于在联邦高等行政法院以及联邦最高法院的所有程序中，只要当事人想提出实体内容的诉讼请求，包括再审、暂时权利保护等程序，都必须委任依法许可登记的律师作为诉讼代理人。在台湾，2011年《行政诉讼法》第三次修订在上诉审中引入律师强制代理制度。由于行政诉讼的上诉审主要是涉及法律问题，上诉理由必须具体指出一审判决有何违背法律的情形，这就需要有专业法律知识的人才能胜任。所以《中华民国行政诉讼法》第241－1条规定了对于高等行政法院判决上诉，上诉人应委任律师为诉讼代理人。这为我国建立行政诉讼律师强制代理制度提供了可以借鉴的范本［2］。

（二）律师强制代理的现实依据

首先，从我国目前的司法实践来看，建立行政诉讼律师强制代理制度是可行的。如我国的刑事诉讼中已经确立了刑事律师强制代理制度，较好地实现了刑事诉讼的任务和目的。民事诉讼中虽然没有确立律师强制代理制度，但是德国民事诉讼中完善的律师强制代理制度对我国民事诉讼的完善起到了借鉴作用。由于我国行政诉讼法起步较晚，很多规定都是参照民事诉讼法予以实施，因此其在一定程度上也为行政诉讼法提供了范本。在司法实践中，行政诉讼的原告通常在专业的法律知识和诉讼经验方面有所欠缺，而作为被告的行政机关却拥有专门的法制工作人员，行政法水平相比于行政相对人也要高，这就导致双方当事人在诉讼能力上的不平等。因此为了实现诉讼上的平等，由律师代理原告进行诉讼行为就具有一定的必要性。

其次，行政诉讼案件数量将呈增长趋势。新《行政诉讼法》将行政诉讼的受案范围从原来的八项增加为十二项，原本法院不受理的案件，新法将其纳入其中，如行政合同、农村土地承包经营权案件等，同时还规定公民、法人或其他组织有权对法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为提起诉讼。这些规定表明公民的诉权能够在更广范围内得到保护，对于行政机关的更多违法行为公民可以通过法律途径得到救济。随着行政案件纳入司法途径的增多，当事人在本身欠缺法律知识、不了解行政诉讼程序的情况下，即使拥有有利的事实证据也很难在最大程度上使自己的合法权益得到保护，这就为律师强制代理提供了更广阔的空间。

二、行政诉讼律师强制代理制度的确立须解决的问题

行政诉讼中引入律师强制代理制度具有一定的必要性，但是也存在着一些问题，要实现律师强制代理制度在行政诉讼中良好的运行就必须解决如下问题：

（一）律师代理费用问题。在行政诉讼中谁承担律师费用是有待解决的问题。若完全采用由败诉方承担律师费，那么由于行政案件的复杂性、行政机关对法院不可避免的干预，行政相对人对于是否能够胜诉将很难把握，这将导致行政相对人在起诉和上诉时畏首畏尾，削减了相对人提起诉讼的积极性。然而在我国，法律援助制度早已建立，但由于现实中的原因未能很好地发挥作用。实践中，由于一方是行政机关，在纠纷复杂、胜诉难度大、取证困难且免费提供服务的情况下，法律援助者往往不愿代理，即使接受也只是提供法律咨询而不会进入代理阶段。此外，法律援助经费不能得到政府的资助，而只能依靠律师协会或者司法部门的部分拨款，这对于律师费用的支付是远远不够的［3］。这就导致经济困难的公民在提起行政诉讼时不能聘请律师，而法律援助也无法为其提供帮助。

（二）律师强制代理的适用范围问题。在行政诉讼中，并非所有的诉讼程序都必须适用律师强制代理。因为相对简单的案件，如果同样适用律师强制代理，将会增加程序的复杂性，在一定程度上导致诉讼迟延的发生，反而有损行政相对人的合法权益。此外，诉讼权利主要是为了维护当事人实体法上的权益，因而当事人对其权利享有处分的自由。在律师强制代理的诉讼中，诉讼行为都须由律师进行。这显然忽视了作为权利主体的当事人的处分权。其实即使在法治相对完善的德国，律师强制代理也并没有完全适用于各种诉讼程序。在德国，一审案件不需要律师代理出庭，但若案件进入上诉程序，就必须由律师代理。另外在台湾地区，也仅仅规定对于上诉必须委任律师为诉讼代理人。从中可以看出，律师强制代理制度并没有完全地适用于所有诉讼程序，只是适用于相对复杂的、侧重于法律问题的上诉审。

三、行政诉讼律师强制代理制度设计

律师强制代理有有利的一面，但是其毕竟是在刑事诉讼与民事诉讼中相对完善的制度，要将其引入行政诉讼中，就必须要对此制度加以修改并对其配套制度予以完善，使其符合我国行政诉讼的要求。

