多源流理论视域下的立法政策分析＊<br/>——以上海立法推进儿童安全座椅使用为例

多源流理论视域下的立法政策分析＊
——以上海立法推进儿童安全座椅使用为例

2015-03-28陆颖

湖州师范学院学报 2015年9期

陆颖

（1．上海交通大学国际与公共事务学院，上海200030；2．上海图书馆（上海科学技术情报研究所），上海200031）

据媒体信息披露，我国的汽车保有量在2013年底已近1．4 亿辆，汽车数量破百万的城市达到31个。［1］虽然，汽车在过去十年中以年均1100多万辆的增速，迅速进入万千家庭，但汽车的安全使用要领却未相应地得以普及，机动车儿童乘员用约束系统，即儿童安全座椅的使用在我国仍颇为鲜见。

2013年12月27日，上海市人大常委会审议通过了《上海市未成年人保护条例（修正案）》。于2014年3月1日起实施的这部新条例，增设了“携带未满四周岁的未成年人乘坐家庭乘用车，应当配备并正确使用儿童安全座椅”的条款。在上位法有关条款缺失的情况下，上海立法强推机动车儿童安全座椅开全国之先河。

中国早已是汽车大国，确保行驶和乘用安全的法律法规类目繁多，而立法使用安全座椅保障儿童乘车安全的政策直到最近才摆上议事日程。那么，该公共政策的议程是如何呈现的？哪些关键力量推动了儿童安全座椅法规的出台？笔者将从多源流模型的视角切入，对这一案例进行分析。

一、多源流模型分析框架

多源流模型分析框架，是由美国公共政策学家约翰·W·金登（John W Kingdon）在其1984年出版的著作《议程、备选方案与公共政策》首次正式提出。该理论的原始基础在于科恩、马奇和奥尔森提出的垃圾桶模型。多源流理论试图解释为什么某些问题会成为政策问题，被决策者关注而进入议事日程，而另一些却游离在在决策者的视野之外。多源流模型认为，在政策系统中存在3种不同的源流：问题源流、政策源流和政治源流。它们是彼此独立的，具有各自的动力机制和特点，各自的发生、发展和运作都不依赖于其他源流。在某一个关键的时间点上，三种源流汇合，公共问题就会被提上政策议程。这个关键的时间点就是所谓的“政策之窗”，即“政策建议的倡导者提出其最得意解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会”。［2］（P209）

多源流理论模型源自美国，在西方国家的政策实践中表现出强大的解释力，也曾成功地分析我国多个领域的实际案例［3］［4］［5］［6］，显示出舶来的这一理论模型在我国同样具有较高适用性。笔者认为，可以将多源流模型应用于本案例的研究。

二、基于多源流理论的政策分析

（一）问题源流

问题是客观存在的，但其本身不会自然而然地引起政府官员瞩目，直接转化成政策问题。需要借助重要指标、焦点事件、危机、现行项目的反馈等，一些状况才有机会被选择性地界定为政策问题。在对使用儿童安全座椅立法这一案例中，主要由相关重要指标及重大事件构成了问题源流。从重要指标上看，公安部的统计已经显示，交通事故成为我国14岁以下儿童的最主要死亡原因，每年交通事故致死儿童超过1．85万名，死亡率是发达国家的2．5倍左右［7］。然而，世界卫生组织的数据则反映出，儿童安全座椅可以有效降低交通事故的致死率，并显著提高安全脱险的可能性——让婴儿的死亡率降低71%，比未使用安全座椅的儿童多出96%的机会安全脱离危险［8］。发达国家之所以能更有效地保障儿童乘车安全，恰在于出台落实对使用儿童安全座椅的强制性规定。全球已有50多个国家以立法形式对使用儿童安全座椅进行确认，欧美国家的安全座椅使用率已达到95%［8］。然而，我国从未针对儿童安全座椅的推广和使用出具强制性的法规建议，儿童安全座椅的普及程度极低，与发达国家形成显著反差。即使在我国经济最发达、与海外联系最紧密的都市之一上海，儿童安全座椅的使用率也达不到1%［9］。

