流转耕地非粮化的成因及对策分析

文献标识码:A

文章编号:1672－7991( 2015) 03－0029－05

DOI:10.3969/j.issn.1672－7991.2015.03.006

*基金项目:2014年度河北省社会科学基金项目“生态文明建设与民生建设的互动策略研究”( HB14MK028) ; 2015年度保定市哲学社会科学规划研究项目“保定市流转耕地非粮化状况及对策研究”( 201504006)。

收稿日期:2015－09－20

作者简介:沙占华( 1970－)，男，河北省河间市人，副教授，博士，硕士研究生导师，主要从事社会主义市场经济理论、三农问题研究。

Analysis on the Causes and Countermeasures of the Non-Grain of Circulation Cultivated Land

Sha Zhanhua，Xing Jiahui

( School of Marxism，Hebei University，Baoding Hebei 071002，China)

Abstract:With the increasing speed and scale expanding of land circulation，there is a trend of non-grain of circulation cultivated land，which affects the country’s food security.The non-grain of circulation cultivated land is influenced by many factors such as the low comparative profit and high risks of grain production，the benefit drive of local government and insufficient understanding，unsound system and incomplete supervision，unreasonable grain subsidy policy，difficulty and higher cost in financing of grain production.In order to avoid non-grain，the government should clarify the agricultural utilization of circulation cultivated land，enhance precision and directivity of grain subsidies，explore appropriate credit for grain production in scale，strengthen the support dynamics of agricultural insurance，strengthen agricultural infrastructure construction and increase investment in agricultural science and technology，support the development of family farms，and enhance food security awareness of local government.

Key words:circulation cultivated land; non-grain; ecological; food security; family farm

随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程的加快，农民外出打工人员的增多，从增加收入的视角看，农业对于农民的重要性降低，出现了土地撂荒现象，土地流转呈加快之势。伴随着工商资本下乡，一些地区的流转耕地非粮化现象比较严重，如果非粮化问题得不到有效的控制，会对国家的粮食安全等重大问题造成负面影响，避免非粮化，已经成为当前必须重点关注的问题。

一、流转耕地非粮化的表现及影响

流转耕地非粮化是指耕地流转后没有用于种植粮食，而是在农业范围内从事其他农业生产经营活动，如种植蔬菜、花卉、林木，发展养殖业，发展休闲观光农业等，擅自改变耕地用途的非农化不属于非粮化讨论的范围。流转耕地的非粮化虽然使农户增加了收益，地方政府增加了财政收入，但也一定程度上影响到农村生态环境，特别是威胁到了国家的粮食安全。

(一)流转耕地非粮化的表现

从耕地流转的模式来看，主要有农户对农户、农户对企业、农户对专业大户、农户对专业合作社等几种模式，在这些模式中，农户对农户的耕地流转中，流转的耕地规模较小。对流出者来说，由于外出打工没有时间耕种，通过流转自己闲置的耕地来获得一定的收入;而从转入者的角度看，主要是想通过扩大种粮面积来增加自己的收入，所以这种模式的非粮化比例非常低。而其他几种模式，非粮化的程度较高，一定程度上反映了这样的事实，即流转耕地的规模越大，非粮化的倾向越明显。

从耕地流转的地区来看，越是经济发达的地区和粮食主产区，非粮化的倾向越明显，且呈加快之势。王勇通过调查认为:“作为粮食主产省区的河北省，耕地流转过程中的非粮化现象也比较明显，所调查农户经营的全部耕地中，用于种植粮食和非粮食的面积比例分别为63.3%和36.7%，其中通过流转转入的耕地用于种植粮食作物和非粮食作物的面积比例分别为21.2%和78.8%，而原有耕地中种植粮食和非粮食的面积比例分别为84.1%和15.9%，转入的耕地中用于非粮食种植的面积比例比原有耕地高出62.9个百分点，转入耕地的非粮化率是原有耕地的5.0倍。” ［1］浙江嘉兴市10家农业专业合作社和农业企业，全部利用流转的土地从事非粮食产业。成都市只有不到五分之一的流转土地在种植粮食和油料 ［2］。

从流转耕地的质量来看，非粮化的多为优质耕地，即地势较为平坦，交通便利、水利基础设施比较好的耕地，应该说无论从灌溉还是机械化操作等方面都是非常有利于种粮的，但出于利益考虑，这些有利的条件对于非粮生产经营活动而言同样是优势，这些条件好的耕地也成为了非粮化的首选，至于非粮化程度则与上面提到的流转模式相关。

