浅议PPP模式在我国公租房项目资金运作中的应用

■邸 达

近年来，党中央、国务院大力推动公共租赁住房项目建设，加快解决中低收入群体住房问题，公共租赁住房制度已经成为我国“十二五”期间乃至未来一段时期住房保障制度的重要组成，公共租赁住房项目的建设及运营对于完善我国城镇住房保障体系将起到至关重要的作用。然而，由于公共租赁住房项目建设的投资规模大、建设周期长，在目前各级政府财力有限的情况下，仅依靠政府的投资难以满足项目建设过程中的资金需求。针对现阶段我国公共租赁住房项目建设存在的资金问题，一方面部分地区和城市开始积极探索将PPP模式引入公租房项目建设，另一方面国家层面也陆续出台相关政策积极鼓励地方运用PPP模式推进公共租赁住房的投资建设与管理运营。PPP模式下公共租赁住房项目建设一般具有参与主体多、运行复杂等特点，由此导致公共部门与私营部门之间不可避免的产生诸多分歧。为了保证项目顺利实施，提供可以满足中低收入者需求的公共租赁住房，同时实现公共部门与私营部门“双赢”或“多赢”的目标，选择适当的PPP资金运作方式就显得尤为重要。本文探讨了PPP模式应用于公共租赁住房项目建设的适用性与可行性，并对PPP模式下公共租赁住房项目资金运作方式的选择进行了分析，最后就政府与企业合作采用PPP模式进行公共租赁租房项目建设提出了相应的政策建议。

公共租赁住房项目采用PPP模式的适用性与可行性分析

（一）PPP模式的内涵

PPP（ Public -Private -Partnership）通常指“公私合伙或公私合营”，即公共部门与私营部门合作。其中，“公”主要指国家和地方政府及其下属部门；“私”在我国主要指民营企业，但在实践中也出现过国有和国有控股企业，因此PPP在我国主要指政府与企业（主要是民营企业）的合伙或合作经营。总体来讲，PPP模式是一种基于一定合同安排而进行的公共部门与私营部门合作的方式，其强调的是部门间的优势互补：公共部门主要发挥指导与协调优势，对项目的实施起支持和监督作用；而作为项目执行者的私营部门，则主要发挥资金、专业技术与管理等方面的优势。

（二）PPP模式应用于公共租赁项目建设的适用性分析

第一，借助私营部门优势，降低采购成本，提高公租房供给效率和服务水平。在PPP模式下，公租房项目的建设及运营主体包括建筑或房地产企业，这些私营部门往往拥有比公共部门更为充裕的资金、更为先进的专业技术以及更为丰富的管理经验，这些都为公租房供给效率的提高提供了有力支持。同时，作为公共部门的政府可以通过一定的制度安排或制定相应的政策来促进私营部门之间的竞争，在满足公租房建设及运营标准的基础上降低采购成本，从而提高财政资金的使用效率与公租房服务的供给效率，这些都是仅凭公共部门一方所无法实现的。

第二，私营部门参与分担风险，有助于公共部门更好发挥基本职能。通过采用PPP模式，私营部门可以与公共部门共同分担公租房建设与运营过程中存在的风险。借助私营部门的优势，可以通过PPP模式转移的风险包括成本超支、进度超期、人为损坏资产等风险。私营部门参与风险分担，不仅可以利用自身优势管理与市场、效率等方面密切相关的风险，而且有助于公共部门将更多的物力、人力投入到基本职能的发挥上，例如公租房建设和运营标准的制定及项目实施的监督等。

（三）PPP模式应用于公租房项目建设的可行性分析

首先，国内民营经济发展迅速且颇具规模，已具备参与公共租赁租房项目建设的经济实力。近年来，我国民营经济和民营企业的发展突飞猛进，民营企业在企业数量、就业人数以及资本等方面均呈现迅速增长趋势。民营企业数量10年间增长了两倍多，年均增长率超过15%；民营企业就业人数翻了一番，年均增长率达13%。此外，民营经济的固定资产投资绝对数量及相对占比均快速增长，截至2015年6月份，我国民营经济固定资产投资已占全社会固定资产投资总额的68.9%。这些都说明我国民营经济已具备足够的实力参与公共租赁住房项目建设。

其次，公共租赁住房项目稳定的投资回报率，可以实现私营部门与公共部门合作的盈利动机。私营部门的逐利性决定了其在市场化运作过程中更多以盈利为目的，同时也决定了其参与公共租赁住房项目的主要动机是获得持续稳定的投资回报，无利可图的项目对私营部门缺乏足够的吸引力。公共租赁住房作为保障性住房的一种，更多地体现了社会福利性，其项目建设周期较长，且投资回报率偏低，但在项目建设完成后的运行阶段，其收益比较稳定、风险相对较低，如果政府部门能给予一定的收益补偿与政策扶持，则完全可以满足私营部门的投资回报要求。

PPP模式下公共租赁住房项目资金运作方式的选择

PPP模式下公共租赁住房项目建设一般具有投资额大，周期长，参与主体多，运行复杂等特点，由此导致公共部门与私营部门之间不可避免的会产生诸多分歧。为了能使项目顺利实施，达到双赢或多赢的目的，同时提供可以满足中低收入者需求的公租房，选择合适的资金运作方式就显得尤为重要。从PPP模式的内涵来看，所谓公私合伙或公私合营仅仅提供了公共部门与私营部门合作的总体框架，实际的运行模式可以根据具体情况进行重新设计与选择。一般情况下，我们把PPP模式参与公共租赁住房项目建设分为3种类型：

