我国运动员社会保障制度变迁及其成就＊

张 镭

（兰州财经大学，甘肃 兰州 730020）

制度作为一种公共产品，是由个人或组织生产出来的，这就是制度的供给。由于运动员保障制度在不同时期的有限理性和资源的稀缺性，其供给是有限的、稀缺的。随着外界环境的变化或自身理性程度的提高，以及我国经济的持续、快速发展，和体育社会化的进程，对运动员保障制度的供给不断提出对新的需求，也促使我国的运动员保障制度发生了巨大的变化，结合各地方制定出的一些行之有效的运动员社会保障的具体措施以及加强对运动员的社会保障教育，增强运动员的风险意识，这些都为建立与完善运动员的社会保障制度提供了坚实的经济基础和法律保障。我们通过对我国运动员社会保障制度沿革的解析，对不同时期我国运动员保障制度的定位以及相关法律法规制定的体育环境条件进行分析。

1 我国运动员社会保障制度的发展变迁

制度变迁理论的代表人物诺斯强调：制度对一个国家经济增长和社会发展起着决定性作用。它因该是一个有效率的制度，首先能够使每个社会成员从事生产性活动的成果得到有效的保护，从而使他们获得一种努力从事生产活动的激励；其次是能够给每个社会成员以发挥自己才能的最充分的自由，从而使整个社会的生产潜力得到最充分的发挥。制度的变迁应该是一个渐进性的连续的演变过程［1］。我国运动员社会保障制度的演进，是伴随着我国从社会主义计划经济到改革开放和社会主义市场经济体制的确立这样一个发展历程而变化的，运动员保障工作也是伴随我国体育事业尤其是竞技体育事业的发展而发展的。我国自1951年建立优秀运动队训练管理体制以来，经过60多年的发展至今大致经过三个阶段。

1.1 第一阶段，国家-单位承担保障的平均主义制度（从建国初期到改革开放之前1951-1978）

1951年我国（政务院）依据列宁的“国家保险理论”制定并颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》；在此基础上颁布了系列单项政策法规，形成了“国家-单位”承担保障的平均主义制度模式，就此，运动员社会保障框架体系基本建立，此模式也为以后的运动员社会保障体系的逐步建立与完善提供了理论依据。

1956年，全国总工会办公厅、国家体委办公厅联合发布的《关于运动员在比赛中负伤应给予何种劳动保险待遇的通知》规定（国务院法规）：同时也明确了国家1951年颁布的《劳动保险条例》的某些条款适用于运动员［2］。

其后的1969-1978年是我国保障制度的停滞阶段，财政部规定国有企业停滞了劳动保险金的提取，劳动保险业务由各级劳动部门管理，社会保险“蜕变”为企业保险，致使运动员保障也陷入停滞阶段。

1.2 第二阶段，从国家保障到社会保障的过渡阶段（1979年到2001年申奥成功）

十一届三中全会以后，经济体制开始由计划经济向市场经济转轨，特别是1979年国际奥委会名古屋会议恢复中国在国际奥委会的合法席位后，我国体育全面走向世界，竞技体育工作在我国受到了前所未有的重视，开始逐步探索并制定更有效的运动员社会保障制度为弥补制度供给的不足，国家相继颁布了一系列法规、条例。1986年11月1日，国家体委颁布了《优秀运动队工作条例（试行）》，规定运动员的工资、福利、奖励、伤残、劳保以及其他物质待遇，提出了“推行社会保险”的条款［3］。

这一时期运动员保障工作由于受经济转轨社会转型的影响，效率至上的理念逐渐取代平均主义；在国家单位保障的基础上引入了个人责任和社会责任，劳动合同也逐渐取代了“终身制”，国家只承担有限责任；追求经济效益最大化的企业（单位）不再吸纳低边际产出的退役人员，运动员退役后开始转向市场化安置；保障工作还存在着许多诸如如何适应经济转轨、如何适应社会转型、如何适应职能转换等方面的困难及社会化制度和事业单位保障制度改革的滞后和路径依赖特征又造成运动员退役后无法顺利衔接等诸多问题，因此这个时期的运动员社会保障制度是在一种制度供求失衡的保障不均衡的状态下运行。

