政府信任与无直接利益冲突的爆发与化解

颜世颀

(淮阴工学院 人文学院，江苏 淮安 223003)

政府信任与无直接利益冲突的爆发与化解

颜世颀

(淮阴工学院 人文学院，江苏 淮安 223003)

政府信任是“无直接利益冲突”爆发的中介环节；社会民众对当地政府信任的降低乃至缺失，是“无直接利益冲突”积累和爆发的重要原因；政府的绩效低下、行政违法和行政不作为是导致政府信任缺失的重要因素。应当通过明确政府定位和制度创新，用良好的绩效、行为和参与性来提升民众对政府的信任，进而化解“无直接利益冲突”。

政府信任；无直接利益冲突；中介环节

0 引言

2006 年 10 月，《瞭望》新闻周刊记者钟玉明、郭奔胜在题为《社会矛盾新警号》一文中首次提出了“无直接利益冲突”的概念，指出这类冲突的众多参与者与事件本身无关，而只是表达、发泄一种情绪。[1]此后， “无直接利益冲突”逐渐成为学界关注的热点问题。学者们普遍认为，“无直接利益冲突”是多种因素综合作用的结果，其中利益表达渠道不畅、社会严重不公、政府与民众关系恶化、公民权利意识增强等因素是此类冲突最重要的成因，并在此基础上，提出了深化制度改革、政府管理模式创新以及加强对民众的教育和心理调适等措施化解无直接利益冲突。应当说这些对策建议有一定的现实意义。然而也应看到这些措施过于笼统和宏观，并没有针对“无直接利益冲突”的独特性。这些措施用在化解其它社会冲突同样适用，因而针对性不强，效果也不显著。上述措施的不恰当，在当前的一些群体事件化解实践中也暴露出来。有些地方党委政府无论怎样保持克制的态度，还是采取理顺情绪、舆论引导等措施，群众依然对它们持怀疑态度和对抗情绪，化解矛盾的各种措施很难得到贯彻落实；即使强制落实，也是事倍功半。这就是说，这些化解措施与无直接利益冲突之间还不是必然的因果关系，这二者之间还存有某些不为人重视的中介环节。只有找出这一中介环节，才能探求上述措施影响化解无直接利益冲突的具体过程，才有可能找到有效可行的解决办法。笔者认为，“政府信任”是连接上述化解措施与“无直接利益冲突”的中介环节,要成功化解“无直接利益冲突”，必须从恢复和重建民众对政府的信任做起。本文拟在分析近年来发生的典型的非直接利益冲突的基础上，以“政府信任”为中介环节,探讨“无直接利益冲突”的化解之策。

1 无直接利益冲突中的政府信任分析

政府信任即社会公众对政府及其行政人员行使行政权力、从事公共管理和公共服务活动的一种信任心理。[2]政府信任可以被视为政府的行为效果在社会心理层面上的体现，是公众对于以行政权为载体的政府行政活动满足社会和公民需要的状况所进行的肯定性评价。公众对政府适度的信任是社会稳定和繁荣的重要基础。公众对政府信任的缺失，是“无直接利益冲突”积累和爆发的中介环节。近年来爆发的一系列非直接利益冲突事件，从淤积的深层社会矛盾到偶然性导火索事件的发生，再到带来严重危害的群体性事件的爆发，每个环节都显示着政府信任的缺失。

1.1 政府信任降低恶化政府与民众关系

政府信任的降低恶化了政府与民众之间的关系，为无直接利益冲突中的爆发提供了“燃烧物质”。民众对政府的信任，在某种程度上，可被视为人民对政府施政是否满意的一项综合性评价，民众对政府的信任反映了一个国家或地方的政府及其行为在多大程度上得到了一般民众的认可，当政府信任水平较低甚至演变成为持续性和系统性的信任危机时，将导致民众对政府的高度怀疑与不满，引发民众与政府的矛盾和对立。[3]“水能载舟，亦能覆舟”，当民众对政府充分信任时，就会采用“沟通性”行动向政府表达意见。当民众对政府的信任度很低或完全丧失信任时，就可能采取“迫逼性”或“敌视性”的行动来表达。[4]近年来，在土地征用、矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁等工作中，侵犯民众利益的事情屡有发生，而在处置这些矛盾纠纷和群体事件过程中，一些干部作风粗暴、工作方法简单，甚至随意动用警力。导致民众对政府的施政行为极不满意，导致干部和民众之间、民众和政府之间的关系紧张，信心不足，信任下降，为群体性事件的爆发奠定了普遍而深厚的社会心理基础，只要有一个合适的由头，日积月累的不满情绪就会突然发泄出来。无论在瓮安事件、万州事件，还是池州事件中，当地民众中已经普遍存在对当地政府的某种不满。