从重大事件这一维度上看，主要有两种事件的反映，其一是重大交通事故。在交通事故中，因乘车不当导致儿童受伤或死亡的事故受媒体广泛关注。新华网、腾讯网、凤凰网、网易、中国新闻社、《中国消费者报》、《南方都市报》、《新民晚报》、《新闻晨报》、《青年时报》等知名媒体均曾对未使用安全座椅导致儿童被甩出车外、磕碰等致死致伤的事件进行过报道。此类事件引起社会各界的高度关注，并引发对使用和推广儿童安全座椅的思考。其二是大型的宣传推广活动。在汽车业相关展会上，特别是上海的国际汽车展览会，一些组织和机构公开进行儿童乘车撞击模拟实验，邀请志愿者参与体验，以实验结果表明在汽车上安装儿童安全座椅的重要性。此类宣传活动不仅吸引现场观众的瞩目，也引发《新闻晨报》、新浪网、新民网等主流媒体的争相报道，引起社会的重视。同时，上海大众、沃尔沃、“汽车之家”等诸多汽车企业，以及汽车安全领域的研究单位也开展儿童安全座椅的推广体验主题活动，让儿童乘车安全问题得到越来越多人的关注。

与发达国家相比，我国的儿童安全座椅普及程度远远低于国际水平，以此埋下的安全隐患不仅令许多原本幸福的家庭破碎，给众多家长敲响警钟，也引起了专家学者和社会各界人士的广泛关注。汽车保有量的迅速增长，而对儿童乘车安全的法律保护并未做到位，以及，未使用安全座椅酿成交通惨剧的同类事件普遍出现在各类媒体中，加之企业开展的儿童安全座椅推广活动形成一定社会反响等，多方因素的混合交错令有关政府部门和立法机构意识到政策的留白，构成了立法推动儿童安全座椅议程建立过程中的问题源流。

（二）政策源流

政策源流，即解决问题的政策建议。问题得到重视之后，并不能必然地进入决策者的政策议程，这还需要具备可行性、可被广泛接受的政策实施建议和备选参考方案。但当问题被识别并受到社会中一部分人的关注时，就会产生许多政策建议，讨论如何解决这一问题，这些政策建议就形成了政策源流。在多源流模型里，政策源流产生于政策共同体——“一个包含着官僚、国会委员会成员、学者和思想库中的研究人员的网络，网络成员共同关注某一政策领域中的问题”。［10］（P76）在政策共同体中活跃着政策企业家——那些愿意投入自己的资源，从而促进某一主张以换取表现为物质利益、达到目的或实现团结的预期未来收益的倡议者。［2］（P226）政策企业家出现在众多领域中，他们可以是政府官员、院外活动集团的说客、专家学者、新闻工作者等。政策企业家们针对政策问题，借助各种途径，穷尽办法来阐明自己对问题的认识，提出自己的行动议案，希望所提建议能得到政府和官方人员的重视和采纳。在这一过程中，政策企业家不仅试图“软化”受惯性约束并且会对重大变革产生抵触情绪的政策共同体，而且还试图“软化”数量更多、分布更广的公众，使公众能够逐渐习惯其提出的新见解、新想法，并接受他们的政策建议。

在上海立法干预儿童安全座椅使用的进程中，也有多方政策企业家为此呼吁号召，根据社会现实的变化提出不同程度的建议。

最初，社会大众对用儿童安全座椅来保障儿童出行安全这一理念并没有普遍的、明确的、清醒的认知。除了儿童安全座椅使用率低下的实际调查结果的反馈，交通执法部门人士普遍表示，让孩子坐在后排的儿童安全座椅上，是每个家长的责任，但许多家长的意识远远不够。2012年7月，我国出台实施《机动车儿童乘员用约束系统》国家标准，规定了“儿童安全座椅”的内容，但响应安装使用者寥寥。此时，从儿童安全座椅制造商这一经济利益方，到公益性质的医研院所单位，乃至家长这一社会利益方，都发出了建议要立法干预儿童乘车安全事务、强制使用儿童安全座椅的声音。特别是上海举办的“儿童汽车安全座椅立法建议研讨会”上，与会专家力求用医学研究成果推进相关政策法规的制定。［11］上海新华医院研究团队开展的一项调查结果显示，几乎100%的受访家长都赞成在上海市进行儿童乘客安全方面的立法干预。［12］