1.3 第三阶段，逐步形成和完善的国家-社会保障体系（2002年今）

随着市场经济体制改革的进一步深化，我国全民社会保障体系的逐步完善，2001年申奥成功后，国家颁布一系列政策法规。

这一阶段是针对运动员保障的制度法规出台最密集的阶段，有关运动员保障制度体系也随着竞技体育的高速发展而逐步完善，已基本建立了符合我国国情，与竞技体育“举国体制”和社会主义市场经济体制相适应的，由国家、社会、行业、地方和个人共同承担、分级负责，多层面、全方位的运动员保障体系的基本框架。

至此，运动员保障工作基本进入法制化、规范化、社会化的轨道。国家逐步将追求社会公正、追求共享发展作为新时期社会保障制度的建制理念，保障每个公民享有平等的生存权和发展权，在公正的制度环境中参与竞争、获得合理的物质报酬和应有的生命价值尊严，实现更高层次、更大范围的公平与效率均衡。追求公平正义成为运动员社会保障制度改革的核心价值理念。

2 制度变迁的成就和制度变革中的历史遗留问题

2.1 运动员社会保障制度变迁的成就

新中国60年，尤其是改革开放30年来，运动员社会保障体制的变革为保障运动员的合法权益，增强竞技体育活力，通过对各种资源配置状态的调整，使运动员社会保障实现在社会公平分配中的帕累托改进（Pareto Improvement）以及坚持“举国体制”的竞技体育发展道路提供了重要的制度保障，取得了历史性成就。

2.1.1 构建了运动员社会保障“国家-社会”体制的基本框架

（1）完成了由社会资助、体育保险、社会福利和社会优抚组成的运动员社会保障的框架体系；和包括社会保险、伤残保险、就业安置和社会优抚与社会福利等运动员社会保障的层次体系。

（2）实现了构建与全民社会保障体系相衔接，与社会经济发展水平相适应，符合竞技体育发展规律，公平与效率相结合，权利与义务相对应，以社会保障为基础、以事业保障为激励、以自我保障和商业保险为补充、体现“举国体制”优势、有中国特色的多支柱、全方位的优秀运动员保障体系的基本目标［4］。

2.1.2 完善了社会保障管理体系

实现了社会保障服务体系的社会化，覆盖了全体运动员并实行属地化管理，国家、行业、地方和单位分工负责，监督管理的完整体系。

2.1.3 社会保障内容的多元化和多支柱方式

组成了包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置、社会互助的多元化保障内容。其中，社会保险是核心，由国家强制实施，提供基本保障，公平与效率相结合；社会救助提供最低生活保障，体现底线公平；社会福利普遍提高，为特殊贡献者给予优抚安置等优待，社会互助作为补充，提高保险能力。并采用多支柱的社会保障方式，更加明确了国家、行业、单位和个人所应承担的责任［5］。

2.1.4 促进了竞技体育与经济社会协调发展

党的十七大进一步提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民的基本生活。2008年胡锦涛总书记在“9.26”讲话中强调：“要关心运动员的长远利益和全面发展，高度重视并切实加强运动员的社会保障工作”。在这样的背景下，我国运动员社会保障体制将更好地减少运动员的后顾之忧，在退役后能更好地分享竞技体育和经济社会发展带给他们的成果，促进竞技体育与经济社会协调发展。

2.2 运动员社会保障在制度变革中函待解决的历史遗留问题

2.2.1 社会保障制度变迁成本的责任尚未厘定

根据国家体育总局的统计，每年3000-6000名退役运动员中40%不能适时适当安置，截止到2006年，29个省区市中只有8个省区市为运动员办理了养老保险手续。累积的社会保障历史责任至今尚未理清，化解制度变迁成本的责任分担机制不明晰，部分运动员仍处在保障“真空”环境。由于运动员社会保障制度改革是由政府推进的强制性制度变迁，政府有责任承担由此产生的变迁成本，弥补部分运动员由于制度的改革使得重新配置带来的利益损失，体现制度的历史公平性。进一步明确中央、地方和已退役运动员的责任和义务。

2.2.2 缺乏制度创新和制度变迁的意愿（包括产权制度、法律制度等）

在长期的计划经济体制下，国家统管统包，教练员、运动员均已习惯了这一体制，竞技体育对身体、年龄的特殊要求，运动员退役之时还处于青年和中年时期，加上运动员文化教育水平相对较低，缺乏社会保障为权益意识，对未来的养老、医疗等问题重视不足，针对辽宁省的调查显示，仅有50.2%的调查对象愿意加入养老保险计划，运动员规避风险的意识淡薄，自我保障能力普遍较弱，社会保障的需求意愿不强烈。以致造成推动制度变迁的决策主体的第二行动集团动力不足。