（一）在行政诉讼中可以全面推行律师费用由败诉方承担的规则。将当事人委托律师费用纳入诉讼费用而由败诉方承担，这不但符合公平正义，而且有利于诉讼程序的顺利进行，还可以减轻法院的负担。台湾地区行政诉讼法第四十九条规定：“当事人为公法人、中央或地方机关、公法上的非法人团体时，其所属专任人员办理法制、法务、诉讼业务或与诉讼事件相关业务者，经审判长许可，得作为诉讼代理人。”若这类公务员作为行政机关的诉讼代理人时，就没有支付律师费用的问题，可以节省相当的诉讼费用，而且有助于减少公民因担心败诉而承担高额的律师费的担忧，进而有助于提高公民对行政机关提起诉讼的意愿。我们可借鉴台湾的有关规定，在行政诉讼法中规定当事人为行政机关、法律、法规、规章授权的组织时，可由其专门的法制工作人员作为诉讼代理人，而无需强制由律师代理。此外，还可以建立诉讼保险制度，由于律师强制代理制度的引入一定会导致当事人的诉讼费用有所增加，若当事人经济困难将可能会因无力担负律师费而放弃自己的诉权，从而使行政诉讼法的目的得不到实现。“如果当事人通过购买确定诉讼险，使得自己在与行政机关发生行政诉讼时，由保险公司通过理赔的方式向投保人支付诉讼费，其中包括律师费用。”［4］这样就可以在很大程度上保障当事人行使诉权，维护自己的合法权益。

（二）律师强制代理的适用范围。“采取律师强制代理在一定程度上会造成对当事人处分权的限制，”［5］德国行政诉讼中在一审中并未采取律师强制代理制度，这样一方面可以顾及诉讼进行的效率，另一方面又可顾及当事人诉讼的便利性。因此我国的行政诉讼法可以参考德国的《行政法院法》以及台湾地区《行政诉讼法》的规定，在一审中不采取律师强制代理，而在二审、再审中采用律师强制代理。在适用的案件范围方面，新《行政诉讼法》增加了适用简易程序的规定。因此对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件，为提高诉讼效率，节省司法资源可以不适用律师强制代理，而行政诉讼案件涉及重大公共利益或者社会影响较大、涉及到当事人的生存发展，如房屋拆迁、土地征收等必须适用律师强制代理。这样可以防止此类案件不让律师代理，当事人拖延诉讼情况的发生。

（三）律师强制代理配套制度的完善。行政诉讼中二审主要是法律审，因此提起上诉就要指出一审判决有何违反法律之处，一般人不能依法表明上诉理由，因此要在二审采取律师强制代理。律师强制代理制度的采用是基于律师的法律专业知识，其能够协助当事人维护其合法权益，还可以协助法院迅速进行诉讼程序，发现事实真相并适用法规。相比于法官区分民事与刑事，根据其专业分庭办案，并且另设行政庭处理行政争议案件；相比于学术界的法学教授不论是授课还是研究很少有同时教授民、刑、公法的人，律师一人却可以代理民、刑、行政案件。我国现有的制度并不要求律师分专业。但是如果律师不区分专业，对于各种诉讼案件都可以受任为诉讼代理人，那么在对律师不了解的情况下贸然委任，可能会损害当事人的诉讼权益，甚至妨碍诉讼的顺利进行。因此为了充分地维护当事人的合法权益，若在行政诉讼中引入律师强制代理，就应参考医师的规定，强制要求律师选择专业分科并依法向法院登记，至少应区分民事、刑事以及行政三类在法院登记。仅仅在其专业范围内，法院才能许可其为诉讼代理人。这样才能在上诉程序中协助当事人维护其诉讼权利，提高庭审的诉讼效率。

四、结语

在目前我国全面实施依法治国的基本方略、建设法治国家的背景下，在行政诉讼中引入律师强制代理制度，一定程度上能够起到推动法治体系完善的作用。因此，有必要将其纳入制度改革的视野。

注释：

①《联邦行政法院法》第六十七条第一项规定：“在联邦行政法院以及联邦高等行政法院，若当事人提出申请，其必须委任律师或德国高校之法律教师作为诉讼代理人。”

［1］赵书杰.弱势群体司法制度保护的完善——强制代理制度在行政诉讼中的植入［J］.沈阳建筑大学学报，2011（3）.

［2］张文郁.权利与救济——实体与程序之关系［M］.台湾：元照出版公司，2008：215.

［3］顾大松.行政诉讼中的律师与律师眼中的行政诉讼［J］.行政法学研究，2013（3）.

［4］陈文曲，郑宁.论我国民事强制律师代理制度之确立［J］.学海，2008（6）.

［5］田海鑫，钱扬.论民事诉讼中的律师强制代理［J］.法治论坛，2013（2）.

Establishment of Lawyers Mandatory Defense System in China's Adm inistrative Litigation

ZHANG Ting-ting
（School of Law of Central South University，Changsha，Hunan 410083）

Lawyersmandatory defense system introduced into Administrative Litigation has theoreticalbasisand practical basis，but there are also problems like whowill bear the lawyers'fee and whether it can be applied to all programs.On the basis of addressing the problems，lawyers'fees shall be borne by the losing party in the administrative proceedings.This system is applied only to part of the program. Perfecting the supporting system will be helpful to play its proper value.

administrative litigation；lawyersmandatory defense；lawyers'fee

D922.1

A

1671－9743（2015）04－0080－03

2015－03－11

张婷婷，1987年生，女，山东潍坊人，硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。