协商民主理论视角下农村“四议一审两公开”制度建设研究——以丹东为例

蒋金娜

（中共丹东市委党校，辽宁 丹东 118000）

协商民主理论视角下农村“四议一审两公开”制度建设研究
——以丹东为例

蒋金娜

（中共丹东市委党校，辽宁 丹东 118000）

本文以协商民主理论为视角，围绕丹东农村的“四议一审两公开”制度建设现状，从一个比较新的视角来探究基层民主理论与协商民主理论之间的关系。丹东农村的“四议一审两公开”制度是农村基层民主建设的新亮点，为协商民主在中国基层的发展提供了一种新的思路。在考察丹东农村“四议一审两公开”制度建设的基础上，提出基于协商民主理论视角下的农村基层民主建设的思考。

协商民主；四议一审两公开；农村基层民主

党的十八大报告中首次提出要健全社会主义协商民主制度，十八届三中全会则强调要推进协商民主广泛、多层、制度化发展，要“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”，“而积极开展基层民主协商”的提出，一方面表明了党中央对协商民主制度的高度重视和肯定，另一方面为基层民主的未来明确了发展方向。因为协商民主不但是我国人民民主的重要形式，也是符合我国国情的重要民主形式，而且在我国基层有着广泛的群众性和深厚的实践基础。

改革开放以来，中国基层民主政治不断发展，协商对话机制也被引入基层的民主实践之中，成为民主治理的重要内容。协商民主作为一种倡导和保护公众、就公共关心的问题进行政策协商和决策参与的新观念，对中国的基层民主建设具有重要意义。丹东农村的“四议一审两公开”制度是村民自治方式的一种创新，是农村基层民主的实现形式，在实践过程中引入对话协商机制，而议事协商的内容则十分具体，凡是涉及到村民的切身利益的重大事项都要协商。例如，乡村公路的修建计划，安置房的分配计划，村集体的产业规划等等，这些事情都是很具体的微观决策，但都与村民自身利益密切相关，通过协商能够增强决策的合法性，能够最大限度的来保障农民在政治、经济、文化、社会等方面的利益，并逐渐发展成为辽宁农村地区民主决策和民主管理的一种治理模式。

一、协商民主理论视角下的“四议一审两公开”制度

丹东市是辽宁省辖市，是中国最大的边境城市，与朝鲜民主主义人民共和国隔江相望，与韩国一衣带水，是中国一万八千公里海岸线的北端起点，位于东北亚的中心地带，是环黄海经济圈、环渤海经济圈重要交汇点。丹东市辖3个市辖区、1个自治县，2个县级市。共60个镇，4个乡，24个街道办事处，183个社区，669个村，农业人口134.2万人（截止2013年）。自2007年以来，丹东市陆续在振安区和东港市的14个乡镇、98个村开展“四议一审两公开”制度的试点工作，取得了明显成效。试点成功后，这项制度在丹东市78个涉农乡镇（街道）和669个行政村全面推开，并在辽宁省其他地区得以推广。丹东农村的“四议一审两公开”就是一种民主决策制度，即凡涉及村发展的重大问题和村民利益的重大事项，都通过“村干部动议、村‘两委’合议、乡镇党委政府审核、党员大会复议、村民代表或村民大会决议”的程序进行决策，“两公开”：即实行决议公开、实施结果公开。应该说，“四议一审两公开”制度的推行，有利于激发农民党员参政议政的主体意识，村级事务民主决策和管理的水平得到了提升，探索出了一条村“两委”工作目标以群众意愿为主，党员群众自觉把村党组织意愿转变成行动的乡村治理的新路。

四议一审两公开究其实质，是为了调动农民党员主体作用，强化乡村党组织的领导核心地位，巩固党在农村的执政基础，但在客观上推进了农村基层民主政治建设，特别是“村民代表或村民大会决议”实际上是不同利益群体之间的协调沟通会，究其本质也是协商民主的一种表现形式，这为协商民主在基层的进一步发展奠定了良好的基础。近年来，这种“草根”式的协商民主发展良好，逐渐成为农村地区民主决策和民主管理的一种治理模式。而其他一些地方的“民主恳谈会”、“民主理财日”“民主议政日”、“民主议事会”、“村民民主评议会”等乡村和社区治理形式，也都不同程度地体现了协商民主的精神和内核。

