后税费时代农村基层治理机制改革的价值定位——基于湖南益阳“四位一体”村级治理改革的思考

周铁涛

（益阳市社会主义学院，湖南 益阳 413000）

后税费时代农村基层治理机制改革的价值定位
——基于湖南益阳“四位一体”村级治理改革的思考

周铁涛

（益阳市社会主义学院，湖南 益阳 413000）

农村基层治理的实质是乡镇政府、村级组织与农村居民三者之间利益的博弈和均衡。后税费时代农村基层治理中的矛盾主要表现为“乡政”与“村治”、“村委”与“支委”、“村官”与“村民”的矛盾。矛盾的“症结点”在于村治权力的错位，“辐射源”在于农民民主的缺位。利益博弈背后隐含的是权力的冲突，在无法寻求结果绝对公平的前提下，只能寄希望于实现过程的公正，而“过程的公正”正是农村由“管理”步入“治理”的关键，其核心就是让更多的农村居民更多地参与到农村治理中来，让村民自治权回归农村“公共权力”本位。“还权于民”自然成为目前农村治理机制改革最基本的价值取向。

还权于民；后税费时代；农村基层治理改革；价值定位

在国家治理体系和治理能力现代化进程中，农村社会以地广人稀、环境偏僻、信息相对闭塞、文化相对落后为基本特征，诸多矛盾积淀，成为国家治理现代化的“瓶颈”。后税费时代“乡政村治”的重心不再是“乡政”，而是“村治”，然而，“村治”如何回归“村民自治”本位，如何让国家意志深入乡土，让农民融入治理，政府如何主导农村治理改革，需要有基本的价值定位。

一、后税费时代农村基层治理中的主要矛盾

(一)乡政村治格局中“乡政”与“村治”的矛盾

“乡政”与“村治”的矛盾是农村基层政府力图通过行政手段实现对农业、农村、农民的强力控制与基于选举民主产生的村治机构力图摆脱乡镇控制，实现完全意义上的村民自治的矛盾。作为国家政权中最基层一级行政机关，乡镇政府担负着代表国家管理本辖区内经济文化事业、维护农村社会稳定、指导村民自治的职能。而村治机构则是由村民直接选举产生，在村域范围内管理公共事务和公益事业，协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作的基层群众性自治组织。随着后税费时代来临，基层政府的行政管理职能被弱化，服务职能被强化。与此同时，农村经济快速发展，农民负担清零，民主意识被激化，自治能力增强，“村官”地位提高，试图摆脱长期以来形成的行政管制。“乡政”与“村治”矛盾的实质是乡村“两权”的冲突，即由乡镇政府代表国家行使的行政管理权与村治机构代表村民行使的村民自治权的冲突。乡镇行政管理权，是一种自上而下的国家权力，“执行上级国家行政机关的决定和命令”是其基本职能。而村民自治权来源于村域之内，以自我管理为基本特征，以回应村民的意愿和要求为己任。随着村级民主制度的完善和农民政治参与意识的觉醒，“村官”们的目光不得不下移，更多地关注村民诉求，逐渐淡化了对乡镇的服从，甚至以村民意志为借口追求片面自治。正由于基层政府的行政管理权属国家公共权力，需对上级人民政府负责，而村民自治权属村内公共权力，需直接对域内居民负责，两种权力在运行过程中不可避免地会发生冲突，使“乡政村治”无法实现制度设计的初衷。［1］

(二)村民自治范围内“村委”与“支委”的矛盾

“村委”与“支委”的矛盾是农村基层党组织力图按照党章和相关法律巩固核心领导地位与村民委员会力图相对独立地行使管理、决策职能的矛盾。在以往不完善的村级民主选举中，乡镇党委政府完全可以按自己的意图确定村支“两委”干部，“村委”与“支委”在乡镇的统一领导下开展工作，“支委”居主导地位，矛盾较少。事实上，《村民委员会组织法》也明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党党章进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权。”［2］这一规定从法律上明确了党支部在农村基层治理中的领导地位和战斗堡垒作用。然而，在实际操作中，对于党支部如何“领导和支持村民委员会行使职权”，弹性较大。较长一段时间内，出现了党的领导与村民自治之间的权力配置困境——村支书权力过大，一些村支书片面地将“党的领导”和“核心地位”等同于至高无上的个人权力，大搞“一言堂”，村委会和村民同时失去发言权，村民自治沦为空壳。