1.2 政府信任降低导致民众对偶发事件处置不满

政府信任的降低导致了民众对偶发事件的处置不满，往往成为无直接利益冲突爆发的导火索。民众对政府的信任是公共政策贯彻实施的心理和感情基础，政府信任缺失时，政府的公共政策在制定、执行中就会遇到许多问题。民众对政府的信任水平直接关系着政府的政策制定和执行效果。如果民众对政府比较信任，无直接利益冲突根本就不会爆发。这一点在许多无直接利益冲突中得到印证。瓮安事件中，李树芬之死及公安机关对死因的鉴定处理意见，是引发“6·28”事件的导火索。正是由于当地民众对政府缺乏必要的信任，李树芬的家人、亲友、同学、老师等人不相信当地公安机关对李树芬死亡所作的鉴定结论，致使李树芬的死因进行了三次鉴定，后事处理也是一拖再拖，致使越来越多的人关注甚至参与这一事件，最终导致群体性事件的爆发。在池州事件中，相当多的民众，在警察已经将肇事者带到派出所后，仍在派出所外围观，也正是出于对当地政府的不信任。假如民众对当地政府有足够信任，许多群体性事件只是涉及少数人的普通事件，绝不会招致众多民众围观，并酿成损失惨重群体性事件。

1.3 政府信任降低，谣言成无直接利益冲突爆发“助燃剂”

政府信任降低导致的谣言是无直接利益冲突爆发的“助燃剂”， “谣言就像野草一样，只有在最适合成长的条件下才会生根发芽”。这个最适合成长的条件就是政治信任的缺失。“瓮安事件”由一起普通的少女溺水死亡事故，最终演变成上万人聚集、数百名不法分子打砸烧党政机关的暴力事件，正是靠谣传进行的。池州事件由一起普通的交通事故，演变成一起打砸抢烧的群体性暴力事件，也是通过谣言的传播而催发的。而谣言之所以迅速传播，既与当地政府“失语”、未能及时发布真实信息密切相关，也与长期以来民众对党政机关及其工作人员形成的不信任密不可分 。因而在导火索事件发生之后，社会公众往往立即形成“这里面一定有内幕”、“元凶是领导的孩子或亲戚”、“政府官员庇护有钱人”、“官官相护”等类似的认知判断，并以极快的速度散布传播。政府在处置过程中的行动迟缓以及不当行为都有意或无意地印证了人们的传言。在“瓮安事件”中，人们口口相传、短信相传和互联网上的谣言迅速扩散。谣言传播的结果是：大家普遍认为李树芬是被人害死的，而政府和公安机关包庇坏人，打击被害者家属，因而感到不公平。仅仅是谣言还不是最可怕的，最可怕的是谣言的部分内容得到证实。在上述谣言中，得到证实的有：李树芬的叔叔被打、婶婶被抓；三个有关人员被随意释放；有关李树芬死亡原因的各种猜疑在瓮安县越传越多。瓮安的民众认为李树芬及其家人受到了不公正待遇，他们要为死者及其家人讨回公道。民众找到了一个合法的借口，被积压的情绪就突然发泄出来，最终，导致了震惊全国的瓮安事件。在池州事件中，由于出警时携带的警具不足，民警没有给肇事者带手铐，也没有把他们抓上警车，而是直接开着肇事者的车，把他们带到秋浦路九华派出所接受调查。民警的这种做法，引起了现场部分围观群众的猜疑。在有些围观群众看来，警察不仅没有对肇事者采取任何措施，反而上了他们的车，显然有偏袒、保护外地开发商之嫌，这为谣言的出现和传播提供了条件。

综上所述，政府信任的降低是无直接利益冲突积聚和爆发的重要条件， 一件件无直接利益冲突正是由于公众对政府的信任的降低乃至缺失，才由一个个普通的事故发展成为带来巨大破坏和不良影响的群体性事件。

2 影响政府信任的因素分析

尽管政府信任是政府行为的客观效果和公众对政府行为的主观感知两方面共同作用的结果，但是政府行为及其效果是决定公众对政府信任状况的主要方面。通过对许多群体性事件的分析可以看出，正是当地政府的角色定位偏差和政府的行政违法和行政不作为，漠视甚至侵害民众的利益，民众与政府的交往过程中，逐步失去了对政府的信任。