一是外包类PPP模式，私营部门不参与投资，只负责项目运营过程中的某些阶段，项目完成后由政府部门支付报酬，从而实现收益。结合我国公租房项目建设缺乏资金支持的现状，此类模式并不适合现阶段我国公共租赁住房项目建设的发展。

二是私有化类PPP模式，私营部门负责项目的全部投资，项目完成后通过向租户收取相应费用来实现利润，私营部门拥有项目产权，政府部门则仅作为监管者对项目的实施和私营部门的行为进行监督。这一模式的优势在于，政府部门不必投入大量资金，从而减轻了财政负担，同时减小了其所承担的风险。与此同时，一方面，由于我国公共租赁住房项目发展时间较短，相关法律法规并不健全，私营企业的逐利性有可能导致其为尽快收回投资并获得利润，而采取损害公众利益的措施；另一方面，公共租赁住房项目投资规模大、周期长等特点，可能会给私营企业带来巨大资金压力，导致其收支不平衡，进而打击私营企业投资积极性。因此，此类模式也并不适用于目前我国大规模开展的公共租赁住房项目建设。

三是特许经营类PPP模式，私营部门全额投资或与政府部门合作共同投资，通过与政府部门签订特许经营合同，私营部门在收回投资并取得利润后把项目转移给政府部门，项目产权最终归属政府。虽然公共租赁住房项目投资周期长、见效慢，但其具有较为稳定的回报率。通过签订特许经营合同，私营部门完成公共租赁住房项目建设后，仍持有项目经营权的，可以通过收取房屋租金收回一定的成本。如果政府部门再给予适当的资金补贴、贴息或政策优惠，私营部门则可以在收回投资的同时获取一定的利润，这可以在一定程度上提高私营企业参与公共租赁住房项目建设的积极性。

由此可见，通过特许经营类PPP模式参与公共租赁住房项目建设，既可以通过融资方式减轻政府部门的财政负担，又可以使私营部门与政府部门共担风险，同时也为私营部门提供了更为广阔的发展与盈利空间，进而实现“双赢”或“多赢”的目的。

政策建议

通过PPP模式建设和运营公共租赁住房项目，在保证私营企业获取一定利润的前提下，可以提高私营企业参与公共租赁住房项目的积极性，拓展其投资空间，也能够有效减轻政府部门的财政压力，分担项目实施过程中面临的风险。同时，PPP模式下公共租赁住房项目的参与主体较多、组织运行模式比较复杂，且实施周期较长，因此在项目实际操作过程中，仍存在诸多需要不断改进和完善的地方。

（一）选择最佳合作伙伴，合理确定特许经营期

首先，政府部门应选择资金实力雄厚、融资能力强、资信好的私营企业进行合作，以保证合作质量、降低合作风险。其次，PPP模式下公共租赁住房项目的特许经营期，将直接关系到项目各参与主体的切身利益，因此在确定项目特许经营期的过程中必须进行全面、充分的论证，确保在此特许经营期内，各参与主体的利益都能够得到满足，同时在各主体之间合理分配风险，达到整个项目的利润最大化与风险最小化，以实现“双赢”或“多赢”的目标。

（二）加快相应法律法规制定

应尽快出台有针对性的法律法规，进一步规范私营企业参与公共租赁住房项目建设，从而真正发挥PPP模式的优势。法律法规的制定不仅要涉及PPP模式下公共租赁住房项目建设合作合同的签订与程序的设定，也要涉及参与方权责与风险的分配。此外，各级地方政府可结合本地实际，制定地方性的法规和配套的优惠政策，为参与公租房项目建设的私营企业获取目标收益提供保障，从而更好的吸引社会资本。

（三）加快转变政府职能，建立监管和绩效评价机制

PPP模式下公共租赁住房项目建设与运营过程中，政府部门转变其传统的项目执行者与管理者身份，更多地作为整体决策者，主要在项目实施阶段发挥监督与协调职能。同时，政府部门应对PPP模式下的公共租赁住房项目的建设、运营、服务质量和资金使用效率等进行有效监管和综合考核评价，通过运用财政、税收等多种政策手段，在保障公共租赁住房项目建设运营达到预期效果的同时，确保社会资本具有稳定合理的投资回报，支持私营企业参与公共租赁住房项目建设与运营，提高项目运作效率，加快公共租赁住房项目建设步伐。

参考资料

1.葛红杰，于浩．我国公租房建设融资模式浅析[J]．中国房地产，2014（19）：67-71．

2.吕明革．公租房建设融资模式研究[J]．北京航空航天大学学报（社会科学版），2014（4）：75-81．

3.鲁会霞．中国保障性住房项目融资模式探析[J]．现代经济，2011（15）：31-32.

4.姚巧燕．试论我国公租房建设中PPP融资模式的应用[J]．新经济，2015（1）：8．

5.叶晓盨，徐春梅．我国公共项目公私合作（PPP）模式研究评述[J]．软科学，2013（6）：6-9.

6.王林秀，张洋，张辉．PPP模式在公租房项目建设中的应用[J]．建筑经济，2013（8）：90-93．

7.刘方强．公共租赁房建设中应用BOT模式的可行性探讨[J]．经济师，2011（3）：56-57.