“村委”与“支委”矛盾的实质是村主任对支部书记权威的挑战或村支两委“牵头人”的争权夺利。在笔者的走访中，许多村民认可村党支部的领导权威，但是也有24%的村委会干部是有选举权的全体村民依法民主选举出来的，代表着大多数村民的意志，在村务民主管理、民主决策中，村主任更具有代表性，更有群众基础，村民更愿意相信自己选举的干部。两委之间谁决策、谁拍板，成为讨论的焦点，一旦这种关系协调不好，更容易成为村民自治的“绊脚石”。

(三)村级民主治理中“村官”与“村民”的矛盾

村级民主治理中“村官”与“村民”的矛盾主要表现为村官管理与民主监督的矛盾。在各地实践创新的基础上，民主监督制度不断发展完善，《村民委员会组织法》第五章规定的监督主要包括村务公开、建立村务监督机构、履行职责情况民主评议、任期和离任经济责任审计等，相对比较全面。但事实上，在不少乡村，特别是经济欠发达地区农村，村民自治沦为“村官自治”，监督流于形式。目前，益阳农村有约90%的行政村实行了村支书、村主任“一肩挑”的治理模式，从某种程度上说，“一肩挑”的模式缓解了村支“两委”矛盾，凝聚了“两委”力量，实现了党的领导和村民自治的结合，但是，这一模式同时也带来了村治权力的高度集中，村民监督可能更为艰难。

“村官”与“村民”矛盾的实质是村官揽权与村民参政、监督的矛盾。大多数村民认为，不少村干部都有一定的能力、魄力，但是，他们无法为“选举成本与村干部工资不成比率”和“村干部一年的工资还不如打两个月的临工”找寻出合理的解释，最终的结论只能是“村官腐败”。在笔者走访到的16名有意竞选村干部的村民中，“即使没有工资也愿意担任村干部”的有14人，达87.5%。另外，有93%以上的普通村民认为监督村干部只是一种形式，根本不存在具有实质意义的监督。可见，村民对村干部的监督有心无力，存一种无奈的心理。

二、矛盾分析及基层治理机制改革的切入点

(一)权力错位：农村基层矛盾的“症结点”

农村基层治理领域呈现出的三对矛盾，始终没有离开村级组织和村官。从形式上看，三对矛盾围绕村治机构产生，并以此为中心，向上形成与基层政府的矛盾，向下形成与农村居民的矛盾，对内表现为“两委”矛盾。就实质而言，是村级组织在整个农村基层治理中与相关各方的一种利益博弈和“争权”，导致的结果是村级权力的错位：在与乡镇政府的博弈中，村级组织试图摆脱长期形成的行政控制，回避行政指令，寻求不受限制的“完全自治”，有时甚至不惜鼓动村民抵制政府指令；在“两委”的内部博弈中，村委借助民主选举中的民意基础，挑战长期存在的村支书“家长制”权威，追寻村内决策的实质控制权；在与村内居民的博弈中，一方面想彰显村干部“权威”，另一方面又得罪不起选民，让村民参政若隐若现，民主监督若有若无。

国家建立村民自治制度的初衷在于“由村民依法办理自己的事情”。从源起看，村民自治发端于农村基层，是农村治理中符合现代民主理念的制度创新，就本质而言，村民自治权是村民民主意志的体现，是村民通过选举民主确立的村级公共权力。这里言及的权力错位包括三个方面：一是错位于不愿意接受乡镇人民政府的“指导”；二是错位于欲以“民意”之名削弱党组织的领导核心作用；三是错位于本村居民授权管理村级事务的本意。三个“错位”归结于一点，在于目前的村级公共权力在某些村干部的意识中被私化为个人权力或小集体的权力，只有这种权力回归“公共权力”本位，方是问题解决之道。

(二)民主缺位：农村基层矛盾的“辐射源”