(二)流转耕地非粮化的负面影响

1.影响到农村生态环境

种粮耕地改变用途后，特别是改变为休闲农业、观光农业等，会产生一些连带的负面影响。因为休闲农业、观光农业必然会引发相关配套设施的建设，如停车场、餐饮及休闲娱乐场所等，不仅有可能会侵占耕地，也会因就地取材搞建设，导致周围植被破坏、水土流失、生物多样性减少。如果经营主体环境意识观念淡薄或缺乏垃圾、污水等无害化处理设备，建设过程中的建筑垃圾随意丢弃，经营过程中的废水、废气等的任意排放，加之农村地区的垃圾处理技术有限，不可避免地会污染周围的粮田。此外，有些观光农业为了增强观赏性，可能会过量使用农药，损害土壤结构，也造成了农村生态环境的破坏。

2.威胁到国家粮食安全

粮食是一种特殊的产品，不仅具有食物属性，也具有能源属性、金融属性、政治属性、人权属性 ［3］。粮食安全对于我国这样一个人口众多的大国来说，其重要性是不言而喻的。粮食产量的高低取决于种粮面积的多少和单位面积的产量，单位面积产量的提高主要依靠品种的改良和技术的进步，这在短期内又是无法改进的，因而种粮面积的多少就成了短期内决定粮食产量的重要因素。而非粮化趋势的加剧，种粮面积不断减少，必然会带来粮食产量的下降。

在全球化背景下，虽然可以通过进口粮食来解决问题，但存在一定的隐患。我国粮食产量到2014年实现十一年连增，但粮食的对外依存度却呈提高之势，目前粮食自给率已经低于《国家粮食安全中长期规划纲要( 2008～2020年)》中提出的粮食自给率要稳定在95%以上的目标要求。当然，粮食净进口的快速增长与国际粮食价格处于低位及调剂余缺有关，但根本的原因还是与国内对粮食的旺盛需求有关，如果非粮化的趋势得不到有效的控制，可能会进一步降低粮食自给率，如果粮食自给率不能保持在一定的水平，就会危及到国家的粮食安全。在没有全球性的自然灾害及和平时期，从国外进口粮食相对比较容易，但一旦发生全球性的自然灾害和贸易摩擦，就会影响到粮食的进口量，从而危及到国家的粮食安全。

此外，由于流转耕地改变用途后，即使是改变为其他农业用途，也会改变土壤的结构和肥力，在流转期结束后，有些耕地很难恢复到种粮标准，造成种粮耕地的隐性流失，影响到粮食的产量，危及国家粮食安全。

二、流转耕地非粮化的成因

流转耕地非粮化既有资本逐利性决定的种粮不是最佳选择的原因，也有政府相关政策、制度缺失或不合理的原因。

(一)种粮收益低且风险大

流转耕地用于种粮的收益远远低于发展种植业、养殖业、休闲观光农业等的收益是流转耕地非粮化的主因。资本投资于农业遵循的也是经济理性，投资经营土地的目的就是以最小的投入获得最大的产出。而种粮收益远远低于发展种植业、养殖业、休闲观光农业等的收益，造成了租赁者在取得土地的经营权后不再种粮，而是从事非粮甚至非农产业的生产经营活动。陈先发调查显示:“土地流转后，如果仅种植粮食作物小麦和玉米，小麦每亩能收900斤，玉米1 100斤，按单价1元/斤算，总体收入约2 000元。除去种子、肥料、劳动力等900元成本后，收入剩1 100元。再除去800元土地流转费，每亩地净利润仅300元。……以1亩地为标准计算，甜叶菊纯收益超过4 000元，黑花生收益约4 500元，蔬菜收益在5 700元以上，都远高于粮食作物的种植收益。” ［4］种粮比较收益低，一是因为农产品内部价格体系不合理。粮食价格尽管在增长，但其增长幅度远远落后于经济作物的增长幅度，造成种粮收益低于种植经济作物的收益。二是因为种粮成本加大造成比较收益低。由于农业基础设施落后，土地流转费用、原料成本、劳动力成本、仓储成本、农机维护成本等的上升，使粮价面临“地板价”抬升和进口价格“天花板”下降的双重挤压，进一步减小了种粮的利润空间，种粮收益下降，资本的逐利性决定了种粮并非是理性选择。种粮不仅比较收益低，而且面临的风险大。农业本来就是一个弱质产业，面临着自然风险和市场风险，而种粮所面临的自然风险和市场风险更为严峻。较之经济作物，粮食作物不仅对墒情要求高，而且抵抗恶劣自然灾害能力较差，遇到特别恶劣的天气可能会颗粒无收，风险大，收益低。

