论宪法宣誓制度的要素——以典型国家的宣誓规定为借鉴

汪明琨

（中南财经政法大学，湖北 武汉430073）

十八届四中全会决定，建立宪法宣誓制度：凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时应公开向宪法宣誓。树立一个国家的宪法权威，是一项系统性工程，从实体规范到正当程序的遵守，从立法的理念到执法、司法的方式，从一个民族的历史文化到国家当前的政治构想，都是其繁琐系统的重要一面。然而精神层面的培育较为漫长，仅仅作为一项仪式的宪法宣誓必然不能从根本上唤起一个国家的宪法精神，但是设立虔诚的仪式将有助于深化社会对宪法的认知，没有仪式作支撑的宪法也将缺少一份神圣。我国在法制宣传的实践中较为重视部门法条的具体解读，而通常忽略了开展尊重法律精神的仪式，对于宪法的宣传则更没有探讨用什么样的仪式唤起人们的尊重与信服。在全面推进依法治国的今天，理性构建我国的宪法宣誓制度是我们需要探讨和尝试的。

一、宪法宣誓的概念

宪法宣誓包含了三层涵义：第一层宣誓作为一种行为方式，特指宣誓情景的构建，国家公职人员手握宪法面向选民效忠宪法等行为性安排，其主要作用是集中促成宪法权威自国家元首到普通民众的一次公开性建立和加强；第二层宣誓作为一项仪式，不仅包含宣誓行为，还是宣誓地点、宣誓程序的集中体现，将仪式布置以及宣誓过程表现出来的尊重宪法的氛围，促使集体认同的价值在个体与社会中得到双重实现；第三层宣誓需要构建为一项包含主体、内容、程序、规范、后果等要素的一系列制度性安排，只有建立起宪法宣誓制度，才能将宣誓从运动性的开展上升为宪法运行的基本程序。

所谓宪法宣誓仪式是指经过一国合法、正当的选举程序后，被选举为国家元首或其他国家高级公职人员在正式就职时，以公开向宪法宣誓的方式，誓言遵守并效忠宪法，恪尽职守，为选民服务的仪式。宪法宣誓仪式仅指宣誓者在宣誓现场的宣誓过程，而仪式如果没有制度作为支撑，始终无法避免流于形式的可能，因此我国迫切需要建立统一、规范的宪法宣誓制度。宪法宣誓制度是以向宪法宣誓仪式为主体的一系列制度性安排，其基本要素包括宣誓主体、监誓主体、誓词内容、宣誓地点、宣誓程序等具体而详实的规定。只有专业和规范化的国家层面上的制度性安排，才能使宣誓仪式不至于沦为形式，真正营造出宣誓的神圣感。

二、我国关于建立宪法宣誓制度的探索

虽然我国目前尚未建立宪法宣誓制度，但在政治生活实践中，从国家领导人在全国人大全体会议上的讲话到香港和澳门特别行政区行政长官的宣誓，再到基层法官、检察官的宣誓就职，宪法宣誓作为一项仪式在我国政治生活中已经展开了积极的探索。

（一）国家主席宪法宣誓的实践探索

2003年胡锦涛同志在被全国人大选举为新一届国家主席后发表讲话，首句即为“我将忠诚地履行宪法赋予的职责，恪尽职守、勤勉工作、竭诚为国家和人民服务”。2013年习近平同志当选为国家主席后发表重要讲话，开篇即是“我将忠实履行宪法赋予的职责，忠于祖国，忠于人民，恪尽职守，夙夜在公，为民服务，为国尽力，自觉接受人民监督。”尽管我国宪法没有明确规定国家领导人必须向宪法宣誓就职，上述讲话也并不是宣誓仪式，但新当选的国家主席在全国人民代表大会全体会议上向人大代表发表忠于宪法、忠于人民的讲话，足以表明国家最高领导人以遵守宪法、为人民福祉服务为己任，自觉接受宪法和人民的监督，同时也暗含了宪法宣誓所承载的内在约束和慎重承诺的意义。

（二）特区长官宪法宣誓的实践探索

我国的《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》都明确规定了宣誓制度，宣誓内容较为完备。首先，在宣誓主体方面，香港和澳门特别行政区的宣誓主体极其广泛，包括行政长官、行政会成员、立法会议员、各级法院法官等①②《香港特别行政区基本法》第104条：香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区。；其次，在宣誓效忠对象方面，国家公职人员在就职时必须依法宣誓拥护特别行政区基本法，效忠中华人民共和国特别行政区；最后，在誓言效力方面，澳门基本法在一定程度上明确了违反誓言的后果，规定立法会议员违反誓言的，经立法会决定，即丧失其议员资格。③《澳门特别行政区基本法》第81条：澳门特别行政区立法会议员如有违反立法会议员誓言，被判处监禁三十日以上。