农村基层矛盾的“辐射源”是什么？是村干部？是村支“两委”？是“权力”？都不是，而是村域内不健全的民主制度。当村级民主匮乏时，自乡镇而下，一级管一级，村治机构被称为“村政府”，“两委”在村内是绝对权威，是“生产队长”，是纯粹的领导，是“家长”，其对乡镇政府亦言听计从，村民诉求被压制，不存在矛盾。当村级民主制度建立并完善时，“两委”在村内所起的作用主要是领导、组织、提议和执行，决策权属于村民，监督权属于村民，能实现“治理”状态。而随着后税费时代来临，国家新政惠及民生，村民从繁重的“皇粮国税”中解脱，民主意识觉醒，权利观念增强，参政欲望扩张，亟需畅通的参政渠道。目前的村民自治尽管规定了村民会议和村民代表会议两种民主参政制度，却由于被长期搁置甚至遗忘，并未发挥应有的价值。在笔者走访的15个行政村中，没有一个村召开过全体村民大会，村民代表会议也在近两年才组织起来，一直以来，最重大的决策仅以党员组长会议的形式讨论，最终仍由村干部拍板，村级决策缺乏普通村民代表的实质参与。

逐步觉醒的民主意识与相对落后的村内民主制度形成鲜明的反差，制度供给的不足导致农村基层不稳定因素增多。后税费时代意味着农民义务本位时代的终结和权利本位时代的开端，由于民意表达渠道不畅，也由于村民参与民主治理不够，村干部权力监督乏力，往往被有意无意地滥用或误用，导致村民权利受损。当对村干部不满时，村民或者选择上访，或者不理智地选择“闹”，极易引发群体性事件。

(三)让民做主：基层治理改革的“切入点”

既然矛盾的焦点在村级组织，矛盾的指向在于村级公共权力，矛盾的根源在于基层民主制度的迟滞，那么，农村基层改革的“切入点”就应从“村官”权力、从村民自治权着手，不能仅仅是加强监督，而是要让权力真正回归“公共权力”本位，实现由“为民做主”到“让民做主”的转变。一旦村级重大事项民主决策权由村民会议或者村民代表会议行使，村党支部回归领导核心本位，村民委员会回归执行机构本位，“两委”权力透明化，民主监督实效化，农民真实参与村级民主治理将由梦想变为现实，农村管理将步入治理时代。

要实现“让民做主”需要的不仅仅是农民日益觉醒的政治参与意识，更需要有制度作支撑，以改变农村民主迟滞的现状，这正是目前农村基层治理机制改革的基本方向。由此，农村基层治理机制改革的价值应定位为“还权于民”，让村民自治权回归本位，切入点在于建立起能畅通村民参与村治、加强村内民主监督的一系列制度。

三、益阳模式与农村基层治理改革的价值定位

(一)益阳“四位一体”村级民主治理的探索

“四位一体”村级治理机制的探索源于农村基层矛盾化解的需要。2010年，益阳在沅江市草尾镇开展土地信托流转试点，逐渐形成“益阳模式”（也称“草尾模式”）。随着土地流转规模扩大，原有的农村隐性矛盾开始显化，新的矛盾出现，包括原有土地的权属争议、承包地的分配制度、抛荒田的处置等，也包括流转过程中的农民意愿、价格商议、政府和村组的职能和职责等。这些矛盾一旦处理不当，不仅阻碍土地流转的推进，还可能造成农村社会新的不稳定，甚至引发群体性事件。事实上，所有的矛盾，归集到一点，就是“农民愿不愿意”的问题，农民参与了协商、认可了，矛盾自然化解，如果农民不认可，即使暂时搁置争议，也将留下隐患。后税费时代也是民权时代，不但基层政府不能随意发号施令，村级组织也不能越俎代庖。觉醒的民权呼唤与之相对应的制度给予保障，建立一种让民主充分涌流、让农民自己做主的村治机制提上了日程。

2012年5月，益阳市委市政府发布《关于村级组织管理模式改革工作的指导意见》，着手“四位一体”新型村级民主治理改革。“四位”即村党组织、村民议事会、村民委员会、村务监督委员会。村党组织是村域范围内各种组织和各项工作的领导核心，也是村民议事会的召集人，发挥领导和组织职能。村民议事会对村内重大事务进行决策，是村民会议或村民代表会议授权委托下的常设议事决策机构。村民委员会是村级自治事务的执行机构，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村务监督委员会是村级民主监督机构，在乡镇纪委指导和村党组织领导下行使监督权，主要负责对村级重大决策、村务公开、村级财务、决策执行及等进行监督。据统计，“四位一体”村级治理机制运行两年多以来，益阳全市村民议事会、村务监督委员会共对28490项村级重大事项进行审议、监督，议决27780件，否决不合理事项340件，监督实施完成22881件，群众满意率达96. 2%。［3］

