司法改革中司法公信力问题研究

摘要：司法的公信力是保证司法价值得以顺利实现的条件，是建设法治社会的前提，也是提升我国新时期司法改革的重要目标。党的十八大报告提出“注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，将“全面推进依法治国”确立为推进我国政治体制改革的重要任务，对于深化司法改革意义重大。深化司法改革，内容涉及司法独立、司法公开、司法参与、司法监督、司法主体等制度。相对的司法独立是提升司法公信力的前提性要素；充分的司法公开为提升司法公信力提供了外部条件；实质的司法参与形成提升司法公信力的形式和要径；有效的司法监督是提升司法公信力的保障；高素质的司法主体构成提升司法公信力的载体和基础。

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2015）09-0154-06

作者简介：孟军（1971—），男，法学博士，北京师范大学法学院讲师。甄贞（1958—），女，法学博士，北京市人民检察院副检察长、中国人民大学兼职教授、博士生导师。

司法具有双重任务，既要树立司法权威，又要保障社会公平和正义。司法的公信力是保证司法价值得以顺利实现的条件，是建设法治社会的前提，也是提升我国新时期司法改革的重要目标。当前，我国司法领域存在多种问题，司法公信力不足是根本，与这一问题直接相关的又涉及司法公正和司法权威问题。司法公正的维护和强化是我国当前法治建设中面临的难题，司法公正性的欠缺导致司法权威备受质疑。“这些年来，群众对司法不公的意见比较集中，司法公信力不足很大程度上与司法体制和工作机制不合理有关。” [1]司法公正和司法权威是司法公信力的核心，司法体制和工作机制造成的司法公正、司法权威缺乏问题直接导致了一定程度上我国司法的低公信力，缺乏公信力的司法无法承担起最终解决纠纷的功能，修复社会秩序的功能也被弱化。党的十八大报告提出“注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，将“全面推进依法治国”确立为推进我国政治体制改革的重要任务，突出了法治在国家治理中的重要地位。

自2008年开始，中国启动了新一轮司法改革。改革以民众司法需求为基点，围绕优化司法职权配置、加强司法队伍建设、加强司法经费保障等方面提出了具体改革任务。2013年十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），重点提及新一轮司法改革的内容。2014年全面深化改革领导小组审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》（以下简称《意见》），对新一轮司法改革若干重点、难点问题确定了政策导向，并决定在全国6省市先行试点。新一轮司法改革围绕十八大确立的改革目标，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次矛盾和问题，消除不适应社会主义政治制度和经济制度要求以及有违司法规律的组织障碍、制度障碍，切实提高司法机关的宪法地位，充分发挥司法权在宪法法律中的独特作用。司法活动是保障法律公正的最后一道防线，个案的公平正义是法律公正的集中体现。提升司法公信力，让民众在每一个司法案件中都感受到公平正义，成为当下司法改革的主要任务。

一、司法独立：司法公信力的前提

司法独立是现代司法的前提和基础,是建设法治国家的重要标志和原则。司法独立是法治的基本准则，司法独立程度的高低衡量着一国的法治水平。 [2]司法独立即司法机关独立行使司法权，不受他人所干预。 [3]司法独立是司法公信力构成的前提性要素之一。司法活动是司法官运用专业知识对法律纠纷进行审查和判断的过程。为了保证裁决结果的公正性，司法官需要排除外部干扰，依据法律和良知独立地作出判断。只有司法独立，才能最大限度消除司法腐败，保障司法公正，建立司法权威，提升司法公信力，使法律成为人们的信仰。在一定对比关系上，司法独立程度与司法公信程度成正比。

