政府新媒体传播：如何跨越数字鸿沟

朱春阳

（复旦大学新闻学院，上海，200433）

【新媒体研究】

政府新媒体传播：如何跨越数字鸿沟

朱春阳

（复旦大学新闻学院，上海，200433）

内容提要：在新媒体的使用过程中，政府由于受到体制的束缚，目前正陷入“数字鸿沟”的困境当中.本文针对这一情况，在“数字鸿沟”的研究框架下分析我国政府新媒体传播面临的诸多问题.本文认为，打通两个舆论场是政府跨越数字鸿沟的目标所在，并据此提出了相关策略.

政府 新媒体传播 数字鸿沟

相关研究发现，57.6%的群体性事件中，网民使用新媒体发布消息、彼此联络、制造舆论；而政府仍然高度依靠传统媒体（57.6%）、新闻网站（22.2%）以及记者招待会（15.2%）这三种回应平台，仅有5.1%使用网络新媒体进行互动处置［1］.从“数字鸿沟”的相关研究来看，新技术采用所带来的利益并非对所有社会成员或者机构都是均等的，现有信息处理能力强的群体明显要比弱的群体更能从新传播技术中受益.近年来，随着公众的权力监督意识和参与意识的增强，公众关注的热点事件大部分都涉及公共事务，新媒体作为利益表达平台、虚拟社群沟通平台、危机决策监督平台和社会动员平台，成为公众表达民意、参与国家经济社会及政治生活的重要渠道.［2］或许正因为这一变化，传统的政府公共传播模式需要发生革新.6.32亿网民，12亿手机用户，273万家网站，12亿微博用户，6亿微信用户，在众声喧哗的“大众麦克风时代”，要把互联网这个社会转型期的“最大变数”变成可管、可控、可协商的常数，这是一个几乎不可能完成的任务［3］.更为可能的情况是政府提高自身利用新媒体的效率，形成与公众新媒体传播效率的竞争格局，以防止在新媒体技术面前，自身陷入“数字鸿沟”的陷阱.

一、数字鸿沟的基本分析框架

自1995年美国政府发布“Falling Through the Net”的研究报告，“数字鸿沟”这一概念开始流行开来.作为一个比喻，这一概念使人们有机会认识到技术富有者和技术贫穷者之间存在的不平等［4］.学术界此前关于数字鸿沟的研究聚焦于数字技术的“接入”（access）和“使用”（use）上；这两个层面也被学者们称为第一道和第二道数字鸿沟.数字鸿沟的概念包括三个层面：（1）全球鸿沟，即工业化国家和发展中国家之间在因特网接入上存在的差距；（2）社会鸿沟，其关注的是在每个国家内部信息富有者和信息贫穷者之间存在的差距；（3）民主鸿沟，强调的是人们在是否使用数字技术参与公共生活方面的差距.［5］而按照丁未、张国良的研究，在网络时代，这种信息鸿沟主要表现在4个方面，简称为“信息鸿沟ABCD”.A（Access）指互联网接入与使用渠道.互联网不仅需要信息基础设施，而且对终端用户来说，互联网接入价格存在较大差异，造成这种差异的主要原因是社会经济条件的差别；B（Basicskills）指数字化时代需要掌握的“信息智能”.群体间信息智能的差异往往造成互联网利用能力方面的鸿沟；C（Content）指网上内容.在四通八达的网络世界里，由谁主导多媒体、多语言的信息内容和网络信息产品，就决定了这些群体与其他群体之间的鸿沟；D（Desire）指个人上网的动机、兴趣，不同的“使用与满足”类型，决定了互联网用户在获取信息和利用信息方面的鸿沟.［6］

二、政府新媒体传播：数字鸿沟何在？

网络孕育着政府与公民社会的新型沟通模式，但网络信息的复杂性、网络文化的解构性、网络立法的滞后性容易导致网络政治参与的无序性；信息控制的隐蔽性可能导致技术官僚为民做主；数字鸿沟、政府部门的信息意识和信息能力不强，制约了政府与公民社会的良性沟通.［7］按照上述数字鸿沟的基本分析框架，我们来探寻政府与公众在新媒体技术方面所形成的数字鸿沟的具体方位和环节.