(一)“四议一审两公开”制度为协商民主在中国基层的发展提供了一种新的思路

1.“四议一审两公开”制度体现了协商民主的多元性，让村民真正参与决策，是一种新的基层公共决策制度。

协商民主理论，主张公民积极参与公共事物和公共决策，在共同理性讨论的基础上最后做出民主合法的决策。通过采用协商民主的方式，在制定政策的时候充分动员广大人民的参与，切实考虑其政策需求和偏好，可以有效避免政策严重脱离实际，使得制定的政策符合当地当时的情况，有助于政策顺利有效的执行。

我们注意到现在乡村的治理环境已经发生了深刻的变化，不管是农村所有制结构的变迁还是农民角色的转换，都带来深刻的利益格局变动。在这一大背景之下，农村的社会稳定、农村基层政治发展都有赖于参与式民主的扩大和制度化建设，“四议一审两公开”制度可以说是恰逢其时。按照“四议一审两公开”制度的要求凡是村级重大事务和与农民切身利益相关的事项，都要按照这一制度来决策，这应该能够避免利益表达和参与机制流于形式，而且能够最大程度上扩大村民政治参与的途径。

2.“四议一审两公开”制度体现了协商民主的平等性，调动了村民的公共参与热情，是一种有序的公民政治参与制度。

协商民主理论，主张公民在参与某一公共决策过程中，具有平等参与公共事务和公共决策的权利。

“四议一审两公开”制度实际上是把涉及村民切身利益的重大事项交给村民自己管理，将选择村民代表的权力真正地下放给村民，从而选出素质高、声誉好，能力强的村务代表，来为村民代言，真正地维护村民的各项权益。在两公开的过程中，最大限度地保证了村民的知情权、参与权、决策权、监督权，提高了村务决策的质量，激发了村民的政治参与热情，维护了农民群众的根本利益。

3.“四议一审两公开”制度体现了协商民主的程序性，提高了村民的政治素质，是一个新的基层民主实践的平台。

协商民主理论，主张公民在参与某一公共决策过程中，按照合法的程序和规则进行政治参与。“四议一审两公开”制度提供了一个使村民通过合法的渠道和合法的程序来进行政治参与的渠道。在参与政治生活的过程中，不仅唤醒了村民的民主热情，而且使得村民掌握了参与政治生活的程序、规则，同时磨练了必要的参政技巧。在我们这样一个政治制度化还处于发展中的国家来说，特别是对缺乏协商民主参与习惯的中国农民来说都是一种难得的经验积累。

4.“四议一审两公开”制度体现了我们党对发展基层民主制度的高度重视，在决策的实施和公开的过程中体现了协商民主与基层民主两种民主方式的契合。

基层民主建设历来就是我们党和国家高度重视的一项制度。在十五大报告中提出“城乡基层政权和基层群众性组织，都要健全民主选举制度，实行村务公开和财务公开，让群众参与讨论和决定基层共事业和公益事业，对干部实行民主监督。”在十七大报告中提出把发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民主权利作为社会主义政治建设的一项重大任务，它也是发展社会主义民主政治的基础性工程的重点。十八大报告则进一步提出要健全社会主义协商民主制度，积极开展基层民主协商。

引言:与欧美等西方发达国家相比，我国中小企业国际贸易融资发展的起步较晚，我国首批企业国际贸易融资始于20世纪90年代。但是，尽管如此，我国中小企业与其他形式的众多企业，例如，民营、私营、国有相比，发展最为迅速。我国中小企业的数量始终处于领先位置，我国中小企业的数量占比企业总数量的95%，中小企业出口额占总出口额的60%。通过数据我们可以发现，我国拥有了较多的中小企业，但是，中小企业融资难的问题依然需要引起社会各界人士的重视。

四议一审两公开制度一方面突出了乡村党组织的领导核心地位，突出了农民党员的主体地位，另一方面促进了农村基层民主政治建设的发展。在这个过程中，不仅体现了基层民主的中国特色，而且坚持了党的领导。而在开展的基层民主协商的过程中，又体现了协商民主的种种特征，可以说在“四议一审两公开”制度的实施过程中，实现了协商民主与基层民主的契合。

(二)在实践过程中“四议一审两公开”制度面临着的一些问题

1.民主意识不强。我国是一个有着几千年的封建专制统治的国家，人治思想根深蒂固，很多群众和官员民主意识不强，缺乏民主习惯。

对于一般民众来说，当遇到矛盾和纠纷时，第一时间是千方百计地寻求人脉关系化解问题，而不是运用民主和法律的武器。而对于一些官员来说，遇到棘手的问题时，没有形成良好的民主习惯，他们通常用家长制作风开展工作，不愿意用民主手段化解矛盾。