司法权作为政治权力的一种，和立法权、行政权等国家权力一起构成了国家的权力结构。司法权专属于国家，不受行政权力等干预。由于政治、历史、文化背景不同，各国司法权配置模式也不同。我国司法权配置由宪法和法律予以统一规定。我国《宪法》规定，人民法院和人民检察院独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。建设社会主义法治国家进程中，我国司法公信力建设方面存在的一个主要问题是依法独立行使司法权得不到有效保障，司法权在实际运行过程中，常受到地方党委、政府等其他公权力的不法侵害或不当干扰，导致司法机关没有独立的权力和地位。我国司法独立存在的问题突出表现为司法权行使的地方化，宪法和法律确立的司法独立原则并未得到确切落实。目前，我国各级法院、检察院设置都是按照行政区划进行，人员配置、财物调拨由地方政府决定，使得我国司法权行使呈现地方化现象，司法权的行使因受地方政权体制的制约而产生司法分裂。地方政府对司法机关的人、财、物控制必然造成对司法权行使的控制和干预，从而使司法机关行使司法权受制于甚至服从于地方政府命令。司法地方化以保护地方利益为中心，不利于社会主义市场经济的健康发展。更为严重的是，司法的地方和部门保护主义造成的“法治割据”现象，违背了国家法治统一原则，损害了中央权威和国家法律的尊严。 [4]法律尊严无法得到维护，司法权威无从树立，意味着司法独立的丧失，有损司法公正的价值追求。当最后一道正义的防线也难以抵挡正义的衰退时，也就意味着法治信仰的缺失，将直接导致整体司法公信力的下降。

《决定》提出，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。该项改革举措对于确保法院、检察院依法独立公正行使审判权、检察权，具有深远意义。《意见》明确了试点地区省级统管的改革路径。对人的统一管理，主要是建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。对财物的统一管理，主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。从理论上讲，为了保障法律面前人人平等这一法律基本原则的实现，不仅法律的制定要具有统一性，司法也应具有统一性。司法具有国家专有性和国家专属性，乃是国家的一种专属权和专有权， [5]没有属于地方的司法权问题。新一轮司法改革的基本精神是，司法机关不是隶属地方的行政机关，履行法定职责是其中心任务，社会功能是司法机关行使法定职权过程中的辐射效果，依法履职、公正执法，就是对地方区域经济社会发展的最大贡献。 [6]司法权行使摆脱地方化影响，是司法统一的回归，也是确立司法公信力的必备前提。

从根本上说，司法权是宪法规定的国家权力，而不是地方性权力，要维护国家法律的统一正确实施，确立司法的公信力，就要保证司法机关依法独立行使职权。理想状态下，司法机关独立行使司法权要求管理体制上建立一种自上而下的垂直管理体制，即全国法院检察院系统人财物统一垂直管理。这种管理体制的核心是司法管理体制在整个国家管理体制中具有独立性，能够从体制上确保司法机关依法独立公正行使司法权。但目前根据我国国情，各地发展水平不同，我国法治历史发展较短，一步到位建立全国司法机关人财物统一垂直管理还有很大难度。《决定》和《意见》确立的司法管理体制以先“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”为起点，比较符合实际，具有可操作性。这能够为今后建立全国性的统一的司法管理体制积累经验、创造条件。 [7]同时也说明目前我国司法独立制度改革过程具有过渡性，目标追求具有相对性。 [8]当前建立司法机关自身相对独立的管理体制，其主要目的是强化司法权的国家权力属性，通过减少司法的地方化，确保司法机关依法独立公正行使司法权，以提升司法公信力。

二、司法公开：司法公信力的关键

公开、透明是现代政治的基本准则，是人类法治文明的共同成果。司法公正、公开与否，是一国政治文明发展的重要标志，也是国家形象的直接反映。正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式来实现。司法公开就是将司法过程向公众公开，以保障公民对司法活动的知情权和监督权，这是维持和提升司法公信力的应有之义。司法公开的目的在于推进司法过程的良好运作和结果公正，这两者恰恰是司法公信力的来源。 [8]如何才能让人们在每一个司法案件中都能感受到公平正义，根本的出路就在于司法公开。司法公开是树立司法权威、提高司法公信力、克制司法专断的有效方法，也是提升司法人员，特别是审判人员和检察人员的业务素质、司法能力、防止外部干扰的有效途径。 [9]

公平正义是司法工作的最高价值和最终目标，而这种公平正义又应当是通过司法公开和使社会公众能够看得见的方式实现的公平正义。当前，我国社会公众对司法的不信任已成为一种普遍现象，司法公信力不足严重影响了司法机关权力行使的有效性和权威性，继而影响公众对整个法治的信仰。新一轮司法改革对司法公开提出了新的要求。《决定》提出，推进审判、检务公开，录制并保留全程庭审资料，增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书。2009年最高人民法院出台《关于司法公开的六项规定》，提出全面推进审判执行全程公开，建设审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开等平台，最大限度保障当事人的“知情权”。通过司法公开，改善与群众之间的关系，提升司法的公信力。