（一）互联网接入情况

1999年，被称为是“政府上网年”.在这一年，我国政府开始启动政府信息门户网站的建设.在接入与网络技术掌握方面，政府上网工程的主要发起者——中国电信主动提出为政府上网推出“三免”的优惠政策：在规定期限内减免中央及省市级政府部门的网络通信费，组织ISP/ICP免费制作政府机构部分主页信息，并免费对各级领导和相关人员进行上网基本知识和技能的培训［8］.很显然，在互联网接入方面，政府作为社会资源的调整者具有近水楼台先得月的优势.相关数据显示，目前我国省级、省会城市及计划单列市政府门户网站拥有率均达到100%，地级市政府门户网站拥有率为97.67%.通过近几年的绩效评估，各级政府网站建设水平均有不同程度的提升［9］.但是，政府信息网站的这一普及水平和我国网站整体发展情况相比却不容乐观.2014年7月21日由CNNIC发布的《第34次中国互联网络发展情况统计报告》的数据显示，截至2014年6月，中国.CN域名注册总数为1065万个，占中国域名总数比例为55.6%；而以GOV.CN结尾的域名数为56348个，仅占0.5%，甚至低于非营利性机构类型的域名数（66806，占0.6%）［10］.即便如此，政府网站的建设效果也不是十分令人满意，发展不平衡，存在诸多问题.例如，发达地区相对于西部落后地区网络建设比较好；中央、省级部门的网站比较完善，基层政府的网站比较简单，有的甚至没有专门的网站，更主要的是政府网站的使用率不高.2009年中国政府网站绩效评估结果显示，政府网站用户使用率总体不超过75%，依靠政府网站获取办事资源与信息的网民还不到一半，对政府网站的服务效果表示不满意的更是占绝大部分.这不仅体现出政府网站的公众认知度偏低、应用价值不足，更说明了管辖这些网站的政府部门公共服务意识和行动还难以与群众的期望接轨［11］.

（二）政府网站的内容建设与功能机制

研究发现，从已经发生的网络群体性事件来看，政府网站普遍处于“无为”的失语状态，“既浪费了宝贵的信息平台资源，也在客观上加剧了事态的恶化”［12］.从传播形态来看，政府网站存在五个方面的问题：一是论坛（BBS）功能落后，政府网站因面孔太过严肃，互动不足，论坛信息比较单一；二是搜索引擎功能太弱，政府网站的搜索范围要么限制在网内，要么功能不全、智能化和精准度都不高，网民难以使用此检索机制获得相关信息；三是网络新闻机制的落后，政府网站没有体现网民既是读者又是作者的双重角色；四是即时通讯的落后，特别是手机网络的应用，政府网站尚未利用这一颇具潜力的传播机制；五是博客与微博服务功能缺失，政府网站远远落后于其他网络传媒.而究其原因则在于四个方面：（1）民主诉求的网站平台功能不足，政治沟通不顺畅；（2）政府网站的虚拟参与层次不高，公共事务的民主管理作用无法得到充分体现；（3）网络社区与虚拟社团的积极作用不能有效发挥；（4）政府网站的监督呈现单向度的特征，导致政府问责的缺失.［13］而从《2012年中国政府网站绩效评估及结果分析》反映的情况来看，中国政府网站主要存在重点领域信息公开不够、行政权力运行不透明、办事服务不实用及便捷度较低等问题，这些问题严重阻碍了服务型政府网站的建设发展.具体而言，设立信息公开重点工作专栏比率不足两成；79%的地市政府网站未能公开征地拆迁补偿方案、补充标准、补助发放等信息；32%的省级、副省级政府网站尚未公开食品安全、环境保护、产品质量监督检查信息；仅有10%左右的政府网站公开行政审批流程图；搜索引擎已经成为网民获取信息的主要途径，但是评估结果显示，48%的政府网站尚未提供搜索服务或搜索服务不可用，47%的政府网站虽然提供搜索服务但只能检索到相关工作动态，只有5%的政府网站能在搜索结果的前几页查询到相关服务.［14］

（三）政府部门与公务人员的新媒体采纳情况

新媒体的一个重要特征是更新换代的速度非常快.从信息门户网站到网络社区，再到博客、社交网络，然后到最新的微博与微信，新媒体以不断创新的方式正逐步渗透到人们生活、工作与社会事务的各个方面，并成为社会沟通交流、生活方式的一部分.对上述不断演化的新媒体形态的采纳能力和适应能力也是数字鸿沟形成的一个重要组成部分.2010年被称为“中国微博元年”，2011年则被称为“中国政务微博元年”.这一年我国政务微博的增长率达到了惊人的数字：776%，2012年的增长率也达到了249%.截至2013年12月，在新浪、腾讯、人民网与新华网上的政务微博已经超过25万家，其中公务人员微博达到了75505个.［15］政府部门介入微博平台的时间明显滞后.目前一直位居我国政务微博排行榜第一名的上海市政府新闻办官方微博“上海发布”，同时覆盖新浪网、腾讯网、东方网、新民网四家微博平台，仅新浪微博平台已经有超过500万的粉丝；但是它的开通时间也仅仅是在2011年11月28日.

对目前我国政务微博的运营情况，有研究者总结存在四大问题，具体包括［16］：

1.不善经营，运作效果不佳

信息发布：信息发布不及时，更新不规律，时效性较差.

内容运作：内容单一，官话、套话较多，信息量小.不少政务微博只是政府网站内容的翻版，未考虑微博受众的特点，缺乏吸引力.

互动交流：以单向信息发布为主，与公众互动少，影响网民交流的积极性，造成注意力资源的闲置.

宣传推广：缺乏有效的宣传与推广，政务微博的运用一般停留在初级阶段，影响力较低.我国微博问政的效果有待提升，归根结底是因为我国政务微博建设缺乏制度化保障.