3 我国运动员社会保障制度的不足及改善建议

3.1 以政府命令和法律形式引入和实行的强制性制度不足

我国社会保障制度基本框架虽已初步形成，但现有的制度安排还很难化解运动员群体的高风险的特点；运动员社会保障制度变迁是通过权力重新界定，来重新调整运动员利益的过程，运动员的保障需求决策是制度均衡的必要条件，这就要求从提高制度变迁的适应效率最大化和最大限度满足运动员保障的多元化需求这两方面，对需要供给的保障制度进行全面设计，以适应运动员职业高风险特点，有效减少运动生涯的不确定性，建立与运动员生命周期特征相适应的保险缴费、管理、给付等实施机制，使各保障项目之间相互衔接，同时制度的设计又要适应区域发展不均衡的路径依赖特征，与全国社会保障政策之间保持一致性和连续性，实现城乡之间、行业之间、区域之间的无缝隙衔接，形成全国统一的社会保障制度。

3.2 社会保障相关法律法规不完善

我国社会保障遵循了渐进式变迁过程，以前的社会保障体系一直都是与计划经济体制相适应的。近年来，我国经济飞速发展，旧的保障制度已出现各种弊端。1979 年以来，全国人大常委没有立定专门的基本法律，国务院也没有制定全面的法规，我国目前还没有相应的《社会保障法》。运动员社会保障制度赖以建立的《通知》《办法》等不是强制规定，只要求各地方参照执行，缺乏法律效力，具体实施也得不到保证。运动员社会保障是一项系统工程，需要通过法制建设推动社会保障制度的建立与发展，规范国家、单位和运动员各主体的权利和责任，保证制度的可靠性、稳定性和协调性，“先立法，后实施”是世界社会保障制度实践的重要特点。结合我国国情，将运动员社会保障制度纳入规范化、法制化的轨道，使运动员社会保障工作得到强有力的法律支持和保障，这对我们解决中国运动员“退役致贫”、“伤残难医”、“社保难续”的问题必将起到重大的推进作用，对实现竞技体育事业的健康发展，构建和谐社会必将起到积极的促进作用。

3.3 运动员社会保障覆盖范围狭窄

事实上，运动员培养过程具有鲜明的周期性，各省级以下优秀运动员的编制非常有限，《优秀运动员伤残互助保险试行办法》仅覆盖“全国省、市、自治区及计划单列市所属的在编、从事奥运会和全运会项目的运动员”，覆盖范围有限，大多数运动员处于金字塔的中、下层，且试训期远远超过“办法”“原则上不超过一年”的界定，而且试训期间一旦受伤，合法权益得不到保障。这样大多数的普通运动员被排除在社会保障制度之外，这不符合社会保障制度普遍性的原则；

另外，不同地区退役运动员的经济补偿标准存在较大差距，《办法》提及的合同是集体合同，没有对涉及聘用期产生的纠纷解决途径问题，用人单位处在强势地位，运动员处在弱势地位，运动员的个人利益无法最大化；优秀运动员的商业保险范围也都只限于运动伤残保险，其他性质的伤病和运动员退役后出现的运动损伤等，现有的社会保障体系尚未做规定。而我国体育事业的可持续发展是取决于所有运动员，这不符合社会保障制度的公平性原则。因此，建立一个覆盖面广的运动员社会保障体系十分重要。

［1］参韦森·泽诺思.制度变迁理论［M］.北京：中国社会科学，1999：15-16.

［2］国家体委政策法规司.体育政策法规汇编1949-1978［M］.北京：人民体育出版，1986：428-452.

［3］国家体委政策法规司.体育政策法规汇编1978-1998［M］.北京：人民体育出版社，1999：234-248.

［4］陈林祥.建立与完善我国优秀运动员社会保障制度的必要性研究［J］.天津体育学院学报，2003，18（2）：19-21.

［5］王家宏，杨卫东，刘志民，等.国家公务员体力活动与健康问题的研究［J］.体育科学，2002，22（1）：12-14.