香港和澳门特别行政区关于宣誓制度的规定明确在被称为“特区宪法”的基本法中，每位即将就职的公职人员通过宣誓，理解权力来自人民通过基本法赋予，必须时刻对基本法负责，对特区选民负责，受选民监督。同时，宣誓的公职人员肩负着维护基本法实施、维护基本法尊严的职责，强烈的使命感、荣誉感在宣誓时刻得到全面升华，这也是香港和澳门地区法治高度发达的重要原因之一。

（三）地方公职人员宪法宣誓的实践探索

2014年11月，湖北省安陆市人民法院24位新任职法官在宪法墙前庄严宣誓，维护宪法权威，永远忠于法律。与此同时，深圳市福田区5名新任的公职人员进行宪法宣誓，这已经是该区举行的第8批公职人员的就职宣誓活动。2013年5月福田区人大制定了《任命国家机关工作人员就职宣誓暂行办法》，规定福田区人大常委会任命的“一府两院”工作人员都要进行就职宣誓。我国各地方关于宪法宣誓的实践多有积极探索，一些地方已经有了规范性安排，但各地实践突显出宣誓规定不一致、誓词内容不相同、宣誓主体较为混乱等问题，充分证明我国建立全国规范的宪法宣誓制度的必要性，需将当前各地个别、自发的宣誓活动发展为一项政治宣誓制度。

三、典型国家的宪法宣誓制度

当今世界上很多国家，如美国、俄罗斯、韩国、德国、印度、南非等国的宪法中都明确要求国家元首正式就职时向宪法进行宣誓，宪法宣誓已成为现代国家的宪法惯例。

（一）美国的宪法宣誓制度

美国宪法要求誓言效忠宪法的公职人员十分广泛④美国作为联邦制国家，其宪法宣誓主体十分广泛，根据《美国宪法》第6条的规定，联邦参议员及众议员，各州州议会议员，合众国政府及各州政府之一切行政及司法官员，均应宣誓或誓愿拥护本宪法。，而且明确规定了总统宣誓的时间和誓词⑤《美国宪法》第2条规定：行政权力赋予美利坚合众国总统，总统任期四年。在他就职之前，他应宣誓或誓愿如下：“我郑重宣誓，我必忠诚地执行合众国总统的职务，并尽我最大的能力，维持、保护和捍卫合众国宪法。”。尽管美国宪法并未规定主持总统宣誓仪式的主体身份，但1789年主持美国首任总统乔治·华盛顿的宣誓就职仪式的是纽约法院的首席法官，后来便形成了由联邦最高法院首席大法官主持总统宣誓的宪法惯例，并延续至今。美国总统的宣誓就职必须按照法定程序进行：新任总统出席教堂礼拜仪式，列队前往国会山，离任总统陪同当选总统前往国会山出席就职典礼等。总统就职典礼是总统选举的最后一道程序，宣誓结束之后才标志着整个选举活动的终结。

（二）俄罗斯的宪法宣誓制度

俄罗斯联邦宪法对总统就职程序、就职誓词等也有规定，新当选的总统在俄联邦宪法法院院长的主持下，将手放在一本特制的俄罗斯宪法上进行宣誓，其誓词内容以尊重宪法和服务人民为原则。同美国一样，俄罗斯总统也以宣誓作为开始行使总统职权的标志。根据俄联邦宪法的规定，总统宪法宣誓仪式上将有联邦委员会（议会上院）和国家杜马（议会下院）全体成员以及俄罗斯联邦宪法法院法官①《俄罗斯宪法》第82条：俄罗斯联邦总统就职时向人民宣读如下誓词：“我宣誓，在行使俄罗斯联邦总统职权时，尊重和维护人和公民的权利与自由，恪守并捍卫俄罗斯联邦宪法，捍卫国家主权和独立、安全和完整，忠诚地为人民服务。”誓词应在联邦委员会委员、国家杜马议员和俄罗斯联邦宪法法院法官出席的情况下在就职典礼上宣读。，这也充分体现了俄罗斯总统宪法宣誓是一项国家层面最高级别的政治活动，其严肃性、严密性和神圣性不容置疑。