2.新媒体素养缺乏，操作使用不当，引发舆情危机

目前，我国政府机构、官员使用微博不当引发的舆情危机为数不少.例如，局长微博开房事件中，当事人错把微博当QQ使用引发危机；又如个性官员在微博中“公私不分”，多次深陷“骂战”.政务微博使用不当，体现了我国政府官员媒介素养的缺失，以及对公共领域与私人领域话语权把握的失衡，其引发的舆情危机对当事人及政府形象均造成了负面影响.

3.机制不完备，政务微博未能充分发挥作用

政务微博集合了微博时效性强、传播迅速、方便快捷的优点，有助于应对突发公共事件、引导网络舆论.但目前，我国政务微博主体尚未形成突发公共事件应急机制和舆论引导机制，导致其功能未能充分发挥.如南京秸秆焚烧造成污染事件中，南京环保官方微博没有对污染事件及时预警，引起公众不满.此外，在应对谣言、引导网络意见领袖、开展电子政务与公共管理、公共外交与政府网络形象等方面，政务微博相应的运作机制也较为匮乏.

4.整体分布不平衡，呈结构性失调

我国政务微博虽然颇具规模，但与我国政务机构及官员数量、公众需求相比仍有差距，在分布上也呈结构性失调：一是在地域分布上，东西部不平衡，经济发达地区与落后地区不平衡，多集中于经济较为发达的区域；二是在行政级别分布上，较高级别的政府机构、官员微博相对偏少，有待扩容.

上述四大类问题中，前三类基本上属于“数字鸿沟”中“使用”层面的问题，第四类中东西部分布的不平衡可能与“接入”层面相关.而从本质上来看，我们又可以将政务微博的问题归结为数字鸿沟概念中第三层次——“民主鸿沟”问题，政务机构与官员更为熟悉的是传统官方舆论场的规则，即一切由全能角色的政府来裁决，不适应权力被分享后的议事程序，更不适应“权力被关到笼子里”受到的制约；而对于分享了传播权力的网民而言，依托规模庞大的网络群体，以及普适程度更高的社会伦理与法治规则，更希望是在协商民主制度下探讨问题.同时，我们也看到，相对于之前政府新媒体传播的形态，政务微博表现出的是与网民之间更为深入、全面的交流能力的需求.政府网站的信息发布权掌握在政府自身手上，而政务微博却是官方机构和政务人员进入到民间舆论场的核心地带，是与民众面对面的沟通与交流.出于对“沟通”的恐惧以及“交流”的障碍，部分媒体则直接选择了“失语”.例如，2012年10月，银川市委办公室、市政府办公室在其官方微博“问政银川”曝光了19个“僵尸微博”，这些政务微博7个工作日未更新［17］.

总体而言，在面向新媒体的传播融合过程中，政府公共传播能力的提升出现了明显的滞后.按照美国学者罗萨·博奇的相关研究，他综合考量了线上、线下政治参与的关联性，将两种情境下的公民参与方式相结合，然后根据功能将公民政治参与程度分为五级：最低一级是获取信息（网址、办公公告等），第二层级是实现交流（收发电子邮件、信息等），第三层级是获取咨询服务（通过调查、民意测验、公民复决、政治投票、政治请愿等形式），第四层级是提供协商场所（公共论坛、博客等），第五层级是绝对充分、直接的公民政治参与［18］.与这一分级相对应，我国政府上网工程所满足的公众政治参与的需求为最低级别；而近年兴起的政务微博与政务微信则为民众提供了较高层级的政治参与服务.从整体情况来看，我国政府在公共传播中利用新媒体与民众的沟通还处在较低的层级，即以提供电子政务服务为主的公众需求满足为主.而从近年来源于互联网平台而形成的冲突事件的成因来看，多属于公众较高级别的网络政治参与需要无法得到满足，尤其是“网络问政”的需求得不到回应.很显然，源于电子政务的问题相对容易解决，即通过优化办事流程即可提高公众的满意度；而源于网络问政的危机则解决难度较高，却又是官方舆论场与民间舆论场“面对面”的摩擦.因此，从公众政治参与的视角来看，政府新媒体传播需要更多着力于解决网络问政问题，即解决如何与公众沟通的问题，这是政府新能力的构建；而电子政务则属于基本服务层面的需求满足，是政府线下功能的线上延伸，成为网络舆情触发点的可能性相对偏低一些.

尼葛洛庞帝曾在网络勃兴初期就认为“网络真正的价值越来越和信息无关，而和社区相关……而且正创造着一个崭新的、全球性的社会结构”［19］.正是源于社会结构的革新，才有了当前政府治理能力现代化的价值转型.因此，如何打通两个“舆论场”，打造一个“可沟通”、“可信任”的政府是政府公共传播的首要目标和核心任务.基于当前我国信息传播的现实格局，我们认为，政府需要利用新媒体为公众提供更多政治参与信息沟通的通道，进而打通官方舆论场与民间舆论场之间的藩篱，消除误解、达成共识，共同推进社会发展进步.这也是政府新媒体传播的主要创新方向.

