公路建设项目内部控制的思考

徐 刚

(交通运输部 公路科学研究所, 北京100088)

公路建设项目内部控制的思考

徐 刚

(交通运输部 公路科学研究所, 北京100088)

加强公路建设项目内部控制有助于规范工程项目内部管理, 防范项目投资风险, 遏制和打击公路建设项目建设领域中的种种违法违纪行为, 保护公路建设项目财产安全完整, 提高工程项目投资效益. 本文分析了公路建设项目内部控制的必要性和特殊性, 对公路建设项目内部控制的目标进行了探讨, 提出了加强公路建设项目内部控制的建议.

建设单位; 工程项目; 内部控制

公路建设单位作为公路建设管理的执行主体, 承担着公路投资计划的实施和工程建设的全面管理工作, 而建立健全严密的内部控制制度是实现投资计划, 完成工程建设任务, 创造良好投资效益的关键. 内部控制制度作为现代管理的一个重要组成部分, 有助于建设单位投资活动更加具有经济性、效率性以及效果性, 保证投资决策的实施, 维护资产和资源的安全, 确保管理信息和财务信息能够及时、有效地提供.加强公路建设项目内部控制, 对于从源头和制度上治理腐败, 防范风险, 遏制和打击公路工程建设领域中的种种违法违纪行为, 保护工程项目财产安全完整, 促进工程项目质量建设, 提高工程项目投资效益, 都具有十分重要的现实意义.

1 加强公路建设项目内部控制的必要性

公路建设项目内部控制是指公路建设单位在明确相关人员和机构权责利的基础上, 通过科学、规范的项目决策程序以及项目投资责任制度的建立, 达到各责任方对工程项目预算、招投标、施工等环节能够实施有效控制的目标, 防止工程项目在招投标、施工、验收等环节出现舞弊情况. 具体体现在以下方面:

1.1 有利于规范公路建设项目内部管理

公路建设项目投入资金多, 工期长, 风险大, 管理复杂. 经过创新和变革管理体系后, 现在的项目管理模式已经趋于现代化, 其核心内容主要有: 建设监理制、法人责任制、合同管理制、项目招投标制; 具有国际权威的通用标准FIDIC合同(《土木工程施工合同条件》)在工程招投标、签定承包合同、工程变更、费用支付以及索赔的过程中得到广泛应用. 内部控制在国际上已有了很大的发展, 从早期的“查错防弊”到完整COSO报告的结构理论, 再到基于风险管理的内部控制, 内容越来越丰富. 内部控制是以控制环境、风险防范、有效监管、实现业务目标以及提高运营组织效能和效率为目标, 通过在描述关键控制点的过程中建立一个全方位的过程控制体系, 其生产业务也通过流程来直观显示, 从而形成的各种程序和政策. 进行工程项目内部控制有利于规范工程项目内部管理.

1.2 确保工程项目正常进行

完善的内部控制体系是工程项目按阶段正常进行的保证. 首先, 要对工程项目所需的人力、物力、财力进行大致估算; 其次, 在工程项目实施过程中, 应当逐步准确定位其投资以及控制目标, 如其对于内控的目标可以从施工图设计所需资金、承包合同价等这几个方面来明确. 选择设计方案以及对工程项目实施初始规划的投资控制目标属于投资估算范围; 设计概算的范围包括设计技术路径以及设计施工图. 内部控制是一个系统工程, 它由各个相辅相成, 互相联系以及制约的阶段目标共同组成.

1.3 防范工程建设风险

由于存在不同大小、不同种类的工程项目, 以及不同地方自然、人文条件各异, 公路建设项目管理水平也各不相同. 在项目建设过程中, 仍存在决策不透明、内部控制薄弱、管理松弛等情况, 违法违纪现象时有发生, 如在办理公路建设项目招投标、工程款支付、材料采购等业务中损公肥私, 挤占挪用建设资金,收取巨额回扣等. 加强公路建设项目内部控制有利于规范工程项目内部管理, 这将有助于杜绝失误现象以及舞弊现象出现在工程项目的各个阶段, 并且有助于增强运用资金的效益. 加强公路建设项目内控制度, 要求科学、合理地对项目的机构、人员岗位进行设置, 并对其权责利进行有效划分, 有助于各个机构和岗位能够互相监督、互相制约.

