国企改革顶层设计的理论和实践问题

● 国务院国有资产监督管理研究中心研究员 张喜亮

铁道党校教师 李 强

国有企业改革不能简单都以“市场化”为方向、目标和原则，加强党建工作领导国企改革，现代企业制度以实现“人生社会价值”为文化灵魂，稳妥发展混合所有制经济确保国有资产不流失。试点是国有企业改革的重要方法，顶层设计和摸着石头过河相结合，重在推进国企治理体系和治理能力的现代化。

2 013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称《决定》），规划了全面深化改革的宏伟蓝图，指明了全面深化改革的方向，中华民族伟大复兴之中国梦极大地鼓舞了全国人民士气、增强了全国人民的信心。社会各界对国有企业的全面深化改革倍加关注，各种观点、思想、建议等等，把全面深化国有企业改革推向了大潮的顶峰。然而，除2014年7月国务院国有资产监督管理委员会发布《“四项改革”试点方案》以后，国有企业改革顶层设计方案只闻楼梯响却不见人下来，媒体传出的1+N改革措施亦迟迟不见真容。对国有企业改革进展情况的各种猜想和质疑，既反映了人们对全面深化国企改革的期盼，也反映了全面深化国企改革顶层设计的慎重。

领会“全面深化”改革精髓把握国企改革方向和目标

党的十八届三中全会《决定》提出了“全面深化改革”的概念，一些学者和媒体却偏偏喜好用“新的一轮改革”或“再改革”替代“全面深化改革”。研读党的十八届三中全会《决定》，我们认为，无论是“新的一轮”改革还是“再”改革，没有从根本上把握住“全面深化改革”的精髓和要义。实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境。“全面深化”改革，是对此前三十六年改革的经验教训的总结，既坚持成功经验又汲取失误教训，也是改革拓展和深化。“全面”强调的是改革的系统性，“深化”强调的是改革的根本性。如果说前三十六年的改革尚属于“摸着石头过河”，“全面深化”改革则是要以问题为导向更加注重整体性。党的十八届三中全会《决定》指出：“坚持正确处理改革发展稳定关系，胆子要大、步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力。”由此可见，全面深化国有企业改革必须要精细论证做好顶层设计，需要凝聚共识，提高改革决策的科学性。

全面深化国有企业改革必须明确方向和目标、坚守原则。较为普遍的一种观点认为，“市场经济”就是国有企业改革方向、目标和原则。市场经济貌似不言而喻，实则问题多多。市场经济分有“原始”市场经济即以物易物满足需求的市场经济，也有自由市场经济即无序竞争的市场经济，还有以货币为介质的所谓等价市场经济即资本市场经济，更有法制市场经济即有序公平的市场经济，等等。全面深化国企改革的方向、目标和原则，肯定不是上述的任何一种类型的“市场经济”。从似是而非的“市场经济”逻辑出发，有观点认为，国有企业就是垄断，破除垄断就是国有企业改革的目标。那么，什么是垄断，垄断的意义和作用则又很少有探究，似乎垄断就是万恶的。但是，自原始市场经济之后，没有哪个历史阶段不存在着垄断，这个实事却被憎恶垄断者们视而不见了。甚至有观点干脆明确指出，不废除国有企业则中国经济就不能发展。

党的十八届三中全会《决定》指出：“全面深化改革，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜”，“坚定信心，凝聚共识，统筹谋划，协同推进，坚持社会主义市场经济改革方向”；“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”据此，全面深化国有企业改革就是要坚持社会主义市场经济方向，就是要以推进国有企业治理体系和治理能力现代化为目标。

“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。”党的十八届三中全会《决定》的对国有企业这个性质和作用的判断，正本清源回归了中国社会主义国有企业的本质和中国共产党创立“国有企业”的初衷，同时，也澄清了“国有企业”就是“国家”所有，进而就是“政府”所有的模糊认识。国有企业属于全民所有，这是“全面深化”国有企业改革的逻辑起点。为了强化这个理念，党的十八届三中全会《决定》还特别要求：“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。”只有坚定这样的逻辑起点，才能“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。”

总揽全局领导改革发挥国企党的作用

党的十八届三中全会召开一个月后即2013年12月30日，中央政治局会议便决定成立以党中央总书记习近平为组长的“中央全面深化改革领导小组”，这个决定是党总揽全局领导全面深化改革重大举措。

2014年8月18日，中央全面深化改革领导小组召开第四次会议，审议通过了《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》、《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》。习近平发表重要讲话指出：国有企业特别是中央管理的企业，在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位，是国民经济的重要支柱，在我们党执政和我国社会主义国家政权的经济基础中也是起支柱作用的，必须搞好；中央企业负责同志肩负着搞好国有企业、壮大国有经济的使命，要强化担当意识、责任意识、奉献意识，正确对待、积极支持这项改革。这次会议以国有企业负责人的薪酬制度改革为切入点，实际上是回答了人民群众对全面深化改革最为关注的焦点问题，明确了国有企业在中国特色社会主义市场经济体制和全民所有制的社会主义经济制度中的地位和作用，与从严治党管好人的原则相契合，打开了突破口，为全面深化国有企业改革奠定了基础。