2.表达渠道不畅。伴随着市场经济迅猛发展，具有独立利益和主体意识的多元利益群体在市场化中正在形成。在农村同样如此，村民的利益诉求越来越多，但是利益表达的渠道却不是很畅通。“四议一审两公开”制度这个平台有利于村民利益诉求的表达，但是由于农村空心化问题的存在，真正涉及村民核心利益的问题，如村两委的选举、征地拆迁等问题并没有在这个平台上得到充分的表达。而在事后也没有其他表达渠道来进行补救。

3.执行程序不严。现在村民都大量出外务工，出现了在家不理事，理事不在家的现象，所以在“四议一审两公开”实施过程中召集代表困难，在推行过程中出现问题。而且“两公开”的内容存在不够详细、不够规范等现象。

二、基于协商民主机制下的农村基层民主制度建设的思考

丹东农村地区四议一审两公开制度作为中国农村基层民主建设的一个标本，在这个过程中体现出了协商民主的精神和内核。要在此基础上来研究协商民主理论对农村基层民主建设的推进作用。

(一)协商民主理论对基层民主理论的契合模式

尽管近年来中国基层协商民主实践如火如荼，也不缺乏相关的理论研究，但是两种民主理论的契合程度仍然存在问题。我们从农村和社区开始进行的协商民主实践，恰恰是找准了切入点。习近平总书记在担任中共浙江省委书记在衢州调研基层基础工作时说，基层是社会的细胞，各种社会现象都通过基层反映出来，各种社会问题都在基层最先表现出来，各种冲突也可能最先在这里酝酿、爆发。确实，基层的民主与和谐，对巩固国家政权根基，提高党和政府的向心力、凝聚力，更具有现实意义。不管是城市社区的自治管理还是农村的村民自治，这些基层的民主实践锻炼提高了公民的政治素质，培育了公民的民主意识，而协商民主治理新政发展的社会动力主要依靠公民民主意识的提高。作为一种倡导和保护在公众关心的争议上的政策协商和决策过程的草根参与的观念，协商民主能促进基层民主。协商民主的重要性体现在为村民公共参与和集体决策进行新的政治程序基础上构建新的合法性。

(二)基层民主建设必须要重视基层政协的作用

要充分发挥人民政协的重要渠道作用，深入开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，从而汇聚各族各界人士的意见建议。根据公民民主意识不断增强的新形势，不断地在基层群众自治、社会管理等领域来探索和创新符合实际的协商民主方式。现在多地政协在社区和农村设立了政协联络室，以联络室为平台，围绕党政所需、群众所盼、政协所能选题，如城镇规划区征迁安置、新建居民小区学区设置、农村生活污水处理、街道居家养老服务中心建设，组织政协委员、有关部门和利益相关方开展协商，增进了共识、化解了矛盾、推进了工作，取得了良好成效。

(三)基层民主建设需要提高公民协商参与能力

深化基层民主，其关键点是扩大基层民主的自治性和参与性，因为基层的民主协商针对的主体是基层群众，它对基层群众的协商参与能力和素质有着较高的要求，所以中国基层民主建设的战略任务就是提高公民协商参与能力。调动广大人民群众参政议政积极性，提高公民的五种意识，包括主体意识、权利意识、参与意识、平等意识和法治意识，促进公民在现有的民主舞台上充分行使其民主的权利，实现当家作主。

(四)基层民主建设需要培育协商民主文化

文化是一种软资源，对于制度的运作效能具有巨大影响。我们应该注意到伴随着文化多元化的发展，协商民主必将发挥更大的作用，不但能够促进不同文化间的沟通与理解，而且能够使得各种文化团体之间维持一种深层的相互理解，从而为社会信任打下基石。所以要在坚持协商民主和基层民主实践的过程中，充分发挥党和人民的主体作用，始终注意大力培育社会主义协商民主文化，要充分尊重人民在培育社会主义协商民主文化过程中的主体地位和首创精神。

［1］陈家刚.协商民主引论［J］.马克思主义与现实，2004，(3).

［2］王瑾.改革开放三十年的基层民主建设［J］.当代世界与社会主义，2008，(5).

［3］王雅楠，宋博，杜仕菊.我国基层协商民主的困境与出路［J］.上海市社会主义学院学报，2011，(1).

(责任编辑：谢建美)

D 621

A

1009-2293（2015）03-0030-03

蒋金娜，丹东市委党校讲师。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2015.04.008