三、政府新媒体战略创新：如何跨越数字鸿沟

正是在这一背景下，2013年10月1日由国务院签发的《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》（国办发〔2013〕100号）提出，下一阶段要重点解决当前政府机构存在的信息公开不主动、不及时，面对公众关切不回应、不发声等问题；要着力建设基于新媒体的政务信息发布与公众互动交流新渠道，要求各地区各部门应积极探索利用政务微博、微信等新媒体，及时发布各类权威政务信息，尤其是涉及公众极为关注的公共事件和政策法规方面的信息，并充分利用新媒体的互动功能，以及时、便捷的方式与公众进行互动交流.其中，涉及政府新媒体方面的内容要求：“充分发挥政府网站在信息公开中的平台作用：各地区各部门要进一步加强政府网站建设和管理，通过更加符合传播规律的信息发布方式，将政府网站打造成更加及时、准确、公开透明的政府信息发布平台，在网络领域传播主流声音.”“着力建设基于新媒体的政务信息发布和与公众互动交流新渠道：各地区各部门应积极探索利用政务微博、微信等新媒体，及时发布各类权威政务信息，尤其是涉及公众重大关切的公共事件和政策法规方面的信息，并充分利用新媒体的互动功能，以及时、便捷的方式与公众进行互动交流”.［20］

2014年8月18日，中央全面深化改革领导小组第四次会议审议通过了《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》，这是新时期我国最高级别的关于媒体发展的专项指导意见.习近平强调，推动传统媒体和新兴媒体融合发展，要遵循新闻传播规律和新兴媒体发展规律，强化互联网思维，坚持传统媒体和新兴媒体优势互补、一体发展，坚持先进技术为支撑、内容建设为根本，推动传统媒体和新兴媒体在内容、渠道、平台、经营、管理等方面的深度融合，着力打造一批形态多样、手段先进、具有竞争力的新型主流媒体，建成几家拥有强大实力和传播力、公信力、影响力的新型媒体集团，形成立体多样、融合发展的现代传播体系.要一手抓融合，一手抓管理，确保融合发展沿着正确方向推进.［21］

既然打通两个舆论场是政府新媒体传播的目标与使命，那么所有的问题都集中于政府如何通过新媒体传播的创新来提高两个舆论场融合沟通的效率.基于理论与实践两个层面的考量，我们认为，以下几个方面可以作为政府新媒体传播创新的主要方向与着力点.

（一）改善政府网站主渠道，扩大公民政治参与机会

政府网站是政府应对新媒体变局而最早推出的新媒体传播服务.但是，经过10余年的建设，仍然存在十分明显的问题.我们认为，政府网站作为政府面向新媒体世界传播信息、塑造形象的主窗口，仍然是新媒体战略的重中之重.当然，政府网站的主要问题在于其诞生于Web1.0时期，主要以门户网站为参照对象，强调的依然是传统的单向信息发送与海量信息结合的粗放化的运行理念.和当前门户网站影响力的衰退类似，政府网站也面临革新的需要.

我们认为，政府网站需要从原来属于单向信息传播的电子政务平台转向注重用户体验、强化用户参与互动的综合性“网络问政”服务平台，立足于扩大公民政治参与机会，这将区别于之前传统的政府网站功能和角色.网络政治参与有利于拓宽民主渠道，丰富民主形式，在加强民主监督、推动民主决策和民主管理等方面有着传统政治参与无法比拟的优越性，较好地起到了保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权的作用，有利于推动各项民主制度的建设.［22］强化这一服务功能正是政府治理能力现代化的核心内容.从目前的情况来看，政府网站比较强调的是电子政务服务功能，下一步则需要强化网络问政的功能，以保证政府网站作为政府信息发布的主渠道，并作为吸纳民意、开放参与的信息汇流平台.对网络政治参与的研究认为，目前存在四种网络政治参与途径：通过网络议论热点问题，进行舆论监督；通过专业网站的政治性论坛、特定软件发表政治见解；通过网络与政府官员进行在线交流；通过网络表达意见参与政府政策的制定［23］.如果我们把这作为公众政治参与的“需求地图”的话，所谓的政府网站创新就是“按图索骥”的过程，从以上四个维度扩大政府网站的服务功能将大大提高自身的影响力和公信力.

从用户和新传播形态的维度来看，政府网站创新还需要体现两个层次的匹配.其一，要与新媒体用户的使用习惯相匹配.当前新媒体用户使用强调体验性、可分享、可互动等特征，政府网站需要从这一层面满足用户需求，提高网站服务的人性化，以用户为中心设计沟通交流的平台框架，而不能固守一隅，以过时的用户习惯来主导网站建设.其二，要与当前新媒体传播形态与技术发展水平相匹配.Web1.0强调的是海量信息、单向传播；而Web2.0则强调传播权力的去中心化、个性化传播平台的构建；随之而来的所谓Web3.0则强调对个人社会关系在互联网世界的平移、复制与放大，强调依托强或者弱的关系来锁定平台与用户之间的关系，即社交类媒体的大范围普及.参照这一新媒体传播形态与技术发展变迁历程，政府网站需要面向Web2.0和Web3.0打开融合化的窗口，而不能僵化为Web1.0时期的新媒体传播“古董”.从新传播技术的演化来看，政府网站需要以扩大公众政治参与机会为革新的主方向，吸引用户积极参与政府公共传播活动和过程，进而使政府有机会融入到新媒体传播活动的链条当中，成为新媒体世界中事件与活动的积极参与者，与公众结成面对面的关系.以奥巴马为代表的西方新一代政府领导人，对于政府网站的改造正是沿着这一思路不断演化.目前美国政府已经形成了一个以白宫网（http：//www. whitehouse.gov）为中心，各大社交网站为功能延伸的政府信息传播及互动平台，在政府与公众间建立起一条开放、互动、即时的资讯传播链条；而奥巴马本人也被称为“新媒体总统”.