1.4 保证会计信息可靠真实

真实、可靠的会计信息是公路建设项目科学决策的依据. 现在项目建设仍存在会计秩序混乱、会计信息失真等现象, 影响了工程项目管理者的正确决策. 建立的内部控制制度应当是规范和严格的, 这样能够对企业的会计工作进行有效地约束以及监督, 能够减少舞弊现象和错误现象出现在会计工作中, 能够通过对各类信息进行准确记录、合理归类、有效汇总以达到真实、全面反映公路建设项目建设状况的目的. 并且通过内控制度的建立能够发现工程项目建设过程中的错误并快速纠正, 从而确保信息的可靠性以及真实性, 同时也便于事后审计工作的开展. 如果一个公路建设项目的内部控制制度严密, 可以减轻审计工作强度和节省审计人员, 降低审计成本.

2 公路建设项目内部控制的特殊性

公路建设项目的复杂性与特殊性决定公路建设项目内部控制具有不同于其他行业内部控制的特点:

(1) 公路建设项目属于投资行为. 公路建设项目的过程就是决策以及实施投资的过程. 公路建设项目有功能、技术、质量、工期、造价等多目标的要求, 因此, 需要对工程投入的人力、物力、材料进行统一管理和控制, 确保项目投资在总概算和总体设计的框架内. 投资控制成为工程项目内部控制的重中之重,并且贯穿于工程项目建设整个过程.

(2) 公路建设项目属于一次性行为, 不可逆. 工程项目各环节环环相扣, 如果某一环节的失误没有被及时地发现, 那么后期的补救措施将花费巨大的成本, 并且会导致工期延长等一系列不可预见的问题. 工程项目内部控制应该强调主动性和动态性, 以事前控制为基础, 实施有效措施, 最大力度地控制不利偏差.当建设过程中的实际值与当初测算的目标值不同时, 要及时采取措施, 积极主动地实行内部控制工作.

(3) 公路建设项目由多个相互作用的子项目组成. 如高速公路建设项目包括了交通工程、路面、路基、桥涵、隧道等多个子项目. 各个子项目相互联系, 不能被分离. 另外, 对于比较大型的工程项目往往还需要建设配套工程, 其与子项目缺一不可. 加之, 一些工程技术具有特殊性, 这就要求对整个工程项目的建设进行严谨的规划, 各个子项目的建设应该相互协调, 建设过程应该紧密衔接. 所以, 要分阶段设置明确的项目控制目标, 通过阶段目标之间的相辅相成, 形成公路建设项目内部控制的目标体系.

3 公路建设项目内部控制目标

公路建设项目内部控制目标就是确保项目建设顺利进行, 人力、财力、物力等资源得到有效配置, 项目投资管目标得到实现, 防止失误、舞弊现象出现, 以实现社会效益和经济效益的有效统一.

3.1 遵守国家相关法律、法规以及制度

遵守国家相关法律、法规以及制度是公路建设项目内部控制目标的基础和根本. 建设主体在进行工程项目建设时, 需要认真遵守国家工程建设方面的法律法规, 执行与之相关的经济政策, 遵循单位内部的规章制度. 这样才能确保公路建设项目早日建成和顺利投入使用, 实现项目社会效益和经济效益的双赢.

3.2 提高项目经济效益

正确有效地安排各种专业工作活动, 是项目建设单位得以存在并发展壮大的先决因素. 协调好建设单位各个部门及其业务人员之间的权责利关系, 为组织正常运转创造良好的条件和环境, 促进组织目标的实现, 从而切实保持管理工作有条有理地进行, 增加整个工程项目建设在单位时间内完成的工作量, 是健全内部控制的关键.

3.3 降低项目建设风险

任何公路建设项目从最初确立到完成目标, 并按照一定标准进行验收再到投入运营, 要经过比较漫长的一个过程, 再加上每一项建设工程都有着区别于其他工程的特点, 管理过程中没有可以完全照搬的先例, 也不会有完全相同的复制, 使得项目在建造时存在比较大的风险. 项目的内部控制要求在项目建造过程中采取有效措施, 防范可能发生的风险, 对已出现的风险进行有效控制, 切实保持项目正常平稳实施.

3.4 保护项目资产完整和安全

健全的内部控制为公路建设项目带来许多积极作用. 其控制和监督着项目建设的各个环节, 如各职能机构、业务人员等, 能够尽可能早地发现错误并与之纠正, 能够最大限度地防范舞弊现象的出现, 从而可以确保项目资产的完整性和安全性, 在一定程度上降低或消除腐败行为发生的可能性.