2.1 政府的角色错位

政府的角色错位，漠视民众的基本利益，民众对政府的绩效极不满意。美国学者鲍克认为人们不信任政府的原因主要是政府绩效的低下。在很多地方，政府绩效低下并不是因政府能力不足所致，最主要的原因是政府的角色定位出现了偏差，政府职能偏重于经济建设，公共服务职能严重缺失。因而在当地GDP增长和财税增收的情况下，许多民众生活没有明显改善，反而出现社会贫富差距加大以及社会治安混乱，民众对当地政府的施政效果非常不满。在瓮安事件爆发前，当地经济发展并未给民众带来利益，靠政府实现农民的利益成了农民的奢望。瓮安县磷、煤、铁、钼、铅锌等矿产资源丰富，在矿产资源开发中，瓮安县政府和矿区乡镇政府千方百计为采矿企业和矿老板创造发展条件，提供良好服务。但是，对关系农民基本生存条件的实际问题却漠然置之。矿产资源开发让政府增加了GDP和财政税收，让矿老板赚鼓了腰包，而普通民众特别是资源富集地的农民，不仅享受不到资源开发的利益，还要付出生产生活受损的代价。在李树芬的老家、磷矿丰富的玉华乡，流经村子的水，呈灰白的混浊。村民们说，从2002年开始，开矿就污染了村子的水源，并导致人畜饮水困难，庄稼绝收。[5]在池州事件爆发前，由于当地政府在考虑发展规划时，决策失误，较多考虑的是外商的利益，在一定程度上忽视了当地群众的利益，致使部分群众的基本生存条件——住房问题随着房价的不断上涨都难以解决。[6]

2.2 政府与民众的关系不平衡

政府没有摆正与民众的关系，经常以强制的手段压制民众，民众对政府的行为不满意。政府在处理与民众的关系时，不是把民众摆在首位，有些部门干部作风简单粗暴，动辄就把公安机关推向矛盾冲突第一线，用强制的甚至专政的手段对付反映合理诉求的人民群众。瓮安县副县长肖松坦承瓮安在移民搬迁、城建拆迁中，存在违法操作的现象。2007年以来，瓮安县公安局为处置矿群纠纷、政府征地、拆除违章建筑和其他群体性事件，较大规模地出警就有十几次。[7]瓮安县法院为修办公楼，征用壅阳镇中心村农民的承包地，农民认为每平方米25元的补偿标准太低，不同意征用。在县领导的要求下，共出动公安和武警100多人，把村民团团围住，强行把地里即将成熟的包谷和稻田里新插的稻秧推倒碾烂，强行征用了土地。2007年3月底，江界河村民们都收到乡政府通知，被要求在3月31日前搬迁完毕，“逾期不迁，后果自负”。2007年4月6 日，在瓮安县政府负责人带领下，包括县移民开发局和公检法在内，逾百人的队伍开进江界河村，该村所有房屋被挖掘机强制拆除，拆迁者还将部分木屋点火焚烧。[8]政府的这些行为，把自己与民众对立起来，使党群、干群、警民关系不和谐，政府、干部不再使民众感到亲切。

2.3 民众维权渠道不畅通

政府堵塞了民众维权渠道，民众被损害的利益和不公待遇无法得到恢复或有效处理，人们对政府的信心丧失。政府的信访制度和诉讼制度，是民众权益受到损害和遭遇不公待遇等情况下，寻求维权和补救的两种主要手段。民众通过这两种渠道来反映自己的要求和意见，是法律赋予权利之一，也是社会主义民主的具体体现。然而在瓮安县，在矿山开采、移民搬迁、违章建筑拆除以及在国企改革过程中，感到利益受损和得到不公待遇的民众却找不到说理的地方，无论是信访部门、还是法院对民众的合理诉求无所作为。有的老百姓投诉无门，不得不拿起法律武器来维护自身的合法权益，但同样被政府挡在门外。瓮安县人民法院有关负责人坦言：“当地行政执法环境太差，行政干扰太大，严格按行政审判开展工作非常难。大部分涉及政府的案子，法院基本不立案，就算有些案子审判了，也无法执行。”民众的合理诉求不仅得不到满足，反而被呵斥为“无理取闹”，被视为“刁民”，甚至被政府判刑拘押，虽然大多数民众采取是“无可奈何，只好忍了”，但是那些遭遇挫折而又得不到公权力的救助的民众，不但彻底丧失了对政府信任，而且对政府的积怨会越来越深。一旦有合适的机会，这些民众就会通过某种方式来发泄和表达他们的不满情绪。

3 提升政府信任的路径和方法

民众对政府的信任缺失不是一朝一夕形成的，修复也不可能是一蹴而就的。既然政府的绩效及其行为表现是能否获得民众信任的关键，那么要提升民众对政府的信任，就必须首先从政府自身做起。