（二）深入民间舆论场，把政务微博打造成政府新媒体传播的桥头堡

微博的兴起是网络化社会关系从碎片化走向整合的一个结果.在这个开放性的社会关系网络中，既有大众传播，又有人际传播；既有专业媒体，又有意见领袖.这一立体化、全方位的社会关系为信息传播提供了新的实践场景：事实信息的传播在微博空间呈现出“无影灯”的效应，即信息一边传播，一边被检验，只有那些经得起众多立场不同、倾向各异的微博用户挑剔质询的信息才能够被信任.这对习惯于选择性呈现事件信息、强调正面宣传报道为主的我国传统媒体体系来说是一个重大考验，需要面对一个镜子考量报道的细节是否经得起推敲，而不能像独享传播话语权时期那样按照主观宣传的意愿塑造报道的典型.这对官方媒体的传播技巧和专业化报道水准都提出了更高要求.所谓“正能量”的传播，必须经得起公众的推敲和追问，而微博就是把公众知识和智慧聚合起来的场域.微博因此也成为当代中国社会林林总总现象被放大复制的舞台，尤其是社会冲突与民生问题的失范等问题，更容易成为微博场域中聚焦的热点.相对于官方舆论场已有官方媒体作为意见表达的主渠道，民间舆论场则选择了微博作为Web2.0时代互通有无、宣示权益的主场.2011年开始的政务微博普及具有特殊的意义和价值，政务机构和公务人员到微博上主动设立自己面向公众的信息交流窗口，我们认为，这是政府官方力量深入到民间舆论场核心地带，致力于打通两个舆论场的积极努力.

政务微博的开设是政府新媒体传播发展的一个里程碑.和政府网站单向传播相比，微博平台提供了更类似于茶馆一样的传播场景，把互动与意义分享作为传播活动的起点和终点，更容易打通两个舆论场之间的隔阂，形成共识.但是，很显然，还没有适应“可沟通”角色要求的政府部门如果在线下无法与公众顺畅沟通，在微博空间也不可能忽然换了一个人似地而如鱼得水.因此，我们也看到，很多政务微博开通之后往往选择了回避政务信息的传播，往往顾左右而言他，甚至很多政务微博开通之后就一直保持沉默.在我们看来，这正是政府长期在公众视野之外独自行政带来的僵化后果，很多政府部门已经不习惯与自身所在的权力体系之外的社会力量进行有效的沟通，无法掌握官方舆论场之外的话语表达方式和沟通技巧.因此，很多官员对于政务微博的开设也往往采取多一事不如少一事的态度.政务微博的问题只不过是把政府沟通障碍予以视觉化和放大化，也因此将“可沟通能力”纳入到政府治理能力现代化的核心指标体系之内.

我们认为，政务微博开通之后需要从以下几个方面着手，培育和提高政府新媒体沟通能力和技巧.

第一，需要对目前做得好的政务微博进行跟踪和学习，逐步掌握微博沟通的话语技巧.从对网络使用者能力的研究来看，网络沟通能力不是现实沟通能力在网络空间的简单复制与转移，而是一个逐步习得的过程.研究发现，博客运用比较好的，往往论坛使用较好；而微博运用好的，则是博客使用较好的.微博空间的沟通能力是网络用户在经历论坛、博客、社交网络等平台使用过程中而积累形成的；并且，之前的影响力也对新的传播平台有较大影响.因此，对先行者、探索者经验的吸纳是新开设政务微博快速融入微博场域的一个必要阶段.我们的建议通常是对新浪与腾讯微博中排名前十位的政务微博先进行一个月的观摩与总结，研究其内容设置、发布时间、互动技巧、演化进程，尤其是涉及公共危机事件的微博表现等，并对其中好的做法予以复制、放大，形成自己的特色.这一“模仿创新”手法是产品设计的基本策略，对于政务微博快速提高自身水平非常实用.

第二，开展线下的经验交流与沟通能力训练活动.政务微博目前已经形成了较好的线上交流，创新的经验得到较好扩散.但是，具体到一些敏感的操作，以及操作时候的困惑还需要线下的交流沟通与碰撞.例如，浙江海盐开设了微博沙龙，定期召集政务微博工作团队和公务人员微博操作者，就当前政务微博关注的焦点问题进行讨论交流，积累经验的同时提高了共识.线下的活动还包括主题辩论赛等活动，围绕近期主题进行，可以很好地演练舆论各方的思辨能力，提高微博空间“面对面”的沟通能力.