具体而言，司法公开的内容包括司法公开的主体、司法公开的对象以及司法公开的方式。司法公开的主体是负责处理案件的司法机关及其工作人员。由于司法的性质和规律决定司法必须公开，司法机关公开处理案件不仅是其权力，也是法律规定的司法机关的义务，是司法机关及其工作人员职责的要求。司法公开的主要对象为案件当事人，案件当事人和案件有直接的利害关系，更关心案件处理的过程和结果，公开程度如何直接影响当事人对案件处理的评价。司法实践中当事人不服判决率高、上访率高等问题和司法公开不完善直接相关。除了案件当事人外，社会公众、其他政府机构和社会组织、以及司法机关自身都是司法公开的对象。司法公开的方式具有多样性，主要方式包括：（1）审判流程公开。将立案、庭审、执行程序通过适当的形式向社会和当事人公开，积极创造条件消除公众和媒体知情监督的障碍。（2）司法文书公开。裁判文书应当充分表述当事人的诉辩意见、证据的采信理由、事实的认定、适用法律的推理与解释过程，做到说理公开。（3）审务、检务公开。人民法院和检察院的业务管理工作以及与业务工作有关的其他管理活动应当向社会公开。

司法的公信力来源于社会公众对司法权力及其实施过程和结果的信任、尊重、认同与服从。有了解才有认可，有理解才有信任，司法公开则是使当事人和社会公众了解司法的最佳途径。推进司法公开，将司法权置于阳光下运行，满足公众对司法工作的知情权、表达权、参与权和监督权，公众就会亲身感受到司法的公正，从而对司法工作更加理解和信任。 [10]司法公开是法治国家司法机构活动本质属性和内在规律的要求，是提升司法公信力，实现公平正义的关键环节。司法改革通过促进司法公开，树立司法权威，提升司法公信力，弘扬社会正义。

三、司法参与：司法公信力的要径

《决定》中强调：“发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本”。也就是说，民主在其内涵上就是民权，主权在民，由人民当家作主。民生的实质是民权，发展民主的目的就是要通过走群众路线，畅通群众利益的表达渠道，保障和改善民生，促进社会公平正义，维护群众的合法权益，也就是保障民权。 [11]公民享有参与权是人民主权的集中体现，也是公民实现政治参与的重要途径。宪法和法律为公民的司法参与权提供了法律依据，同时公民享有充分、有效的司法参与权是正当程序原理的内涵之一，也是司法民主原则的体现。一般而言，参与是一种行为，而不是单纯的心理感应或欲望冲动，参与者必须通过身体活动参加到一种过程中来，而不能只是作为旁观者静观过程的进行而无所作为。 [12]司法程序作为司法结果形成的过程，是由诉讼各方参与进行的，参与的程度如何会影响参与者对司法过程和司法结果的认识和判断，也会对司法主体有所评价，这些内容又是司法公信力的构成要素。因而，在司法活动中，建立健全司法参与机制，允许公民等依据法定程序实现权利参与成为提升司法公信力的有效途径。

《决定》要求“广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。”司法程序的参与对象应当包括当事人、其他诉讼参与人和社会公众。首先，当事人充分参与诉讼有利于实现司法裁决过程和结果的公正性。当事人是案件的直接参与者，对案件事实了解较为全面，充分参与司法过程，使他们有机会陈述案件事实和进行充分质证和辩论，对于司法主体发现案件事实，依法对案件做出正确裁决有利。当事人的参与权不仅仅是保证参与人出席司法场合，还意味着对于当事人提出的意见和辩解，司法主体应积极倾听，是否接受当事人的主张应充分说理，实现当事人的有效参与。另外，充分、有效参与司法过程，当事人会更容易接受司法裁决，及时终结诉讼。司法过程除了需要当事人参与外，也离不开其他诉讼参与人的参与。诉讼代理人和辩护人受当事人委托或依法律规定参与到诉讼中，凭借法律专业知识为当事人提供帮助，在诉讼中享有一系列诉讼权利。以证人、鉴定人、翻译人等身份参与司法活动也是一种重要的公民参与方式，他们从不同角度参与司法，或者为了提供证据，或者便于诉讼顺利进行。其他诉讼参与人对司法活动的参与具有不可替代的作用。其次，人民陪审员制度是社会公众依法直接参与和监督司法的重要方式。2004年我国发布了《关于完善人民陪审员制度的决定》，规定要拓宽人民陪审员的选任来源，广泛选任人民陪审员。人民陪审员不同于职业法官，他是公民参与纠纷解决的重要角色，也是公众参与司法的具体体现。陪审制度的设置符合人民主权及司法民主的理念。社会公众参与司法活动能够使法官拓宽判断视野，有利于形成正确的裁决。同时，人民陪审员参与司法活动，增强了司法的透明度，强化了合议庭成员之间的相互监督与制约，提高了社会公众对司法的认同感，有利于提升司法公信度。第三，人民监督员由机关、团体、企事业单位和基层组织民主推荐，在征得本人同意并经考察后确认，其主要职责是对检察机关拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件以及检察机关或检察人员在办案中发生的特定情形进行监督，提出监督意见。人民监督员参与司法在促进公正执法、保证办案质量、增进司法民主等方面均有积极作用。