(二)地方政府的利益驱动和认识不足

流转耕地非粮化有地方政府利益驱动上的原因。在现行管理体制下，产粮大县往往是是财政穷县，地方政府承担着大多数用于保障粮食安全的财政支出，地方“种粮越多，包袱越重” ［5］。就种粮而言，地方政府很难出政绩，即使是出于提高本地农民收入的利益动机，显然种粮也不是一个好的选择，政府因此缺乏抓粮的积极性。吸引工商资本下乡从事非粮生产经营活动是更好的选择，使农民增加了收入，地方政府增加了GDP，缓解了财政压力，基于此，地方政府愿意扶持非粮化项目，导致了非粮化趋势加剧。还有认识不足的原因，主要表现为对流转耕地的用途以及粮食安全的重要性认识不足。多数农村干部和群众对于流转耕地的农业用途存在模糊认识，认为只要不是改为非农用途就不违反政策，而不少地方政府对流转耕地用于发展种植经济作物、特种养殖等高效农业项目予以更高的财政补贴政策，更是起了一定的误导作用;对粮食安全的重要性认识不足主要表现为地方政府干部缺乏粮食安全的大局观，只看到了非粮化的短期经济价值，没有看到非粮化对国家粮食安全的长远社会价值，而对于农村干部群众和工商资本而言要求他们具有国家粮食安全的自觉的大局观意识显然是要求过高。

(三)制度不健全及监管不到位

我国的《土地管理法》以及2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(以下简称《意见》)，强调实行严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。对于流转耕地的非农化有严格的规定，对于非粮化虽有提及但缺乏硬性的制度约束。1998年修订的《基本农田保护条例》也只是强调“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”，对于流转后的农田种什么作物、由谁来管理等问题，缺乏相应的制度和监管机制。由于缺乏相应的制度约束，造成监督无法可依，也就无法有效的约束非粮化行为。

(四)种粮补贴政策不合理

免征农业税后，中央财政加大了对种粮农民的补贴力度，一定程度上刺激了农民种粮的积极性，但这种补贴政策是根据耕地面积补，把补贴款直接打到承包户的账户上，而不是根据种粮面积补。当然，实行这样的政策却有其难处，因为要想实现对承包户中的种粮者补，成本过高，操作起来有难度。但在耕地流转后，操作起来相对简单，但补贴并未随耕地的流转而转移到租赁土地者手中，种粮者没有得到应有的政策扶持，即使能通过承包农户与流入方协商转移到租赁土地者手中，但相对较低的补偿标准，对种粮而言，也不具备足够刺激性。并且目前我国种粮补贴政策是惠及所有农户的普惠式的，而专门针对规模化种粮者的补贴政策不够健全。可以说，当前我国粮食补贴政策目标体系里面，培育新型种粮主体的目标并没有获得足够重视，新型种粮主体利益缺乏保障。 ［6］

(五)种粮融资难、融资成本高

农业生产本身具有高风险性，不可预见性大，这决定了农业信贷项目的高风险。而商业银行资产运行追求的是安全性、流动性、盈利性，二者之间的矛盾决定了商业银行不愿意贷款给种粮者，特别是需要贷款较多的规模化种粮者。而为了种粮，不少规模化种粮者不得不四处借债，甚至靠借高利贷种粮，而借高利贷种粮的风险非常大，一旦遭遇自然灾害，种粮大户可能会“血本无归”，抑制了种粮的积极性。

三、避免流转耕地非粮化的对策

(一)明确流转耕地农业用途的规定，坚持依法治粮

我国农村土地改革要在坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的基础上，按照“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”的要求，通过顶层设计，完善流转耕地农业用途的细化制度。耕地流转的市场化交易是方向，政府加强引导但不能过多干预，但对于流转耕地用途不能完全由市场决定，因为涉及国家粮食安全，所以应该加强政府干预，要守住两个底线:粮食播种面积不能低于1.1亿hm 2，谷物面积不能低于0.93亿hm 2［7］。应合理统筹，根据各省的实际情况，依据耕地的数量和质量，细化耕地利用类型，坚持好地种粮的原则，规定种粮面积或比例，划定基本“粮田”。要坚持依法治粮，依靠法治来维护国家的粮食安全，最好是参照现行法律中流转耕地“非农化”的禁止性规定，完善非粮化的法律法规，从法律上遏制流转耕地非粮化。如可以根据各地具体情况制定相应法规，对工商资本租地在时间和面积上设定一个上限，遏制工商资本圈地“非粮化”。同时，应建立上级监察和民众监督制度，防止地方政府为了自身利益而损害国家粮食安全的行为。