此外，我们在调研中也发现了一个常见的问题，很多官员对自己分管的领域了如指掌，因此在与公众沟通的时候很自负，几乎不做准备就自己开展.其实这是一种非常危险的做法.在公共危机事件发生的时候，主管官员因为知道全部的信息，其做出的判断往往在自己看来是完全没有问题的，但是，只了解部分信息的公众依据有限的信息却无法得出类似的结论，就会因此出现不同的感受.主管官员往往不能把全部的信息和盘托出，这样的信息不均衡带来的冲突结果就是共识无法达成，冲突还有可能因为双方的不信任和情绪化而被加剧.因此，我们认为，一个官员通过政务微博平台和公众沟通交流，一定要考虑到公众的信息掌握情况与对信息结果的感受，知道公众情绪的触发点所在.这些都是决定微博沟通是否能够成功达成共识的因素，而这些判断需要依托线下的调查工作来完成，以达到针对性的沟通，提高共识达成的可能性与基本底线.

第三，依托政务微博办实事，积累尽可能多的信任资源.很明显，政务微博仅仅在传播层面有所作为还是不够的，更重要的是能够解决实际问题，以看得见的政绩来获得公众的支持与信任.以郑州市供销总社官方微博系列为例.这一系列以@郑州供销为主平台，包括@西瓜办、@爱蜜乐、@欣阳柿子等专门性的微博平台，一方面宣传产品，同时促进产品的网上销售；而郑州供销总社的主任也开通官微@刘五一，为旗下各类产品打开销路而吆喝.同样的公务微博还有甘肃成县县委书记李祥.成县拥有50多万亩核桃园，人均核桃树达50多棵，卖核桃是当地百姓最主要的收入来源.近几年，随着成县核桃产量的增加，如何卖出这些核桃，成了每一个成县人面临的首要难题.2013年6月李祥尝试微博卖核桃，他的官微@成县李祥，在短短两个月不到粉丝涨到了7万，截至2014年9月初，粉丝数超过了20万.随着李祥微博的走红，成县的众多官员都开通了微博，开始加入微博卖核桃的行列，成县核桃也随之升温.其间，李祥通过微博，邀请农业圈的微博达人及行业专家赴成县实地考察，共同探讨成立电商协会的必要性和可行性.2013年7月1日，全省首家农林产品电子商务协会在成县成立，第一批入会会员就达到1300多名.7月10日，陇南成县首批鲜核桃网络预售签约仪式正式举行.在随后的日子里，成县的核桃可谓是一炮打响，除了成县核桃一直以来的主要销售地兰州之外，北京、上海、广州等一线城市，也加入了这个行列，成县核桃开始源源不断地通过网络走向全国各地.［24］

反观部分政务微博，上线开通后打个招呼就一去不复返，及至公共危机事件发生则忽然复活，呼吁公众“相信政府”，而公众一起哄，马上再次哑火.这样的政务微博的存在毫无价值，反而更容易被网络诟病.如果能够珍惜开通的时间，积累网络空间沟通话语技巧、多做一些为民服务的实事，获得足够的信任资源，即便是危机发生，因为熟悉民间舆论场的话语沟通方式并获得较高程度的信任，对于危机问题的解决也将事半功倍.

第四，每周呈递给主要领导“每周微博舆情汇总”，强调沟通与共识的价值取向与经验教训.我国现有体制下，一把手对于危机传播管理起到决定性的作用.微博工作团队要充当一把手的“眼睛与耳朵”，保证领导干部对当下舆情格局有清晰的判断.所谓“聪明”，即指耳聪目明，眼睛看得见、耳朵听得到，心里明白、清楚.当然，笔者也遇到一种情况，就是舆情报告也每周、甚至每天都送到了领导的案头，但没遇到危机则看不到领导解决问题理念的革新.按照我们调研的情况来看，舆情报告虽然很重要，但是其中呈现的价值判断更为重要.如果不是强调沟通与共识的达成为舆情判断的指向，反过来强调冲突与敌对，甚至常常使用“帝国主义亡我之心不死”这样的逻辑来分析国内公共危机事件，而不去反思是否是工作中出现了重大问题才导致官民冲突骤然加剧，这样的舆情报告如果成为领导人的舆情信息主要来源，出现不合时宜的处理方式就不奇怪了.