增强司法程序的参与性，有利于提升社会公众对司法和法律的信赖度、服从度，有利于司法公信力的提升。《决定》和《意见》对公民的司法参与提出了新的要求，司法实践也积累了一定经验，当前要做的是推进当事人参与、人民陪审、人民监督等机制的法治化发展和完善，将相关内容规范化、制度化，从而真正实现公众在司法过程中的有效参与。

四、司法监督：司法公信力的保障

司法权的良性运作机制，离不开行之有效的司法监督体系。一般所说的司法监督，是指如何对司法机关的执法活动实行监督。具体地讲，是指有关国家机关、社会组织和公民依照宪法和法律的规定，对司法机关及其工作人员的司法活动所进行的评议、监察和督导。司法机关及其工作人员的司法活动是监督的客体。司法人员在具体司法过程中，通过创造性的司法活动，使法律的内容得以实现，是实现法治的必要条件。但司法人员作为个人，其主动性必须受到种种制度和程序的制约,这样才能确保司法裁决的公正性和公信力。司法公信力建设的特殊性，决定了必须有监督制度做保障。

作为一种解决纠纷、配置资源的公共权力，司法权理应接受社会对其是否正当运行的评价与监督，以保证其在合法、合理的轨道中运行。当前因司法机关及其工作人员权力滥用引起的司法腐败现象是社会公众质疑司法效力的突出问题，使司法公信力大打折扣。对司法权进行有效监督，防止权力滥用，是保障司法公正，维护司法权威的一项重要内容。当前正在深入推进的司法改革就包含了加强司法监督的重要内容。《决定》提出优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。《意见》规定，为防止法官、检察官滥用权力，需要同步研究健全对司法权力的监督机制，运用信息化手段，加强和规范对司法活动的监督；加大司法公开力度，全面推进办案工作全程录音录像、生效裁判文书上网；充分发挥律师在诉讼中的作用，确保司法权依法公正运行。

我国在法律层面和事实层面已经形成了对司法活动的监督体系，在法律程序内有人民法院的自身监督、当事人启动再审监督和人民检察院监督；在法律程序外有党的监督、人大监督、社会公众监督和媒体监督等。新一轮司法改革提出的任务，一是加强对司法活动的监督，二是规范对司法活动的监督。在具体实施过程中，需要对现有监督体系进行改革和完善。（1）检察监督。法律上人民检察院是国家的法律监督机关，对侦查、审判、执行等司法活动进行法律监督。检察机关进行司法监督的内容应当主要集中在对法官适用法定程序的监督、对法官职业纪律的监督，以及监督、防止其他社会力量和国家权力对司法裁判的干预上。（2）党的监督、人大监督。保留党和人大对司法活动的指导，规范其对司法活动的监督行为；改革和取消人大、政法委的个案监督机制，让司法机关依法在司法业务上保持独立性、权威性；明确党对司法机关的监督是组织监督、纪律监督，人大监督是通过立法工作，按照法律的要求完成对司法人员的任免来最大程度剔除“系统性的司法不公”； [13]明确党和人大监督司法工作的机构、方式、程序、效力等问题。（3）媒体监督。作为“第四种权力”，通过媒体实施的社会舆论监督可以促使司法机关公正司法，制约司法权滥用，但另一方面也会对司法独立产生不利影响，尤其是容易对群体的不理性情绪起助推作用，而对司法权的行使产生负面影响。媒体舆论监督之于司法公正是一把双刃剑，两者之间既有冲突也有契合，在当前舆论监督缺乏相应规范的局面下，应重视司法公正与舆论监督的关系并进行合理构建，加强对舆论监督介入司法行为的规范，并明确对不规范行为的责任追究，从而将司法公正与舆论监督的关系纳入法治轨道，依法加以保障、引导和监督。 [14]这既能保护公民依法享有的言论自由和媒体享有的新闻自由，让媒体起到客观、积极作用，又能与司法独立保持适度、安全距离，维护司法独立和司法权威。