4 加强公路建设项目内部控制建议

健全、有效的公路建设项目内部控制应该做到: 强化建设单位组织管理, 建立内部监督和制约机制,使项目资产的完整性和安全性得以有效保障; 在经营过程中增强管理效率, 提高管理效果, 有效落实内部控制制度. 因此, 公路建设项目内部控制应当从以下几个方面加以健全:

4.1 注重内部控制环境建设

公路建设项目内部控制以公路建设项目内部控制环境为基础, 对公路建设项目进行监督和控制. 建设有效的内控制度环境, 前提是要健全合理、完善的组织架构, 关键是要加强公路建设项目人才资源管理,保障是要有行之有效的审计监督. 如若缺乏科学的控制环境, 就难以有效落实工程项目内部控制的目标、方法、内容等. 为保证工程项目内部控制的有效实施, 必须有职责明确、责任到位的组织结构作保证, 提高建设单位人员内控意识和业务水平, 发挥审计部门的再监督职能.

4.2 实施公路建设项目全过程内部控制

公路建设项目实施过程主要有投资决策、勘察及设计、招投标、施工与监理、完工验收与决算等几个阶段. 因此, 与之相对应的内部控制也应当包括对这五个阶段的全面控制. 将管理控制和会计控制相结合, 充分发挥内部控制作用, 做到事前进行预测以及决策, 事中参与管理以及控制, 事后对实施效果进行分析以及评价.

4.3 强化公路建设项目重点环节重点控制

公路建设项目由于建设资金需求大, 与多部门、多单位相关, 要想完全地将项目实施过程置于内部控制之下比较困难. 对项目建设的内部与外部影响因素的特点进行客观细致地分析, 找出内部控制中起决定作用的部分, 是建设单位的首要任务, 应严格控制有可能产生舞弊等不良行为的环节. 此外, 关键点数量的设置应当适中, 设置的关键点太多, 反而会使内部控制的效力降低, 从而严重打击业务人员的积极性;反之, 关键点设置过少, 内部控制的整体效果就会受到消极影响.

4.4 被动控制转变为主动控制

工程项目建设应该是不断变化的动态过程, 在这个过程中, 建设单位应该保持积极的状态, 主动面对可能出现的问题, 只有这样才可以及时有效地将问题化解. 在工程建设中, 事后的被动控制也存在着合理性, 但它带有很多弊端, 例如它既无法预防将出现的偏差, 也无法化解已存在的偏差. 因此, 公路建设项目进行内部控制时, 应在主动预测的基础上采取措施, 努力避免失误, 当实际情况与预期产生差异时, 应及时分析原因, 并提出解决策略.

4.5 坚持技术与经济相结合

在公路建设项目管理中, 财务会计人员、预算人员以及工程技术人员在进行业务工作时, 通常只注重部门或个人角度, 不能对公路建设项目形成协调的控制. 要想达到有效的内部控制, 应该做到将经济和技术结合起来, 做到财务会计人员与相关技术人员协调工作, 相互配合, 尽最大可能地让公路建设项目内部控制能够在经济合理的条件下保持技术的先进性, 在技术先进的基础上保持经济的合理性.

4.6 实现公路建设项目全面风险控制

公路建设项目的影响因素很多, 投资的风险性很大, 如果不加以重视, 将导致投资效益的降低, 甚至造成整个项目的失败. 内部控制需要向全面风险管理转变. 建设单位进行内控时, 必须加强风险敏感度,把风险管理纳入到工程项目内部控制中, 达到事前防范与事后控制的有机结合.

[1]《企业内部控制基本规范》编写组. 企业内部控制基本规范[M]. 北京: 立信会计出版社, 2008

[2]《企业内部控制配套指引》编写组. 企业内部控制配套指引[M]. 北京: 立信会计出版社, 2010

[3] 丁丽宏. 政府投资工程项目内部控制的问题与对策[J]. 中国管理信息化, 2013, 12

[4] 李荣梅, 陈良民, 刘 爽. 我国企业内部控制环境研究——基于调查问卷的分析[J]. 企业经济, 2014, 03

The Thinking of the Countermeasure of Internal Control for Highway Construction Projects

XU Gang
(Research Institute of Highway of Ministry of Transport, Beijing100088, China)

Strengthening internal controls of highway construction projects is helpful to regulate internal project management, to prevent investment risks, to curb and strike illegal behaviors and violations of laws and discipline in highway construction projects, to protect safety and integrity of highway construction projects and property, and to improve benefits and efficiency of project investment. This paper makes an analysis of the necessity and particularity of internal control of highway construction project, explores and discusses for the target of internal control of highway construction project, and proposals are made to strengthen internal controls of highway construction project.

construction company; construction project; internal control

U415.1; F294

: A

: 1672-5298(2015)04-0075-03

2015-09-01

徐 刚(1958− ), 男, 北京人, 交通运输部公路科学研究所高级工程师. 主要研究方向: 交通管理