此后，不少专业人士和智库针对如何立法的问题给出了多样化的政策建议。2013年6月1日，中国汽车技术研究中心发布的《中国强制使用儿童安全座椅可行性研究》报告提出，一方面积极推动修改或增加全国层面交通法规或行政法规，增补强制使用儿童安全座椅的内容；另一方面在部分地区率先制定地方性法规，积累经验逐步向全国推广。［13］争取以多渠道同步推动的形式，加快我国立法强制使用儿童安全座椅的步伐，减少儿童乘车伤亡。业内专家还呼吁，除了在《中华人民共和国道路交通安全法》和各省市区的地方实施条例中加入相关条款，进行强制性规定外，还从驾驶员培训、中小学教育、社会舆论引导、媒体宣传等多方面着手，全方位保障儿童乘车安全。包括“儿童安全乘车”工作推进办公室秘书处代表潘增友在内的专家，还提出了更细致的立法建议，认为立法强制使用儿童安全座椅，应将以《道路交通安全法》精神为基本依据分步骤实施，首先在接受度较高、父母对儿童乘车安全意识较高的北上广等地试点实施地方性法规，示范、带动全国强制使用儿童安全座椅，时机成熟时再以行政法规的方式在全国推行。［14］在罚则方面，专家建议，可以借鉴“酒驾”的执法历程——从起初的扣分、拘留，到入刑，渐进推进，以免条文因执行难而沦为“空文”。同时，可以将使用儿童安全座椅的行为与商业保险保额结合，比如发现未使用安全座椅，可以扣分并提高下一年的保额。［8］

上海市政府官员和上海市人大常委会组成人员，特别是教育事务相关人士对儿童安全座椅入法做出正面响应。上海市教委主任苏明说，上海作为一个开放性的国际大都市，理应对儿童安全座椅的普及采用提出强制性要求的立法模式。上海市人大常委会委员陈燮君也认同使用儿童安全座椅的法律规定对保障未成年人安全很重要。上海市人大教科文卫委主任委员薛明扬认为这项规定符合国际惯例。

纵观整个进程，立法推进儿童安全座椅的强制使用这一政策建议，早在2003年就曾“漂”进决策议程。彼时，我国的儿童安全座椅法规起草工作就已完成，2007年进入了立法阶段，但由于儿童安全座椅的实际生产面临很多问题，从法规的普及、宣传到落实还需要一段时间等种种原因，又“漂”出了政策制定体系。直到儿童安全座椅国标出台，儿童乘车安全问题重新成为各界关注的一大热点。此时，各类政策企业家从各自不同的落脚点出发，企业人士希望借此项立法拉动企业产品营销、落实企业的社会责任，专家学者和研究机构希望借该项立法实现社会公益、提升个人影响、扩大号召力、影响公共政策形态等，政府官员希望借该项立法，提升城市形象、增加工作正面评价等，借助采访、会谈、研究、公益活动、在参政议政过程中直接或间接地建言献策等多样化途径，经过相当长一段时期的不懈努力，使得儿童家长的安全意识逐步觉醒，对儿童安全座椅的使用进行立法干预成为社会共识。专家学者和企业的说服行动和政策倡导行动，更使得立法强推的诉求不断升级，从要求立法到以地方条例形式先行，再到执法细节的推敲，不断对政策建议的可行性和可接受度进行优化升级，从而极为有效地实现了对政策制定系统的软化，让政策建议从政策制定系统外快速向系统内渗透，并最终冲破了“政策之窗”。

（三）政治源流

在多源流模型中，政治源流是政策议程中的重要组成部分，由公众情绪、压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成。［2］（P184）这些因素都可以引起议程的建立或变更。立法强推儿童安全座椅政策议程的政治源流主要由国民情绪的变更，政治领袖（在我国一般为党政机关领导人）观点，以及地方立法机关的态度构成。

调研结果显示，公民对于使用儿童安全座椅有了更为普遍的认同。“汽车之家”在2012年12月开展的一次网络调查显示，超过9成的网友支持儿童安全座椅立法出台。对比同年10月汽车之家的调查数据，支持率上升了27%。［15］与此同时，在新浪微博、腾讯微博等自媒体上，越来越多的用户发文呼吁立法强制使用安全座椅。赞成立法强推的公众基础在不断扩大，呼吁尽快出台相关法规的公众情绪越来越浓烈，这对政策议程起到了积极作用。