2015年6月5日，习近平总书记主持召开了中央全面深化改革领导小组第十三次会议，审议通过了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》、《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》。习近平总书记强调指出：第一批国企改革试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法；试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效。要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。习近平总书记的重要讲话指明了持续推进全面深化国有企业改革的方法，同时也体现了党中央对全面深化国有企业改革顶层设计的审慎谋划。会议强调：坚持党的领导是我国国有企业的独特优势，要坚持党管干部原则，建立适应现代企业制度要求和市场竞争需要的选人用人机制。这次会议与第四次会议关于国有企业负责人薪酬制度改革方案相契合即从治党管人入手，也是对全面深化国有企业改革的推进。会议强调：要坚持党的建设与国有企业改革同步谋划、党的组织及工作机构同步设置，实现体制对接、机制对接、制度对接、工作对接，确保党的领导、党的建设在国有企业改革中得到体现和加强；国有企业党组织要承担好从严管党治党责任；防止国有资产流失。

坚持党总揽全局领导国有企业全面深化改革，有其历史的合理性和现实的必要性。大清王朝崩溃民不聊生，新生的中国共产党在其领导的“全国劳动大会”第四次会议上明确提出：“没收帝国主义在中国所有的企业及与社会经济有重大关系的大企业”，建立中国的国有企业，这是对当时经济制度的彻底革命思想。中国共产党早在其领导的“中华苏维埃共和国”，第一次提出并实践了“政治、经济和技术”民主的管理原则，领导了苏区、抗日根据地、解放区以及新中国国有企业及其制度的建立和完善的全过程。改革开放以来，一些领导人疏于党性的修养，甚至一度提出党员属地化管理即取消国有企业党的组织，企业党组织建设在一片加强声中被削弱了，一些国有企业恶性腐败案件时有发生。针对这些问题，以习近平为总书记的党中央领导国有企业全面深化改革，向中央企业派驻巡视组，坚决查处贪污腐败案件，提振了全面深化改革的信心。强化企业党组织在企业负责人选拔、培养教育和管理监督责任，支持董事会依法选择经营管理者，加强对国有企业负责人的日常监督管理和综合评价工作，大力实施人才强企战略，建立完善集聚人才的体制机制。所有这些措施都将大大地提升了国企的管理水平和发展速度。党对国企改革的领导是贯彻始终的原则，历史和现实都已经证明了一条真理：坚持党的领导是我国国有企业的独特优势，只有坚持和加强党的领导，国有企业才可能做强做优做大，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力。

完善现代企业制度强化人生社会价值

究竟什么是现代企业制度，不同的时代、不同的学者有着不同的理解。至今应当说尚无学者和规范性文件对现代企业制度作出共识的概念界定。对现代企业制度的一般理解就是“公司制”、“股份化”。如果简单地把“公司”治理结构等同于“现代企业制度”，那么，我们的国有企业基本上完成了现代企业制度的建设。而“公司”这种制度，应当是在五百年前就已经出现了，只能算是“近代企业制度”。

现代企业制度概念的提出早见于1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》：“建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向”。1999年党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》重申：建立“实现产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，“健全决策科学、执行和监督体系，使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体”。这些只是针对当时突出的问题，提出的改革措施，并非现代企业制度的内涵。从党的十一届三中全会开始，改革经历了三十六年的历程，国有企业始终是改革的一个关键环节。站在新的历史起点上，适应经济全球化的要求，贯彻党的十八届三中全会《决定》关于“推动国有企业完善现代企业制度”精神，需要从基本理论上探究现代企业之内涵、把握其本质。

所谓现代企业制度体现的对第二次世界大战人类社会灾难反思后形成的价值理念，包括“人权、民主、道德和科学”等内容。如果说原始或近代企业是“资本至上”的价值理念，现代企业则必须是以“人本至上”为最高准则，摒弃无度追求利润回报理念，以实现人的社会价值和生活品质的提升为终极目的。现代企业是投资人、管理者和职工等相关群体，通过生产或服务满足和引导消费、提升生活品质、承担社会责任，实现人生社会价值的组织。古今中外载入史册的伟大企业，无不贯彻着这样的价值理念。实现人的社会价值、承担社会责任为理想的企业，其组织形式则不拘一格，个体商户、私营企业、家族企业、合伙制企业、股份制公司、国有企业等等，都可以成为现代企业。党的十四届三中全会决议指出：“现代企业按照财产构成可以有多种组织形式。国有企业实行公司制，是建立现代企业制度的有益探索。”