（三）政府需要与意见领袖的合作，共同推进焦点问题的妥善解决

法国社会学家勒庞认为，对大多数人来说，除了自己比较熟悉的领域，对领域外的大部分事情并没有做深入的研究，在这个时候，“领导者”就成为他们的“引路人”.“领导者”之所以能够起到引领作用，主要基于“他们的学识和声望”.“世界上不管什么样的统治力量，无论它是观念还是人，其权力得到加强，主要都是利用了一种难以抗拒的力量，它的名称就是‘名望’”.“名望”对我们的看法、判断有神奇的支配力，我们服从“名望”时甚至毫无抗拒能力，充满敬畏.［25］尽管对于勒庞“乌合之众”的说法有很多不同的看法，但我们不得不承认的是，在大众传播媒介与公众之间确实存在一个群体，对公众态度的改变明显要高过大众传播媒介，而这一群体就是“二级流程理论”发现的“意见领袖”.何为“意见领袖”？最早是在20世纪40年代，传播学者拉扎斯菲尔德在《人民的选择》中提出了“意见领袖”这一概念.后来费斯克将其定义为：“在将媒介讯息传给社会群体的过程中，那些扮演某种有影响力的中介角色者.”［26］以研究“创新-扩散”而闻名的罗杰斯总结出了“意见领袖”的三个特征：观念领导者比追随者有更广阔的渠道接触大众媒体；观念领导者比追随者具有更开阔的眼光和世界观；相对于追随者而言，观念领导者与创新代理人有更多来往.同时，大众传播分为信息流和影响流，信息流即媒介信息的传播可以是一级的，它可以像人们感觉的那样直接到达受众，而影响流的传播则是多级的，要经过大大小小的“意见领袖”的中介才能抵达受众.［27］

新媒体时代，原有传统媒体生态被打破，“意见领袖”话语权发挥进入一个全新的阶段.互联网技术本质上是以个人为中心的传播技术，具有天然的反中心取向［28］.然而，由于网络传递信息门槛低以及网络空间信息碎片化，海量信息往往使得网民无所适从、无法甄别信息的意义与价值，对“意见领袖”的依赖反而更为明显［29］.奈在《美国实力的困境》一书中描述了“权力重新分配”的机制：信息供给过剩，注意力和处理能力不足，先前具有足够信誉和影响力的个体，获得来自其他个体的信息处理授权，从而形成新的权力来源，这是传播学中经典的基于意见领袖的“二级传递模式”在网络时代的重构［30］.

同时，基于网络传播空间的新形态，“意见领袖”也成为“新意见领袖”.研究者发现，有两个因素在每一起网络群体性事件中都发挥作用：一个是传统媒体与新媒体互动，另一个就是“意见领袖”们的作用.也就是说，“意见领袖”的影响是构成网络舆论的充分条件，某一社会现象最终是否能够演变为舆论客体，被大多数网民关注，很多时候有赖于“意见领袖”对于舆论的发动.“意见领袖”们或直接提供信息或转发事件，从而为公众设置议程；或提供真相，揭示事件性质，引导舆论方向.依仗着庞大的粉丝群，“意见领袖”们引爆了一次又一次网络舆论风暴.“新意见领袖”群体具有强大的社会动员力量，构成中国社会一个新的权力层，也是新媒体革命带来的“去中心化-再中心化”的必然结果.［31］研究发现，微博时代的“意见领袖”影响力有增强的趋势，动辄几百万、上千万的粉丝数进一步强化了“意见领袖”的传播力；同时，微博“意见领袖”越来越具有媒体的属性，承载着信息源、信息桥和意见提供者等多种属性.从传播学角度看，微博作为这样一个高度互动的传播系统已经无法区分来源与受众了.信息的创新扩散过程是通过关系散播的，要实现有效传播就必须发现“意见领袖”、中心人物，从网络中找到中心节点.［32］

有研究认为，微博意见领袖群体崛起正是政府失灵的诱因之一.但是，微博“意见领袖”与政府在突发公共事件治理中能否交互作用，是政府能否妥善处置事件的关键.微博“意见领袖”正逐渐成长为治理政府失灵的重要力量.［33］沿着国家治理体系与治理能力现代化的思路来看，官方舆论场和民间舆论场的分化，其实是政府权力部门与“新意见领袖”之间的分化，是“再中心化”后的现实社会结构.政府治理能力的现代化也就意味着需要和民间舆论场的治理主体共同完成促进社会发展的使命.因此，政府与意见领袖之间的合作就不可避免地成为政府新媒体传播的一个重要内容和合作方式.当然这种合作是基于治理主体之间的沟通交流、利益协商，而非简单地借助“意见领袖”实现政府自身权力目标.尊重“意见领袖”，甚至可以智库的方式来作为“意见领袖”政治参与渠道，这将化解双方可能存在的对立、紧张关系，为解决当代中国社会发展面临的核心问题共同发挥智慧.

（四）政府需要与新媒体平台的合作，扩大新媒体传播空间

1999年政府开启上网工程，政府致力于打造属于自身的电子政务平台和网络问政平台.但是，很显然，技术与商业双轮驱动下的新媒体产业拥有更为深厚的渗透力，并形成庞大的用户群.政府需要与这些拥有大量用户资源的新媒体平台合作，借助这些平台构建起来的社会关系网络和信息传播通道，直通民间舆论场.以政务微博为例，截至2013年底，新浪、腾讯、人民网与新华网上的我国政务微博账号数量超过25万个［34］.而根据新浪与腾讯发布的数据来看，截至2013年11月，新浪微博平台上有政务微博87208个，而腾讯微博平台上的则超过了16万个.这也就意味着新华网与人民网这两个官方舆论场的核心平台上的政务数量不足1万个.当然，这也符合我们之前的基本判断，即政务微博是官方机构和人员深入民间舆论场积极沟通的表现；相对官方舆论场内部而言，政务微博的价值和意义就相对较低了.非官方的新媒体平台作为民间舆论场的主阵地，同时也是政府新媒体传播实现打通两个“舆论场”目标的主攻方向.因此，政府不仅要经营好官方舆论场，同时也要与民间舆论场所在平台进行深入合作，为扩大传播空间和达成可能共识积极努力.在政务微博之后又兴起的政务微信也是这一策略的表现.