政府领导观点对政策变更通常具有极大影响，若政府的执政理念与民意站同一立场时，就能最大限度调动各方力量，促成问题源流、政策源流和政治源流的三流汇合。时任全国人大常委会委员长的吴邦国同志和副委员长的王兆国同志都曾明确地讲，对改革开放中遇到的一些新情况新问题，从本地改革开放和经济社会发展的实际需要出发，用法律来规范还不具备条件的，先依照法定权限制定行政法规和地方性法规，积极探索创新实践的先行先试性立法，待取得经验、条件成熟时再制定法律。同时，还要注意研究借鉴国外的立法经验，从中吸取有益有用的东西。早在2003年，时任上海市人大常委会主任的龚学平同志就曾在常委会工作报告中强调加强立法的前瞻性。这意味着国家和上海地方领导均意识到且积极倡导地方立法工作要具有前瞻性，要善于借鉴国外有益经验，以“以人为本”的立法理念，敢于根据新情况新形势先行先试，进而将立法经验推广全国。

地方权力机关的态度，对立法进程更是扮演着至关重要的推进器角色。上海市人大常委会对儿童安全座椅入法做出明确表态。在《上海市文成年人保护条例（修正案）》审议前夕，上海市人大常委会相关部门委托机关以外的决策支持机构，搜集整理其他国家关于规定使用儿童安全座椅的立法情况。上海市人大常委会法工委主任丁伟在《上海市文成年人保护条例（修正案）》分组审议时也曾明确表示，在修正案中增加使用儿童安全座椅的条款就是本次审议讨论的重点内容。

公众的期许和领导的倡议，以及上海市人大的积极行动，使得上海率全国之先立法强制使用儿童安全座椅的必要性和可行性不言自明。

（四）三流汇合与政策之窗的开启

问题源流、政策源流和政治源流最后在政策窗口汇聚，当政策之窗打开时问题就会被提上政策议程。一般情况下，政策之窗打开的时间并不长，也并不经常开启，只有及时把握住机会，才能让问题最终进入议程，否则只能等待下次的开启。

《中华人民共和国未成年人保护法（修正案）》于2012年10月获得全国人大常委会通过，并于2013年1月1日起正式实施。各地人大据此修订地方性的未成年人保护条例。上海市人大常委会将修改《上海市未成年人保护条例》列入2013年度立法工作计划。而制定使用儿童安全座椅的法规，正是最先进的未成年人保护理念之一，且与上海的实际情况相契合。

2013年12月11日，在上海市人大常委会召开的立法工作会议上，市人大常委会主任殷一璀就指出，要使立法真正回应社会需求、民生关切，要进一步树立精细化立法的理念。增设使用儿童安全座椅的法规条款，正是从细节着手，引导并强制家长加强儿童交通安全保护意识，增加了公共场所的安全保障义务及政府责任。在《上海市未成年人保护条例（修正案）》的调研审议过程中，市人大常委会组成人员也反复强调，要珍惜地方立法的机会，尽可能把国际上最先进的未成年人保护的理念吸收进来。

历经此前儿童安全座椅使用情况远远落后于发达国家，因未使用儿童安全座椅而酿成儿童乘车出行惨剧的现实震慑，政策企业家多维度、多途径、长时间的“软化”活动，促成了公众的一致认同，加之领导层的倡议，正是抓住了此次修法契机，以立法形式强制使用儿童安全座椅最终被推上了政策制定者的决策议程。新增该条款的《上海市未成年人保护条例（修正案）》在2013年12月27日获得通过，于2014年3月1日起施行。

三、结论

通过上述分析，多源流模型理论在一定程度上解释了立法强制使用儿童安全座椅的政策过程，是经历政策企业家的努力，推动问题源流、政策源流和政治源流汇合，并抓住政策之窗开启的机遇，最终促成了法律条款的增设。这也佐证了多源流模型在我国的政策过程具备适用性。