(二)“四位一体”村级治理模式的创新

创新村党组织领导方式，巩固了领导核心地位。村民自治实践中，党的领导主要体现为政治领导、思想领导和组织领导，“四位一体”村级治理机制通过“四位”职能的明确划分，使村党组织从过去大包大揽的直接管理中解脱出来，腾出了更多时间和精力“定方向”、“画蓝图”，实现了抓“大”放“小”的立法初衷。在村务管理中，党组织领导下的民主议事和民主监督，集中了民智，改变了原来村级事务由“两委”班子说了算的状况，实现了重大事务决策的科学化、民主化、程序化。同时，作为村民议事会的召集人，村党组织成员有更多的义务和机会深入群众、了解民情、听取民声，进一步密切了党同农民群众的直接联系，也提高了党组织在广大村民中的威信。

创新村民自治运行机制，扩大了农村基层民主。村民民主权利的实现需要有效的载体，“四位一体”村级治理机制中，新增设的村民议事会和村务监督委员会并非由原“两委”班子指定成员，而是由村民直接选举，扩大了民主选举的范围；每半年至少召开一次村民议事会，让代表民意的来自各村民小组的议事会成员对村内事务进行评议和决策，扩大了群众参与，增强了民意基础，使广大群众参与管理村级事务的主观愿望变成了“看得见、摸得着”的民主实践，实现了民主管理和民主决策的实效性；组建村务监督委员会，由群众选举监督员，每个季度至少召开一次村务监督会，调动了村民参与村级事务的积极性和主动性，实现了民主监督的常态化。

创新村民议事程序和方法，提高了村级管理水平。在议事程序上，《益阳市村民议事会议事规则》就议题的提出、村党组织的受理、联席会议的审查、提交审议等都作出了明确规定，以制度化的形式明确了村民议事会在村级自治事务中的决策主体地位。同时《规则》第十八条详细规定了村民议事会的会议程序，包括议题说明、议题联名人发言、征求列席人员意见、讨论、表决等10项，保障了议事会成员的民主决策权。

(三)还权于民：农村基层治理改革的价值定位

“四位一体”村级治理模式是“乡政村治”框架内村民自治制度的实践创新。从形式上看，“四位”中的村党组织、村民委员会、村务监督委员会是现行《村民委员会组织法》明确规定的村治机构，而村民议事会则是将村民会议和村民代表会议议事决策职能常态化的一种运行机制。益阳的创新在于将村民议事会和村务监督委员会与原“两委”同时挂牌，改变了农村居民普遍认为村级组织只存在村支“两委”，其它诸如民主理财小组、议事小组、监督小组等都是“两委”内设组织的看法，增强了农民政治参与的积极性。就实质而言，由“两委”到“四位”的变化是乡村社会由“管理”向“治理”转型的切入点，解决了乡村治理的去行政化问题，实现了“还权于民”的梦想。在“四位一体”治理模式下，将有更多的村民代表通过制度化、法治化的途径参与到村级治理的协商民主中，农民民主权利的回归代表了农村基层治理机制改革的基本方向。

在利益的博弈中寻求“过程的公正”。传统农村基层治理模式面临的矛盾只不过是乡镇政府、村级组织与农村居民三者之间利益的博弈。乡镇政府希望实现管理和管制，村级组织希望摆脱行政束缚，农村居民希望实现利益诉求。问题解决的最基本点在于“利益”二字，而症结却是“权力”。要完全实现利益均衡几乎没有可能，在无法寻求结果绝对公平的前提下，只能寄希望于实现“过程的公正”，“过程的公正”正是农村基层治理由“管理”向“治理”转变的关键，而这一过程的核心就是让更多的农村居民更多地参与到农村治理中来，让村民自治权回归农村“公共权力”本位。由此，“还权于民”自然成为目前农村治理机制改革最基本的价值取向。

［1］周铁涛，李振华，丁佳.论乡政村治模式下的乡镇行政管理与村民自治［J］.山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2010，(04).

［2］中华人民共和国村民委员会组织法［Z］.北京：中国法制出版社，2010.

［3］数据来源：益阳市民政局调研资料，2014.08.

(责任编辑：朱小宝)

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1009-2293（2015）04-0057-04

本文系2014年湖南省哲学社会科学基金立项资助项目“农村基层治理法治化研究”(立项编号：14Y B A 382)阶段性研究成果。

周铁涛，益阳市社会主义学院副教授。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2015.04.015