注释：

［1］翁铁慧：《网络群体性事件与政府执政能力提升》，《中共中央党校学报》2013年第1期.

［2］方雪琴：《新媒体背景下政府危机传播的新策略》，《中州学刊》2009年第5期.

［3］祝华新：《凝心聚力：互联网舆论场治理再观察》.［2014年7月24日］http：//yuqing. people.com.cn/n/2014/0724/c209043-25333126.html.

［4］参见韦路、张明新：《数字鸿沟、知识沟和政治参与》，《新闻与传播评论》2007年第Z1期.

［5］参见韦路、张明新：《数字鸿沟、知识沟和政治参与》，《新闻与传播评论》2007年第Z1期.

［6］丁未、张国良：《网络传播中的“知沟”现象研究》，《现代传播》2001年第12期.

［7］陈炳、高猛：《网络时代政府与公民社会的沟通问题》，《探索与争鸣》2010年第12期.

［8］参见《政府上网工程全面启动》，《邮电商情》1999年第3/4期.

［9］转引自张付：《我国公共政策传播渠道分析》，《中国流通经济》2013年第11期.

［10］参见CNNIC：《第34次中国互联网络发展状况统计报告》.［2014年7月21日］http：// www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201407/t20140721_47437.htm.

［11］转引自张付：《我国公共政策传播渠道分析》，《中国流通经济》2013年第11期.

［12］参见吴新叶：《群体性事件下的政府网站：问题与对策——一个比较视角的分析》，《上海行政学院学报》2012年1月.

［13］参见吴新叶：《群体性事件下的政府网站：问题与对策——一个比较视角的分析》，《上海行政学院学报》2012年1月.

［14］参见张少彤、赵胜君：《2012年中国政府网站绩效评估及结果分析》，《电子政务》2013年第2期.

［15］国家行政学院电子政务研究中心：《2013年中国政务微博客评估报告》.［2014年4月5日］http：//www.govweibo.org/art/2014/4/5/art_163_292.html.

［16］参见上海交通大学舆情研究实验室：《我国政务微博的现状问题与相关建议》，《科学发展》2012年第11期.

［17］闫晓彤、崔贝迪：《从5W模式看政务微博的现状、问题及对策》，《新闻世界》2013年第5期.

［18］转引自孙萍、黄春莹：《国内外网络政治参与研究述评》，《中州学刊》2013年第10期.

［19］［美］尼葛洛庞帝：《数字化生存》，海口：海南出版社，1997年，第213页.

［20］参见国务院：《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》.［2013年10月1日］http：//politics.people.com.cn/n/2013/1015/c1001-23204203.html.

［21］参见新华网：《中央出台指导意见推动媒体融合发展》.［2014年8月21日］http：// news.xinhuanet.com/mrdx/2014-08/21/c_133571931.htm.

［22］参见何正玲、刘彤：《网络政治参与：当代中国政治发展的机遇与挑战》，《天津行政学院学报》2012年第2期.

［23］田惠莉：《善治理念指导下网络政治参与的发展现状及完善路径》，《佳木斯大学社会科学学报》2012年第6期.

［24］参见薛长明：《成县县委书记李祥微博推销核桃爆红网络》，《兰州晨报》2013年8月12日第AⅡ01版.

［25］参见［法］古斯塔夫·勒庞：《乌合之众——大众心理研究》，桂林：广西师范大学出版社，2007年，第124～127页.

［26］［美］约翰·费斯克等编撰：《关键概念：传播与文化研究辞典》，北京：新华出版社，2004年，第192页.

［27］参见［美］埃弗雷特·M.罗杰斯：《创新的扩散》，北京：中央编译出版社，2002年，第277页.

［28］李良荣、张莹：《新意见领袖论——“新传播革命”研究之四》，《现代传播》2012年第6期.

［29］参见郑金雄：《公共事件传播中意见领袖角色分析》，《中国政法大学学报》2014年第3期.

［30］转引自翁铁慧：《网络群体性事件与政府执政能力提升》，《中共中央党校学报》2013年第1期.

［31］李良荣、张莹：《新意见领袖论——“新传播革命”研究之四》，《现代传播》2012年第6期.

［32］参见李彪：《微博意见领袖群体“肖像素描”——以40个微博事件中的意见领袖为例》，《新闻记者》2012年第9期.

［33］参见汝绪华：《微博意见领袖场域下突发公共事件治理的政府失灵研究》，《河南大学学报》（社会科学版）2013年第5期.

［34］参见国家行政学院电子政务研究中心：《2013年中国政务微博客评估报告》.［2014年4月5日］http：//www.govweibo.org/art/2014/4/5/art_163_292.html.

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