(二)完善种粮补贴政策，增强补贴的精准性和指向性

应不断完善和健全现有的种粮补贴政策，对于流转耕地，根据《意见》，坚持“原有粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴归属由承包农户与流入方协商确定”的原则，新增部分应该按照“谁种补谁、多种多补”的原则，增强补贴的精准性和指向性。各地可以根据自己的实际情况，依据种粮规模，实行阶梯补贴标准，按照省、县分摊的原则执行，使补贴真正落到种粮者手中。在这一政策实施的过程中，要规范规模化种粮者的补贴申报程序和审核工作，严防骗取国家种粮补贴的行为;此外，还可以单独出台扶持政策，如农机补贴、仓储补贴等，提高规模化种粮者的收益水平，激发他们种粮的积极性。

(三)探索对规模化粮食者的信贷方式，加大农业保险方面的扶持力度

《意见》指出，“综合运用货币和财税政策工具，引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的信贷、保险支持机制，创新金融产品和服务，加大信贷支持力度，分散规模经营风险。”通过加强信贷、农业保险方面的支持，解决规模化种粮者融资难、融资成本高的问题。一是根据党的十八届三中全会精神和《意见》要求，金融机构要深度挖掘农村抵押担保资源，积极探索以土地经营权为抵押的贷款方式，根据种粮规模提供不同标准的信贷支持;可以将规模化种粮者纳入信用评定和授信范围，根据信用等级，提供信用贷款;还可以尝试建立专业的粮食生产担保公司，为规模化种粮食者提供融资担保。二是完善政策性农业保险的法律法规，设立针对规模化种粮者的专项保险，可以探索建立专门针对大型自然灾害的风险分散和政策性保险机制，提高保险水平。将理赔标准提高到物化成本加土地租金，再逐步提高到所有直接损失 ［8］。

(四)加强农田基础设施建设和加大农业科技投入

良好的农田水利设施就种粮而言无疑是非常必要的，是激发种粮积极性和保障粮食安全的重要物质基础。为了提高流转耕地种粮的积极性，应加强农田基础设施建设，加大农田基础设施投入，合理统筹和协调，改变资金投入多头管理的现状，归口一个部门统一管理，加强投资运行管理，提高投资效率。通过农田基础设施建设，特别是加强农田水利建设，加强对中低产田的改造，提高耕地基础地力和土壤肥力，建设成旱涝保收的高标准农田，从而提高产出水平，提高种粮者收益。同时，加大农业科技投入，搭建农业科技创新平台，推进农业技术集成创新，培育高产优质多抗新品种，提高粮食产量。

(五)扶持家庭农场发展

《意见》指出:“重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。”依据农业部农村经济体制与经营管理司负责人的解释，家庭农场是指以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。较之其他农业经营主体，虽然也有部分家庭农场从事非粮生产，但由于受资本要素、土地要素、人力资源要素等的限制，多数家庭农场种粮意愿较为强烈，具有以粮食生产为主的偏好。根据王春来问卷统计结果，来自粮食生产的收入占全部农场收入的平均值为66.92%，中位数为70%，表明粮食生产已成为家庭农场收入的重要来源 ［9］。和工商资本下乡的强烈的非粮化、非农化冲动形成了鲜明对照，家庭农场是适合我国国情的、应该重点培育的新型粮食生产经营主体。各地应该根据自己的实际情况，确定家庭农场的标准，规范家庭农场发展，在种粮食补贴、金融服务、税收优惠、农业保险等方面对家庭农场有更大的倾斜，同时健全社会化服务体系，为家庭农场提供农机、农技和市场信息等方面的服务，使其成为我国粮食生产的主力军。如河北省保定市重视将家庭农场的培育和发展，设立家庭农场的标准，将符合标准的家庭农场纳入财政补贴范围，采取以奖代补的形式，给予多方面的政策支持，积极培育发展并树立典型，推动了家庭农场的健康发展。

(六)增强基层干部的粮食安全意识

农村基层干部的粮食安全意识是影响粮食安全的重要因素，只有他们真正负起责任来，才能真正遏制非粮化的趋势。应该开展和加强对基层干部的宣传教育，引导他们认真学习和领会党关于农村改革的政策精神，明白国家关于农村各项改革的意义，认清国家粮食安全形势，认清非粮化危害，增强危机意识，认真执行国家关于土地流转的法律法规和方针政策，规范和监管流转耕地的用途;同时，教育广大农民提高粮食安全意识，激励和强化他们的监督意识，从根部避免流转耕地非粮化行为。