五、司法主体：司法公信力的基础

司法活动离不开人的因素，检察官和法官的具体司法行为是司法公信力的载体，人们正是通过司法机关及其工作人员的司法行为对司法形成认识，对法律产生信仰的。因而，要让司法在法治社会中担当其使命，具有公信力，首先需要按照司法建设的规律塑造司法主体。各国司法体制的现代化，首先要解决的问题就是有“法律帝国诸侯”之称的法官之塑造及其地位问题。 [15]

《决定》提出司法改革的一项内容是建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院的职能定位，规范上下级法院审级监督关系。《意见》就司法人员的选拔和管理做了具体规定。新一轮司法改革中司法主体制度改革涉及司法人员的选任、司法人员的管理和司法人员办案责任制几个方面：（1）司法人员选任。在省一级设立法官、检察官遴选委员会，从专业角度提出法官、检察官人选；建立逐级遴选制度，上级司法机关的司法人员原则上从下一级司法机关择优遴选；扩大司法人员的选任渠道，吸收优秀法律人才进入司法人员队伍，搭建法律共同体平台。司法需要运用专业的法律知识对复杂的法律争议做出严谨的论证和决断，需要司法官的法律素养和能力、智识和经验综合发挥作用。司法主体法律职业化特征强，任职的资历要求高。司法改革为选拔优秀法律人才进入司法系统铺平道路。（2）司法人员分类管理。长期以来，我们对司法人员实行与普通公务员基本相同的管理模式，这不能充分体现司法的职业特点，不利于高质量的职业化司法队伍。为此，《意见》提出了司法人员分类管理，就是把法院、检察院工作人员分为法官、检察官，司法辅助人员，司法行政人员，对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度。实行司法人员分类管理的基础，是建立法官、检察官员额制，提高法官、检察官任职条件，公平、公正地选任法官、检察官，提高队伍素质，提升公正司法能力。改革的目的是要把司法人员从公务员队伍中分离出来，按照法律的职业特点和司法规律管理司法人员。（3）司法责任制。司法机关执法办案的本质是司法活动，司法性是司法机关行使职权有别于其他国家机关的最显著特征。司法体制改革任务之一是按照司法的属性和规律来优化司法权的配置、完善司法权的运行模式。近年来，我国司法实践中存在着审者不判、判者不审等现象。《决定》要求，让审理者裁判、由裁判者负责，探索建立突出法官、检察官主体地位的办案责任制。《意见》提出以完善主审法官责任制、合议庭办案责任制和检察官办案责任制为主，突出法官、检察官办案的主体地位，明确法官、检察官办案的权力和责任，对所办案件终身负责，严格错案责任追究，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。 [16]实现司法公正，关键是要建立符合司法规律的办案责任制。新一轮司法改革有利于明确司法人员办案的主体地位、权利职责，明确办案责任承担，一方面避免外界对司法人员办案活动的不当影响，另一方面避免和减少司法主体在责任模糊状态下的司法渎职，甚至徇私舞弊，枉法裁判。

司法体制改革的目标，是建设公正高效权威的社会主义司法制度。没有高素质的司法主体，司法程序设计再科学，也难以保证司法公正的实现。司法主体制度的改革将极大促进法官、检察官的专业化、精英化，有利于提升法官、检察官的责任感，特别是公正司法的能力。建立符合职业特点的司法人员选拔和管理制度，明确和落实司法责任制是建设高素质司法主体的制度保障，在深化司法体制改革，提升司法公信力中具有基础性地位。