（三）韩国的宪法宣誓制度

韩国的宪法和法律对总统宣誓程序、誓词内容等方面都有着较明确的规定。韩国总统正式就职的地点是国会议事堂前的国会广场，就任仪式按照国民行礼、总理致辞、总统宣誓就职、仪仗队行进及发射礼炮、总统致就任词、举行庆祝表演的顺序进行，誓词内容简单、庄重②《韩国宪法》第69条：在就任之际，总统作如下宣誓：“我严肃地向国民宣誓，遵守宪法，保卫国家，为祖国的和平统一、国民的自由和福利的增进及民族文化的繁荣而努力，以此来忠实履行总统的职责。”。韩国总统宣誓的程序性规定及誓词内容，表现出韩国既将宪法作为宣誓核心，又充分体现韩国深厚的民族文化，以增进国民福祉作为总统宣誓的程序目的。

（四）典型国家关于宪法宣誓制度的概括

通过研究外国关于宪法宣誓的规定，不论在欧美还是亚洲国家，君主制还是共和制国家，议会制抑或总统制国家等，都可以看出宪法宣誓已经成为世界各国宪法所普遍采纳的制度。尽管各国宪法关于具体宣誓的制度性安排各有不同，但建构宪法宣誓制度的要素渐现清晰，其大体包括宣誓主体、宣誓内容、宣誓程序等方面。

第一，宣誓主体的广泛性和宣誓仪式的严肃性。大多数国家都直接在宪法文本中确认了国家元首及高级公职人员的宪法宣誓制度，宣誓者都为担任国家重要职务的公职人员，如国家元首、政府总理、议会议员、各行政部门的首脑、司法机关的法官或检察官等。比如，南非宪法规定包括总统在内的政府各部部长就职时都应宣誓③《南非宪法》第20条：各部部长未就职或未成为政务委员之先，应对总统或其所指派代表作如下宣誓。，荷兰宪法规定大臣和国务秘书就职时应当进行宣誓④《荷兰宪法》第49条：大臣和国务秘书就职时，应按照议会法令规定的方式在国王的主持下举行宣誓或确认：他们未曾犯过依法不得担任该项职务的过错，并且宣誓或保证效忠宪法，忠实地履行其职责。等。由于宣誓主体的最高性，宪法宣誓不仅成为国家政治生活中一项最为庄严而神圣的政治活动，而且宣誓程序往往凝结了一个国家的政权组织形式及其民族文化。

第二，宣誓誓词的人民性。梳理各国宪法的宣誓规定发现，各国一般通过明确统一的誓词以确保宣誓的严肃性，誓词内容一般包括遵守并捍卫宪法和以人民利益至上两个方面。在君主制政体下，尽管国王在形式或名义上享有国家权力，但其权力有限且行为受到宪法和法律的约束，因而君主国家宪法规定的宣誓内容多体现君主对国家及人民的责任。如比利时王国宪法规定，国王就职的誓词为：我宣誓遵守宪法和法律，维护国家的独立与领土完整⑤《比利时王国宪法》第80条：国王年满十八周岁即为成年。国王即位前，应在议会两院联席会议上作如下庄严宣誓：“我宣誓遵守比利时人民的宪法和法律，维护国家独立和领土完整。”；在共和制政体下，凝聚社会共识的宪法成为国家运行的基本法则，国家权力来自人民的授予，以选民（人民）的利益至上是国家公职人员的基本认识，如美国宪法中“忠诚地执行总统的职务，尽最大努力捍卫宪法”，德国宪法中“维护基本法，全力促进德国人民幸福，增进德国人民利益”⑥《德国宪法》第56条：联邦总统就职时，应于联邦议会及联邦参议院议员集合之前宣誓，誓词如下：“我仅宣誓：愿全力促进德国人民幸福，增进德国人民利益，排除德国人民灾害，维护基本法及联邦法律，尽忠职守，公平待人，愿上帝保佑。”。

第三，宣誓程序的规范性。各国宪法一般明确了规范化的宣誓程序，以保证宪法宣誓的统一性和庄重感。首先，多数国家都将宣誓仪式作为包括国家元首在内的公职人员开启任期、履行职务的必要条件，如挪威宪法规定国王执政时，应立即向挪威议会宣誓。⑦《挪威宪法》第9条：达到成年的国王执政时，应立即向挪威议会作如下宣誓：“朕保证并宣誓：朕将遵照挪威王国的宪法和法律治理国政，愿无所不知的全能的上帝真诚帮助我。”如果议会当时正处于闭会期间，国王应向内阁作书面宣誓，并应在此后举行的议会第一次会议上作正式宣誓。其次，受议会政治的影响，宣誓仪式的地点往往在与该国代议机构所在场所的相关地举行，如韩国宪法规定的国会广场，意大利宪法规定的国会两院联席会⑧《意大利宪法》第91条：共和国总统在履行其职务前，必须在议院联席会议上宣誓遵守宪法、忠于国家。等。最后，宣誓现场将宪法文本作为宣誓主体的手持对象，如俄罗斯、乌克兰的总统就职宣誓时需要手摁宪法。