在本案例中，我们特别发现，政策企业家积极开展各种软化活动并善于抓住政策之窗开启的机遇，对于最终实现立法强推儿童安全座椅是最为关键的要素。使用安全座椅的条款能被确立正是出自于政策企业家们的大力倡导，他们也为实现政策的制定谋划了由粗到细的备选方案，他们的奔走不仅让自己的呼吁赢得了广泛的公众舆论基础，也契合国家和地方领导的理念。最终，政策企业家的愿景也借助上海地方条例修订的机遇得到了实现。同时，必须指出的是，虽然政策企业家的努力已经取得上海实现地方立法的阶段性成果，但他们的奔走呼告在扩大使用儿童安全座椅的立法范围、推动全国性立法的进程中继续发挥着作用、体现出成效，比如山东省人大常委会在修订《山东省高速公路交通安全条例》时效法上海，增设了四周岁以下儿童乘客上高速必须使用安全座椅的条款［16］；中国汽车技术研究中心技术情报研究所副所长孟岩在“中国儿童乘车与道路安全论坛”上透露，当前的《道路交通安全法》将增补进强制汽车安装儿童座椅条款，一旦发现车辆上儿童未坐儿童座椅可能会被罚款扣分；在2014年4月北京车展上，“汽车之家”发布的《儿童安全座椅使用调查报告》显示，96．72%的网友支持儿童安全座椅强制使用全国立法的出台，并有96．06%的网友希望该法规能在一年内出台……［17］

金登的多源流理论认为三股源流在汇合前是相互独立的，而在本案例分析过程中，我们发现，三股源流的独立性显得较为薄弱，特别是政策源流和政治源流间存有较多关联。例如在由政府部门相关负责人出席的研讨会上，专家呼吁借立法途径增强社会公众对儿童安全座椅的认知，向政府官员直接传达了立法建议，提升决策者对这一问题的敏感度；专家学者在政府部门组织的调研和讨论活动中积极参与，在为教育部门、法律界、公安部门等答疑释惑的同时，也伸张了自己的立法主张……这反映出，三大源流呈现出一定的先后顺序，而且本案例中政治源流的形成与此前的政策源流的刺激作用不无关系，这也是多源流理论在中国情境下的一种特色化表现。同时，我们可以看到的是，在我国的政治体制下，部分政策企业家同时活跃在三大源流中，例如上海市新华医院潘曙明教授不仅带领团队统计儿童安全座椅使用情况，进行儿童车内伤害和预防的研究，申请科委和基金会的经费为幼儿家长进行普及教育，同时向市教委有关领导传达了青少年保护的立法建议，更是在各类立法讨论会、征求意见会中解答各种儿童安全座椅使用立法的相关提问。这样的情况更有助于强化政策企业家“软化活动”的效果和加速政策之窗的开启。

上述结论为我国的政策制定也带来了有益启示：在政策制定过程中要重视政策企业家的力量，这不仅能实现多元化的政治参与，无形中进一步唤醒公民的参政议政意识，表达政治意愿，行使政治权力，实现多方利益兼顾，更高效率地设置政策议程、推动政策出台，还能借助他们的软化行动，达到社会润滑，化解矛盾，让社会各方成员都能接受新政策，进而实现公共政策制定的民主化、科学化。

［1］张雨．全国汽车10年增加亿辆，31个城市汽车保有量超过百万［EB／OL］．http：／／legal．people．com．cn／n／2014／0128／c42510－24250736．html，2014－01－28／2014－02－20．

［2］约翰·W·金登．议程、备选方案与公共政策［M］．北京：中国人民大学出版社，2004．

［3］黄俊辉，徐自强．《校车安全条例（草案）》的政策议程分析——基于多源流模型的视角［J］．公共管理学报，2012（3）：19－31．

［4］柏必成．改革开放以来我国住房政策变迁的动力分析——以多源流理论为视角［J］．公共管理学报，2010（4）：76－85．

［5］周超，颜学勇．从强制收容到无偿救助——基于多源流理论的政策分析［J］．中山大学学报：社会科学版，2005（6）：80－85．

［6］吴越．多源流理论视野中的教育政策议题形成分析——以《民办教育促进法》为例［J］．现代教育管理，2010（1）：23－27．

［7］陈伟栋．儿童乘车安全亟待立法保障［N］．解放日报，2009－08－19（13）．

［8］曹继军，颜维琦．儿童安全座椅不应再是摆设［N］．光明日报，2014－01－23（06）．

［9］佚名．上海儿童安全座椅使用率不足1%［N］．解放日报，2012－08－18（07）．

［10］ZAHARRIADIS N．Ambiguity，Time，and Multiple Streams［M］／／SABATIER P A．Theories of the Policy Process．Boulder：Westview Press，1997：76．

［11］陈斯斯．儿童安全座椅使用有望立法［N］．东方早报，2012－08－03（A12）．

［12］施捷．儿童安全座椅使用率不到0．1%［N］．新民晚报，2012－08－02（A10）．