3.1 改变政府定位

政府要注重公共服务职能，用良好的绩效提高民众对政府的信任。政府的绩效不仅体现在经济的发展，更重要的在于实现社会的公平正义。政府只有改变偏颇的定位，全面履行职能，尤其是提供充足优质的公共产品与公共服务，民众的满意度才会提高，进而也会增进对政府的信任。具体而言，一是进一步转变职能，解决政府的“越位”、“缺位”和“错位”问题。强化政府的社会管理和公共服务职能，弱化经济建设和经济管理职能，承担起提供基本公共服务的职责，履行提供社会发展和人民生活所必不可少的公共物品和公共服务的责任，积极回应社会和公众的需求。二是要对弱势群体给予更多的关怀。在教育、就业、保障等公共政策上进行有效的调节以更多地倾向弱势群体，对改革中利益受损较为严重的群体和个人进行足够的补偿，以维持社会的总体和谐。三是切实改变政府绩效评价标准。发挥政府绩效评估标准的导向功能，改变过去单纯将 GDP作为约束性考核指标的做法，将提高经济增长的质量和效益、社会发展和民生改善等指标置于更加突出的位置。

3.2 规范政府权力

政府应严格依法行政，用良好的行为来提升民众对政府的信任。一是加强法治建设，强化法律对于政府行为的约束力。 “法无明文授权皆禁止”，政府行为应由法律规制并服从法律，通过法律对政府行为的边界、方式、程序以及权责的明确规定，有效规范、监督、控制政府，从而降低政府行为过程的随意性和不确定性。二是进一步完善政务公开制度，不断扩大政务公开的广度与深度，用严格的制度措施保证公开的真实性、全面性和及时性；只有公开透明，才能确保政府权力真正为人民服务。三是强化对政府的监控。改进监督方式，创新监督手段，既使政府机关高效运作，又避免出现政府滥用权力，确保行政权力在预定的轨道内运行。

3.3 畅通利益表达渠道

政府完善公众参与机制，用良好的回应性和参与性来提升民众对政府的信任。公民参与和评价公共服务的权利，也能够加强公民对政府的信任和支持。公民参与对于提升公民对政府的信任意义重大。对于民众的权利和利益，最有效的维护手段是创造一种机制，让民众能自主表达、自主维护、自主实现。一是完善利益表达机制。应建立健全包括人大政协两会制度、协商对话制度、信访制度、投诉举报制度、社会舆论监督和民意调查制度等在内的传统利益表达渠道，让民众充分表达自己的利益要求。在建立健全传统的利益表达渠道的基础上，还应不断拓宽民意表达的新渠道。政府应当尽快出台网络参与的相关程序与规范，有效利用网络平台，开辟扩大民众表达利益诉求的新途径。二是畅通政府维权渠道。进一步完善执法监督机制、行政复议机制和行政诉讼机制，坦然面对公众提起的复议和诉讼，敢于纠错，敢于应诉，为相对人提供充分的权利救济。三是广泛建立公民参与的渠道和平台，完善公众参与的制度和机制，提高公共参与的广度和深度，让民众更好地参与到公共政策过程中来，有条件影响那些涉及自身利益的政策过程。

4 结语

民众对政府信任的修复与提升是一个长期的过程，只要政府明确职责定位，规范自身行为，畅通参与渠道，在民众的监督和参与下依法行政，就能赢得民众的信任。在良好的信任基础上，政府的合法性与有效性稳步提升，非直接利益冲突积聚和爆发的条件将不复存在，社会的和谐与稳定将获得坚实的基础和保障。

[1] 钟玉明，郭奔胜.社会矛盾新警号[J].瞭望新闻周刊，2006(42):10-13.

[2] 王强.试论政府信任构建的民主行政路径[J].商业经济，2007 (4):11-12.

[3][4] 张成福，边晓慧.重建政府信任[J].中国行政管理，2013(9):7-14.

[5] 龚维斌，马福云.社会群体与群体性事件研究[M].北京：国家行政学院出版社，2011.

[6][7][8] 郭纯平. 新世纪国内群体性事件研究—以构建和谐社会为视角的考察[D].北京：中国社会科学院研究生院，2011.

(责任编辑：郑孝芬)

On the Government Trust as an Intermediary Link to the Eruption and the Solution of Conflicts of Non-direct Interest

YAN Shi-qi

(Faculty of Humanities, Huaiyin Institute of Technology，Huai'an Jiangsu 223003， China)

The government trust is the intermediary link to expound the outbreak of conflicts of non-direct interest. The decline of citizens’ trust in government leads to the accumulation and eruption of the conflicts of non-direct interest, while the decline of government trust is the result of ill performance, administrative illegality and administrative omission of the local governments. In order to solve the conflicts of non-direct interest, the government should orientate its role and take institutional innovation.

government trust; conflict of non-direct interest; an intermediary link

2014-11-09

江苏省哲学社会科学研究基金项目(10ZZD011)；江苏省高校哲学社会科学基金项目(2012SJB810001)

颜世颀(1971-)，男，山东临沂人，副教授，博士，主要从事公共管理研究。

D631.43

A

1009-7961(2015)02-0013-04