四、我国建立宪法宣誓制度的要素

我国建立宪法宣誓制度，不仅仅是组织一场国家元首的宣誓就职仪式，而是要在全国范围内确立宪法宣誓统一规范，将过去各地零散、自发的宣誓实践升华为一项全面、统一的政治制度。对此，应从以下几个方面予以规范。

（一）宣誓主体应明确，并且有所限定

按照十八届四中全会的决定，宣誓主体为“凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员”。根据我国宪法和宪法性法律的规定，宣誓主体在横向上包括“选举”和“决定任命”两个方面，在纵向上则包括全国人大及其常委会和省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人大及其常委会以及乡、民族乡、镇的人大。笔者认为宣誓主体应严格按照决定的要求，只有经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员才能纳入就职时的宣誓主体范围。因为宪法宣誓仪式的示范及宣誓程序的互动安排，将向公民传递着一个国家的宪法价值和道德习惯，对于价值和规范的倡导具有广泛深入的影响。承载人民嘱托的宣誓制度，不能运动式地在全社会展开，唯有对宣誓主体严格予以限定，才能保证宣誓的严肃性和规范性。

（二）宣誓内容应集中统一，不应以职位不同有所区别，也不应以职务的工作范围有所区分

宣誓主体往往在全国人大代表或本地区人大代表的监督和注目之下，庄严地向宪法宣誓，恪尽职守、为人民服务，象征着公职人员接受人民赋予的权力，从而努力实现并维护宪法权威。如果宣誓誓词各有不同、重点不一，誓词内容的严密性和规范性将难以保证，宪法宣誓制度必将走向形式主义的道路。笔者认为，宣誓主体都是由全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会选举或决定任命的国家工作人员，将遵守并效忠宪法、恪尽职守、为人民服务等内容作为宣誓的核心价值，与职位、职务的不同没有必然联系。因此，我国宪法宣誓制度中誓词的主要内容应为：（宣誓者）忠实履行宪法赋予的职责，遵守宪法和法律，忠于祖国，忠于人民，恪尽职守，为国尽力，自觉接受人民监督，决不辜负人民的信任和重托。

（三）宣誓程序应规范、庄严

宣誓过程中宣誓者应手持宪法，向人大代表庄严宣誓，国家公职人员的履职以其向宪法宣誓为标志。在全国或地方人大会议期间，由人大选举或决定任命的公职人员应在全体会议中进行就职宣誓，宣誓应当公开进行，并通过电视、网络等媒体同步直播；在全国或地方人大闭会期间，公职人员应在常委会会议中进行宣誓就职。公职人员应通过宪法宣誓形成法律和道德约束，避免其陷入形式主义，这是当前从仪式走向制度建构的重要任务。建构有中国特色的宪法宣誓制度，必须要求特定公职人员以单独宣誓而非集体宣誓的形式来加强宣誓效力。

（四）法制化是建立宪法宣誓制度的根本保证

建立宪法宣誓制度可以有两种途径：第一是通过制定修正案的方式修改宪法，将国家公职人员就职前向宪法宣誓纳入宪法规范中。第二是全国人大常委会加快制定《国家公职人员宣誓程序法》，明确宣誓的主体、时间、程序及后果，建立宣誓的组织机构和运行机制。笔者认为，修改宪法是极其严肃和需要慎重对待的重大问题，目前修宪的时机还不成熟，无法保证修宪的质量。而制定宣誓程序法则更有利于规制当前我国各地零散化的宣誓实践，从而促进宣誓制度的规范运行。

结语

宪法宣誓将一个国家尊重宪法、以宪法为准则的理性价值赋予以庄严神圣的外部程序，使深藏在规范背后的宪法精神可以被公民直观地感受到。制度的理性是人类所拥有的财富中最宝贵的东西，宪法宣誓从简单的仪式走向复杂的制度，将遵守宪法、信仰宪法的理念通过规范的宣誓程序洒向人民内心，如此才能真正走向中国特色社会主义法治道路。

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