所谓现代企业制度，就是指以现代企业价值理念实现运营的程序、规范等组织体系（或称管理制度）。公司制企业具有现代企业制度某些特征，主要表现在其董事会、经理人和监事会的相互制衡之“民主”性，但是，这依然是建立在“资本至上”的“资本”民主。构成企业的三要素“人、财、物”，其核心应当是“人”，投资人、经理人和劳动者，人权平等、尊严保障、共建共享、奉献社会，才是现代企业制度的本质。2015年4月发布的《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》指出：“实现劳动用工更加规范，职工工资合理增长，劳动条件不断改善，职工安全健康得到切实保障，社会保险全面覆盖，人文关怀日益加强，有效预防和化解劳动关系矛盾，建立规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的劳动关系”。这个文件对于构建和谐劳动关系的要求，反映了现代企业制度内涵，具体表现在“人文关怀日益加强”。党的十八届三中全会《决定》指出：“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构”。这个要求蕴含着现代企业“民主”精神，现代企业制度的内涵必须具备现代社会价值理念，其核心是企业的文化灵魂。

股权多元混改谨防国资流失

党的十八届三中全会《决定》提出积极发展混合所有制经济：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”混合所有制经济改革，一直是社会各界关注的热点话题。一些学者把国有企业混合所有制经济改革视为灵丹妙药，大有“一股就灵”之势；也有人质疑，好端端的国有企业为什么非要进行混合所有制经济改革；各地方政府、国资委更为夸张地提出了国有企业混合所有制经济改革全覆盖，甚至设立必须完成的时间表。

早在1993年召开的党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，“混合所有”经济的思想初露端倪：“支柱产业和基础产业中的骨干企业，国家要控股并吸收非国有资金入股，以扩大国有经济的主导作用和影响范围”；“随着产权的流动和重组，财产混合所有的经济单位越来越多，将会形成新的财产所有结构。”这时使用的还只是“财产混合所有的经济单位”概念。“混合所有制”这个概念早见于1997年召开的党的十五大报告：十一届三中全会以来，“出现了公有制实现形式多样化和多种经济成分共同发展的局面”，“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度”；“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分”。这里明确使用了”混合所有制经济“的概念。1999年底，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》要求：国有大中型企业尤其是优势企业“要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济”。这是进一步提出了“发展混合所有制经济”的要求。

必须高度警惕：混合所有制“经济”实际上就是指多元股权主体的“企业”，与我国基本经济制度的基础即生产资料“全民所有制”并非一回事。宪法第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”那种试图以国有企业混合所有制“经济”改革，改变我国社会主义经济制度的基础生产资料的“公有制”企图，若不是缺乏政治经济学常识，便是别有用心。习近平总书记在2014年7月主持召开的经济形势专家座谈会上强调指出：各级党委和政府要学好用好政治经济学，自觉认识和更好遵循经济发展规律，不断提高推进改革开放、领导经济社会发展、提高经济社会发展质量和效益的能力和水平。国有企业混合所有制经济改革必须秉承社会主义政治经济学理论，遵行中国特色社会主义经济发展的规律，而不是其他别的什么理论或西方社会的市场规律。习近平总书记坚定地指出：发展混合所有制经济，要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。

全面深化国有企业改革，必须深刻理解混合所有制经济的内涵，认清国企混合所有制改革的目的，把握住改革的大方向。对国有企业实施混合所有制改革，就是要“有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。 混合所有制改革，必须谋定而后动，可以积极开展试点，总结经验教训，循序渐进地稳妥推动：要着力在完善现代企业制度、提高资本效率上下功夫，要坚持因地、因业、因企施策，不搞拉郎配、全覆盖，不设时间表，确保国有资产不流失。设计混合所有制经济改革必须充分考虑到：哪些是用增量吸引民资、外资，哪些是国资存量退出引进民资、外资，哪些是合资共建项目，等等。万万不能为混合而混合，各行其是一窝蜂。习近平总书记指出：发展混合所有制经济的关键是公开透明。推进国企的混合所有制改革，要进行国有资产审计、评估，要按程序进行，要加强监管、规范运作。

中央全面深化改革领导小组第十三次会议强调指出，防止国有资产流失：强化国有企业内部监督、出资人监督和审计、纪检巡视监督以及社会监督，加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系；要全面覆盖、突出重点，加强对国有企业权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点部门、重点岗位和重点决策环节的监督；要权责分明、协同联合，清晰界定各类监督主体的监督职责，增强监督工作合力；要放管结合、提高效率，改进监督方式，创新监督方法，增强监督的针对性和有效性；要完善制度、严肃问责，依法依规开展监督工作，完善责任追究制度。